船舶污染防治海事監(jiān)管法律法規(guī)存在問題及建議

高 寧

近年來，船舶污染防治海事監(jiān)管法律法規(guī)體系不斷完善，形成了涵蓋防、治、賠三個環(huán)節(jié)的較為完善的框架體系。在法律層面，船舶污染防治法律依據(jù)主要是《海洋環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》。在法律層級之下，防的環(huán)節(jié)主要以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》——《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系；治的環(huán)節(jié)主要以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》——《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系；賠的環(huán)節(jié)主要以《海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國行政強制法》——《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》——《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》——規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系。

雖然法律法規(guī)體系在不斷完善，但在實踐中尚存在一些不足，本文從防、治、賠三個方面進行分析，并提出相關(guān)建議。

一、防的方面

1.國際公約履約方面

船舶污染防治不僅要執(zhí)行國內(nèi)法律法規(guī)，還要及時有效地履行我國加入的生效的國際公約。目前，公約履約國內(nèi)轉(zhuǎn)化的途徑單一，主要以部海事局下發(fā)通知的方式進行，其優(yōu)點是省去立法程序，直接以文件形式規(guī)定國際公約的國內(nèi)適用，極大地縮短了公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的時間。但由于沒有經(jīng)過嚴密的立法程序，通知作為規(guī)范性文件效力層級較低，執(zhí)行力得不到普遍認可。表現(xiàn)為以下三方面：一是實踐中現(xiàn)行通知或規(guī)范并不能對公約修正案形成全部覆蓋。二是根據(jù)2019年1月1日實施的《交通運輸部行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件有效期一般不超過5年，期限屆滿自行失效，但期限屆滿前可以延長有效期并重新公布，延長期限原則上不得超過5年。目前部海事局公布的現(xiàn)行有效船舶污染防治規(guī)范性文件中，有很多已經(jīng)超過10年甚至長達20年且尚在有效文件范圍。三是根據(jù)國際公約法律定位，我國將國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的做法是采用國際公約的法律效力高于本國立法的法律的適用辦法，目前長期靠規(guī)范性文件方式進行履約顯然不當。

因此，應探索建立國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的有效機制，既要體現(xiàn)時效性，又要解決效力性，做到及時、全面、有效履約，建議對規(guī)范性文件進一步清理，將長期適用的建議修訂納入行政法規(guī)或規(guī)章。

2.轉(zhuǎn)變政府職能方面

近年來，海事管理機構(gòu)落實國家“放管服”要求，深入推進行政審批制度改革，取消和下放了一些事權(quán)，實施無紙化申報、并聯(lián)辦理等多種便民舉措，得到了相對人的認可。但在實踐中，在簡政放權(quán)、便民利民措施上還有需要完善的地方，如：（1）存在重復報告的問題。對船舶污染物排放和接收、船舶油料供受作業(yè)報告存在需要雙方報告的規(guī)定。（2）存在多余報備的問題。隨著船舶污染物接收、處置、轉(zhuǎn)運聯(lián)單制度的實施，船舶污染物接收和處理情況月度備案管理逐漸失去意義。（3）存在機制不暢的問題。對港口、碼頭污染應急能力的檢查，其審批、驗收權(quán)在港航管理機構(gòu)，且沒有明確的法律規(guī)范要求和強制性標準，賦予海事機構(gòu)檢查職責實無必要。（4）存在意義不大的簽注業(yè)務，如船舶文書（航海日志、輪機日志、垃圾記錄簿、油類記錄簿、貨物記錄簿等）簽注事項等。

因此，建議對法律法規(guī)和規(guī)范性文件進行評估，借鑒政務辦理證明事項告知和承諾制經(jīng)驗，進一步簡政放權(quán)、便民利民，做到能夠通過系統(tǒng)或其他途徑獲取的不用備案、報告，能夠行業(yè)自律的、通過規(guī)范要求企業(yè)落實的不予行政干預。

3.船舶污染應急處置能力不足方面

船舶污染應急處置能力，主要包括國家應急能力建設(shè)和社會清污力量。根據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第五條、第八條規(guī)定，地方人民政府應當按照防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境應急能力建設(shè)規(guī)劃，建立專業(yè)應急隊伍和應急設(shè)備庫，配備專用的設(shè)施、設(shè)備和器材。但實踐中往往落實不到位，對港口、碼頭污染物接收設(shè)施、配備器材缺乏硬性規(guī)定和強制標準，導致港口、碼頭對污染物接收設(shè)施、器材建設(shè)、配備動能不足、標準不高，甚至采取變通措施應對檢查。社會清污力量資源整合度不夠，專業(yè)化、現(xiàn)代化程度不高，資金投入不足，無法滿足船舶污染事故應急處置實際需求。

因此，建議加強法律法規(guī)之間的銜接和落實，探索將船舶污染應急能力規(guī)劃納入應急管理部管理，切實增強國家應急能力建設(shè)，同時通過地方立法推進地方應急能力建設(shè)，采取有利政策鼓勵和支持社會清污力量發(fā)展，促進資源整合和互聯(lián)互防，提升船舶污染應急處置能力。

4.相關(guān)行業(yè)標準配套完善方面

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》對船舶污染防治法律制度進行了全面完善，但其作為一部專門性行政法規(guī)，一些重要方面的規(guī)定只是基礎(chǔ)的、概括的、原則性的，要真正落實需要配套法規(guī)和相關(guān)標準的及時制定與推行。我國目前防治船舶污染的一些標準需要修訂，一些標準需要上升為強制規(guī)范，特別是要遵守交通運輸部《交通運輸標準化管理辦法》中關(guān)于行業(yè)標準的規(guī)劃、制定和實施等相關(guān)規(guī)定。

因此，建議相關(guān)部門加強海事技術(shù)標準體系的規(guī)劃，及時制定和推行相關(guān)國家標準和行業(yè)標準，為各項監(jiān)管措施落地提供支持和保障。

二、治的方面

1.應急防備制度方面

在《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中明確了應急處置和應急防備的相關(guān)概念，對于應急處置在第五章進行了專門規(guī)定，但對于應急防備的適用情形及操作程序、海事機構(gòu)職能定位沒有進行明確規(guī)定，造成實踐中縮手縮腳和大膽冒進同時存在，如對船舶是否存在發(fā)生污染事故可能判斷的標準、應急防備適用程序、防污力量調(diào)配、應急防備結(jié)束等問題存在不同認識和做法，大大削弱了應急防備機制效力的發(fā)揮，損害了海事機構(gòu)公信力，同時也為后續(xù)防污費用的求償留下隱患。

因此，建議在《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中對應急防備的基本原則、要求、程序、法律屬性等予以明確，使其更具操作性，為海事機構(gòu)依法履行職責提供支持。

2.海事強制清污方面

對海事強制清污，在《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中沒有規(guī)定，在《海洋環(huán)境保護法》第七十一條和《行政強制法》第五十條和五十二條僅有原則性規(guī)定，對其實施條件、程序、清污單位選擇、清污費用性質(zhì)、標準及索賠主體等問題均沒有明確規(guī)定，導致海事機構(gòu)往往不敢或不愿采取強制清污，或不得不以“猶抱琵琶半遮面”的方式實施，在實踐中產(chǎn)生諸多不良反應。海事強制清污代履行，作為清除船舶污染的最后保障手段，對于海事機構(gòu)履行法定職責、減少海洋污染具有重要意義。

因此，建議在《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中制定海事行政強制清污專門規(guī)定，在嚴格依法行政、保護海洋環(huán)境的同時，也維護好污染方、清污方利益，通過制度落實成效。

3.船舶污染清除協(xié)議方面

船舶污染清除協(xié)議，是一種行政介入的特殊的民事合同。通過對協(xié)議雙方權(quán)利義務的約定，強化船舶經(jīng)營人落實防治船舶污染主體責任，提升船舶污染應急處置能力，也為壯大社會清污力量提供制度保障。但實踐中，存在船舶經(jīng)營人認定范圍有限、清污單位責任能力參差不齊等問題，做法也千差萬別，大大削弱了制度效力的發(fā)揮。作為一種行政強制規(guī)定，既要體現(xiàn)船舶經(jīng)營人簽訂污染清除協(xié)議付出代價取得的對價，又要激勵協(xié)議簽訂單位加強專業(yè)隊伍建設(shè)和設(shè)施、器材配備，提升其應急處置能力。

因此，建議對船舶污染清除協(xié)議制度進行重新架構(gòu)，以實現(xiàn)其設(shè)立的根本宗旨。

三、賠的方面

1.強制清防污費用的法律屬性方面

船舶發(fā)生污染事故后，污染方自行或依據(jù)清污協(xié)議與清污方簽訂清污協(xié)議，自行組織產(chǎn)生的清防污費用屬于民事主體之間的約定，為民事責任當無異議?！?992年國際油污損害民事責任公約》及/或《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》均為民事責任公約，其強調(diào)“任何人”采取“任何合理措施”（不論強制清污、應急反應還是協(xié)議清污），產(chǎn)生的清防污費用都在船舶污染損害民事賠償責任范圍之內(nèi)。然而依據(jù)國內(nèi)法律法規(guī)體系，對海事機構(gòu)強制清污在實踐中有不同認識，審判中也有不同判決，主要存在以下觀點：一是民事責任，依據(jù)民事訴訟程序主張；二是行政強制執(zhí)行費用，為行政責任，只能申請法院強制執(zhí)行。

不同的觀點，立法依據(jù)各不相同，實現(xiàn)程序也不一致，為海事機構(gòu)強制清污帶來困惑和風險。因此，建議對海事機構(gòu)強制清污費用法律屬性予以明確。

2.強制清防污費用主張的主體方面

通過對法院近年訴訟情況分析，對于清防污費用的主張主體，主要有以下幾種觀點：一是清防污費用清污方可以直接向污染方主張權(quán)利；二是只能由行政機關(guān)依據(jù)民事訴訟程序主張；三是依據(jù)《行政強制法》規(guī)定，只能由行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行。主張主體的不確定性帶來了清防污費用求償?shù)娘L險性，大大降低了清污方參與海事強制清污的意愿，也為海事強制清污工作帶來了困難。

因此，建議通過立法對海事強制清防污費用的主張主體予以明確，并與《海商法》等民商事法律做好銜接，使得無論海事機構(gòu)還是清污方、污染方都有法可依，對如何依法維權(quán)及對自己行為的法律后果有清晰界定。

3.強制清防污費用的標準方面

通過對法院近年訴訟情況分析可知，對于清防污費用標準法院認定中存在較大差異，且不同標準之間差異較大，主要有以下幾種做法：一是按照清污方主張予以判決；二是基本認定以公估公司公估費用作為標準；三是以清污方主張且在地方物價部門予以備案的，可以作為標準執(zhí)行；四是由法官根據(jù)市場詢價依據(jù)公平原則予以判斷。標準過高，清污方漫天要價，會損害污染方合法利益；標準過低，清污方無利可圖，會導致參與污染清除積極性降低。同時，不同案件的不同判決，會使清污方無所適從。

因此，建議相關(guān)部門結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和清防污力量實際，以行業(yè)協(xié)會或者價格公示備案方式，或者約定使用油污損害賠償基金標準等模式，確立清防污費用標準，實現(xiàn)清污主體、污染船舶利益雙贏。

4.強制清防污費用的承擔主體及連帶責任方面

實踐中法院曾經(jīng)判決各異：一是依據(jù)《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第3.1條、《1992年國際油污損害民事責任公約》第3.1條、《侵權(quán)責任法》第六十五條、《海洋環(huán)境保護法》第八十九條等相關(guān)規(guī)定，漏油方承擔責任（誰漏油誰負責），非漏油方不承擔責任；二是依據(jù)《海商法》169條規(guī)定“船舶發(fā)生碰撞，碰撞的船舶互有過失的，各船按照過失程度的比例負賠償責任”，按照各方碰撞責任比例的原則承擔，不承擔連帶責任；三是《民法通則》第一百三十條“二人以上共同侵權(quán)造成他人損害的，應當承擔連帶責任”和最高院關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定〔法釋（2011）14號〕，各方按照碰撞責任比例的原則承擔，對外承擔連帶責任。

為確定清防污費用承擔主體，建議借《海商法》修訂契機，在設(shè)立“船舶油污損害賠償”專章時予以明確。

5.強制清防污費用優(yōu)先受償方面

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第五十五條規(guī)定：“發(fā)生船舶油污事故，國家組織有關(guān)單位進行應急處置、清除污染所發(fā)生的必要費用，應當在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償。”但有關(guān)債權(quán)登記與受償順序，《海事訴訟特別程序法》第118條規(guī)定由海事法院依照《海商法》以及“其他有關(guān)法律規(guī)定的受償順序”，并不包括行政法規(guī)，而《海商法》以及其他有關(guān)法律規(guī)定中并不包含對清防污費用優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定。在《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第十八條還特別規(guī)定：船舶取得有效的油污損害民事責任保險或者具有相應財務保證的，油污受損害人主張船舶優(yōu)先權(quán)的，人民法院不予支持。因此，清防污費用也不可能通過行使船舶優(yōu)先權(quán)的方式實現(xiàn)優(yōu)先受償。盡管《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第五十五條規(guī)定強制清防污費用優(yōu)先受償，但在司法實踐中無法落實，這給海事行政機關(guān)實施行政應急強制清污帶來了極大風險。

因此，建議修訂《海洋環(huán)境保護法》或《海商法》，為海事機構(gòu)組織的強制清防污費用優(yōu)先受償提供法律依據(jù)。