政府資金扶持村級組織形成資產權屬管理的調查與思考

占一熙

摘要：實施城鄉一體化建設戰略以來，政府加大了對新農村建設的扶持力度，有效促進了農村經濟社會事業快速發展，但扶持資金形成村級組織資產存在權屬管理滯后的、混亂的、欠清晰的。本文對農村集體資產權屬管理的現狀進行調查及剖析，提出要全面深化農村集體資產管理機制建設，從制度上根本改變村級組織資產權屬不清晰的現狀，助推鄉村振興戰略的實施。

關鍵詞：政府扶持資金;村級資產權屬;調查

2012年以來，黨和政府著力實施城鄉一體化建設戰略，加大了對新農村建設的扶持力度，省市縣扶持淳安縣農村經濟社會事業發展，每年資金達幾個億。但是，在當下毋庸置疑地看到，農村集體資產管理存在權屬不清晰、資產不登記、核算不規范、管理不到位等突出問題，不利于農村集體經濟健康發展。因此，筆者對存在的問題進行調研并提出建議，以期為建設村級組織產權規范化管理長效機制提供幫助。

一、農村集體資產形成情況

（一）政府資金扶持形成資產。2012-2017年，省市及縣級政府扶持淳安縣村級組織到位資金344832萬元，其中省級38137萬元、市級79934萬元，縣級226761萬元。資金主要分為兩大類：一是美麗鄉村建設到位資金164503萬元，涉及中心村建設、歷史文化村落建設、生態修復、環境整治等;二是農村基礎設施建設到位資金180329萬元，涉及農村污水治理、農村飲用水、河道清潔與整治、防洪堤建設、養老服務中心等公益項目建設。

（二）合作投資形成資產。為發展經濟薄弱村集體經濟，村級組織進行了有益的探索。一是村與村合作投資。有12個村政府資金投資585萬元聯建物業經濟樓;二是村與縣新農村建設發展有限公司鄉鎮子公司、分公司（以下簡稱鄉鎮子、分公司）合作投資：某鎮與14個村政府投資1093萬元聯建石材市場，某鎮與11個村政府資金投資770萬元入股某物業公司，某鎮與26個村政府資金投資1438萬元合購商鋪;三是村與農業經營主體合作投資：某村與農專社政府資金投資61萬元新建生產用房租賃。上述合作投資方式當下均存在權屬不清晰或產權未界定等問題。

（三）農民轉移放棄資產情況。截止2017年，淳安縣有3978戶、12814人放棄了農村土地承包經營權、山林及房屋等資產，涉及土地661畝補助資金476萬元、山林11752畝補助資金471萬元;涉及宅基地4.8萬平米補助資金4377萬元、房屋40.6萬平米補助資金10051萬元，合計補助資金15375萬元。

二、存在主要問題

（一）缺乏資產權屬管理理念。一是村干部不太關注思考農村集體資產權屬問題，普遍缺乏資產權屬的理念，正如汾口鎮翁川村黨組織書記所說的，現在村黨組織書記中基本沒有人知道或關心資產權屬問題，更沒有政府資金形成資產權屬管理的理念。即使被列入國家農業部、中央農辦“2017年農村集體產權制度改革試點單位100個”的屬地村干部，交談中對農村集體資產權屬關注思考也甚少。村干部普遍存在對政府資金扶持項目重爭取輕監管、重建設輕績效、重撥付輕核算的現象。二是鄉鎮農村集體三資管理服務中心（以下簡稱三資中心）工作人員，普遍缺乏資產權屬管理理念與知識，導致鄉鎮三資中心未踐行資產核算管理制度，如某鎮三資中心政府投入村級項目上千萬元資金，村級賬戶上看不到有資產核算登記記錄。三是部分基層專業干部缺乏村級集體資產權屬管理的理念與認知，少有強有力地推進村級資產權屬實踐工作，難以駕馭村級組織權屬規范管理，致使村級組織部分資產管理游離于法規制度之外。四是上級職能部門缺乏對村級資產權屬管理的專業指導及培訓，關于村級資產權屬管理的專業用書罕見，即使有也是泛指農村集體產權制度改革宏觀方面云云，可操作性、指導性、針對性均不強。

（二）管理上的矛盾。推進實施城鄉一體化涉及資產管理縣級制定了政策規定：“城鄉統籌專項資金實施使村民受益工程項目不轉入村級固定資產科目核算”，而《村集體經濟組織會計制度》規定：“村本級受益的工程項目形成的資產按《村集體經濟組織會計制度》轉入固定資產科目核算，同時在“資本”科目核算，增加村級資本”，兩者之間存在矛盾。據淳安縣到位資金核算與資料分析，淳安縣農村基礎設施建設諸項目，一次性在“專項應付款”科目核算達108200萬元。美麗鄉村建設實施的墻體美化、美麗庭院、拆危拆舊、電線桿序化移位或電線上改下等公益事業項目，屬于一次性在專項應付款科目核算為32901萬元。扶持資金形成資產簡單地一次性在“專項應付款”科目核算，不利于做好產權規范管理和家底清晰。

（三）合作投資產權尚未確認。村與村合作投資建物業經濟樓，但產權未界定，村與農業經營主體合作投資產權不清晰，村與鄉鎮子、分公司合作投資興建物業經濟樓或合購商鋪，項目竣工或商鋪購置已3-4年，現未辦理產權證或共有產權證，尤為憂慮的是，合購商鋪產權證登記在鎮子公司，而且權證上又未明確共同持有，倘若單方面用于融資抵押擔保相關村級組織還不知道。追根溯源就是有些鄉鎮領導考核目標任務至上的思維作祟，因為當時上級對經濟薄弱村集體經濟發展只設計了目標任務的考核完成，而沒有涉及到產權管理的考核內容。盡管在撥付扶持資金時，曾要求聯建物業經濟樓項目提供股權量化確認資料、合購商鋪提供產權證或共有產權證等相關資料方可撥付資金，但因年終考核賦分、工程項目不能拖欠農民工資及錯綜復雜的社會關系等因素，縣級職能部門還是把扶持資金及時足額撥付至鄉鎮財政，未從資產權屬界定確認提出要求，切實折射出制度設計缺陷與工作推進上的不足。

（四）會計人員履職監管滯后。一是推進項目投入及竣工等相關資料提供給三資中心不完整欠及時，會計人員未能按制度要求做到資產核算登記。二是鄉鎮子、分公司實施多村聯建與合購項目、村與村聯建項目，基于事前產權比例或股權量化未有約定等，不能及時提供有效的資產界定確認資料，實行正確的會計核算。三是專業及責任的局限性，政府資金形成的部分資產通過“專項應付款”科目核算省心省力，三資中心不需要登記固定資產、低值易耗品等明細賬，沒有固定資產折舊清理核算等繁瑣，可減少工作量，或直接在“公積公益金”科目核算，使得村級組織的資產家底不清晰，給他人提供了權力尋租和混水摸魚的機會。

（五）基礎設施項目管理缺陷。有些項目竣工決算手續滯后，村級不能及時結轉實行資產核算，使村級資產擱置，資產管理、維護養護跟不上，導致部分村級資產損失;有些由政府投資興建民宿民居的廊橋、路面特色硬化等配套項目，未納入賬內資產核算。相當部分村“重建設輕管理”的思想仍存在，農村公同、公廁、路燈、健身器材等基礎設施管理成“真空”地帶，公園雜草叢生，公廁斷電斷水，健身器材斑跡駁、破敗不堪的現象時常可見。村級集體經濟薄弱及維護養護經費欠缺是一方面原因，但主要還是部分村干部怕得罪人、不擔當、薄履職等主要思想所致。

（六）農民集聚轉移管理弱化。農民轉移方式有單放棄和雙放棄兩種。單放棄是指自愿永久放棄農村宅基地、住房和其他附屬設施，但土地承包經營權、林地使用權、林木所有權繼續保持不變。雙放棄是指自愿放棄農村集體土地使用權（含宅基地和住房）、土地承包經營權、林地使用權（含林木所有權）、集體資源資產受益權等附屬在農業戶口上所有權益。目前，對農民單放棄、雙放棄的資源性資產、不動產等運營與管理呈弱化現狀。

（七）歷史遺留問題十分棘手。有3個村用政府資金購置座落在本村供銷社、學校等舊房屋，用于新建物業經濟樓。計劃經濟時代土地是無償劃撥或象征性地補償青苗和地上附著物，現在村級組織要辦理不動產權證則要承擔土地出讓金每畝數十萬元。某鎮某村2016年，購置座落在本村原供銷社房屋2421m2，總價款68萬元，承擔建筑物4.9萬元和國有土地使用權費2.1萬元，可至今仍然不能辦理不動產權證;某鄉兩村合購置座落在本村原供銷社占地面積300m2的建筑物，鄉政府承擔了23萬元的國有土地使用權費，允許兩村級組織拆舊建新，但也不能辦理不動產權證。究其原因，主要是因為在上世紀九十年代，村干部的產權意識薄弱，供銷社、學校擅自申報登記土地權屬，到了本世紀初規范登記時，村里的土地就成了國有土地。這3個村集體均為經濟薄弱村，沒有經濟實力支付每畝數十萬元的土地出讓金，淳安縣類似現象還不少。

三、建議

（一）扎實推進產權制度改革。

1.探索實踐村級資產股份權能改革。通過改革有效解決農村集體資產權屬模糊、產權虛置的問題，激活農村生產要素潛能，確保農村集體資產權屬清晰、經濟運行高效有序、農民權益有效保障，從制度上確保村級組織資產權屬清晰和保值增值。

2.貫徹落實《浙江省農村集體經濟組織資產管理條例》。嚴格依照《中華人民共和國物權法》和不動產登記有關規定等，對村集體所有的土地、房屋以及土地承包經營權等予以登記。尤其是要探索實踐農村集體土地資源性資產由縣級國土資源職能部門，依照相關法律法規對所有權或使用權進行界定確認登記發證，積極探索構建農村宅基地所有權、使用權和資格權三權分置格局并行確認登記發證及利益分配機制;土地承包經營權由縣級農業等職能部門，依照相關法律法規對所有權或使用權進行確權登記，并頒發土地承包經營權證等;農村集體房屋不動產由縣級住房和城鄉建設職能部門，依照相關法律法規對所有權或使用權進行界定確認登記發證，充實農村集體產權權能。有關職能部門對固定資產（除房屋以外）、流動資產和無形資產按照資產不同性質，依照相關法律法規及政策制度強化其經營管理。

（二）規范會計制度核算。

1.按照中央農業農村部、財政部等9部委局《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》精神，認真推進實施農村集體資產清查。特別是對于政府扶持資金形成資產未實行資產核算登記、聯建物業經濟樓與合購商鋪未實行權屬界定確認等問題現狀，把握清產核資契機，踏實篤行，按投資事實或約定進行權屬界定，按會計制度規定實行資產核算登記，使資產權屬完整清晰。

2.三資中心按會計制度建立集體資產核算登記制度。按照資產類別建立賬目，及時記錄增減變動情況，制度推進資產核實工作，避免搞突擊似的推動，真正做到賬賬相符、賬實相符。

3.產權按規定要求量化清晰。針對淳安縣已全部完成農村股份經濟合作社工商登記注冊的實際，從會計制度上扎實推進使產權按規定要求量化清晰，防止背離會計制度核算管理現象屢次發生，有利于鞏固黨在農村基層組織的領導地位和有效提升經濟實力。

（三）規范資產監管制度。

1.建立健全農村產權流轉交易市場體系，充分運用已建立的縣、鄉、村三級聯通一體農村產權交易平臺，使產權交易在陽光下運行，有效解決農村糾紛，確保集體資產經營效益最大化。據有關部門統計，在所有農村糾紛中，涉及產權糾紛占70%，因而村集體及個人產權清晰是農村社會和諧穩定的有益基礎。

2.縣、鄉鎮、村要積極探索實踐配備產權管理法律顧問。探索實踐配備產權管理法律顧問，為村級組織資產規范管理保駕護航，進而從法治上確保村級組織資產權屬清晰;對產權不清、存在糾紛，依據有關法律制度規定，協商調解或司法裁定以確保權屬清晰。

3.改革過程要做到公平公正、公開透明、程序嚴密。在推進村級組織產權制度改革過程中，防止少數人對集體經濟的控制和占有、防止集體經濟被社會資本所吞噬，做到公平公正、公開透明、程序嚴密，有利于激活農村資源要素和激發農村集體經濟活力、有利于形成農村經濟可持續發展和農村社會穩定的內生動力。

4.建立資產使用保管制度。明確資產管理和維護方式以及責任主體等，明確資產處置流程，明確資產發包、租賃等經營行為必須履行民主程序，實行公開協商或招標投標。

5.推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。利用平臺，錄入、校驗、審核村級組織資產數據，將農村集體產權制度改革等相關內容納入平臺管理，切實提高管理水平和效率，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。

（四）健全集聚轉移機制。

1.農戶放棄承包的土地、山林等經營權、使用權。轉移農戶放棄承包的土地、山林等經營權、使用權受縣新農村建設公司委托由所在鄉鎮子、分公司進行承包經營權有償流轉，自主經營或與村級組織合作經營管理等，確保資源性資產村集體所有權屬不變。

2.農戶放棄的房屋。對轉移農戶放棄的房屋（包括曬場等）予以拆除，拆除后宅基地確實難以復墾的，可無償用于公用事業建設和有償轉讓給當地符合私人建房條件的農戶自建房屋，處置價格參照農戶轉移時的評估價格，獲取資金由鄉鎮子、分公司與村級組織商榷處理;經認定的歷史建筑物，可作為農旅融合項目開發利用，涉及產權及收益由鄉鎮子、分公司與村級組織商定處置等。

（五）著力構建生態效益機制。探索實踐自然資源資產人股發展農村經濟，學習借鑒桐廬縣白云村以村里的自然資源資產入股，占股10%，每年保底10萬元，“環境人股”能夠增加村集體經濟收入，并促進村莊生態環境的保護，實現“美麗經濟”的雙贏。建議有條件的村級組織，拓展新業態實行多產業融合，探索實踐村集體經濟組織自然資源用益物權收益，切實增加村級集體經濟經營性收入。

（六）著力加強專業人才培養。關于農村集體資產的經營管理，確權與賦權是基礎，明確了村級組織的合法權利;活權是實現形式，創新活權才能讓村級組織的權利進一步物化，獲得實在的權益。相比于確權賦權的制度設計，活權更多需要的是地方政府及村級組織在實踐中的探索和創新，因而培養一批資產運營管理專業人才以適應市場經濟發展需要顯得十分必要。因此，縣級及以上職能部門應承擔履行農村集體產權專業人才培養教育職責，每年應開展對基層專業人員與村干部關于集體產權的專業培訓，切實改變村干部和鄉鎮專業干部對集體資產權屬朦朧無序現狀，有效提高經營管理水平。

（七）妥善處理歷史遺留問題。對于購置舊供銷社、學校房產等國有資產，黨委政府應持有對村級組織多予少取的關懷情愫，積極落實習近平總書記關于三農工作“一懂兩愛”思想來制定陽光政策，把握最大公約數，著力探索實踐有利于村級組織產權保護機制建設，把特殊時代不合理、不合情的特權果實還給或讓利給村級組織。

參考文獻：

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[3]高馳弘、王悅驊、錢凌蕓，“桐廬白云村美麗生態結碩果”‘環境入股助農增收，《浙江日報》2018.8.2.

[4]《嘹望》雜志刊發陳錫文的專訪文章《鄉村振興戰略的新時代內涵》。