陜西省社會資本參與土地整治模式及建議

王超敏

[摘要]耕地是保障我國糧食生產和糧食安全的重要資源，以政府財政資金投入為主導的新增耕地土地使用費、耕地開墾費、土地復墾費是我國土地整治的主要資金來源，但隨著財政資金管理制度的不斷深化，引起了土地整治專項資金不足和土地整治任務繁重間矛盾的不斷加劇。基于此，國家出臺政策鼓勵和引導社會資本參與土地整治項目實施已成為當前各政府部門加強占補平衡補充耕地重要的資金來源和有效手段，分析了陜西省社會資本參與土地整治現狀與途徑，發現社會資本參與土地整治實施模式存在的一些問題，并針對此問題，提出了鼓勵和吸引社會資本參與土地整治建設的建議，為進一步做好社會資本參與土地整治工作提供參考。

[關鍵詞]陜西省;社會資本;土地整治;占補平衡;實施模式

[中圖分類號]F301.33 [文獻標識碼]A

引言

耕地是保障我國糧食生產和糧食安全的重要資源，隨著社會經濟迅猛發展，建設用地指標已難以滿足不斷發展的經濟對土地的需求，伴隨著城鎮化推進和新農村建設步伐的不斷擴大，造成了大量耕地被壓占使用的情況，因此，土地整治項目已成為拓寬我國耕地來源的重要渠道。2016年中央1號文件指出，通過占補平衡項目的實施作為補充耕地的重要來源，且將指標按誰投入誰受益的原則進行使用。2017年中央四號文件進一步將拓寬補充耕地途徑，將高標準農田項目、增減掛鉤項目以及工礦廢棄地復墾項目作為增加耕地的主要方式。以政府財政資金投入為主導的新增耕地土地使用費、耕地開墾費、土地復墾費是我國土地整治的主要資金來源，但隨著財政資金管理制度的不斷深化，引起了土地整治專項資金不足和土地整治任務繁重間矛盾的不斷加劇。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》鼓勵和引導社會資本參與土地整治項目實施已成為當前各政府部門加強占補平衡補充耕地重要的資金來源和有效手段，為有力保障我國建設用地需求、保障糧食安全起到了重要作用。

1 陜西省社會資本參與土地整治現狀與途徑

2017年《全國土地整治規劃（2016～2020年）》中明確要求通過探索建立土地整治激勵機制、土地整治市場化機制，建立多元土地整治投資融資渠道，明確鼓勵和引導社會資本參與土地整治建設。“十二五”至“十三五”期間，我國加大了財政資金和社會資本投入力度，投入了超過2萬億元資金進行土地整治項目的實施，切實有效的推進了我國占補平衡項目質量和數量雙提高。同年12月，自然資源部發布《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》也提出了更為具體的要求，要求地方政府進一步加大耕地占補平衡資金投入力度，充分發揮政府職能部門的引領作用，積極吸納和引進社會資本參與占補平衡項目的實施。基于此，陜西省政府和各級市、縣政府充分落實政策精神，出臺了鼓勵和引導社會資本參與土地整治的政策指導意見，并與陜西省土地工程建設集團等專業技術較好、科研水平較高、業務針對性較強的國企單位通過簽訂合作協議，采用BT及PPP模式等進行占補平衡項目和其他綜合開發項目實施，先后在陜北、延安以及渭北等地區取得了顯著的成果，尤其在高標準農田建設、耕地占補平衡項目實施、廢棄工礦復墾、增減掛鉤項目以及制溝造地等方面獲得了較大成就，社會效益、經濟效益以及生態環境效益均十分顯著，為保障陜西省建設用地指標作出了突出貢獻。在陜西省有效推行鼓勵社會資本參與土地整治項目既增加了區縣招商引資渠道，盤活了區域經濟發展，又能通過項目實施有效增加耕地面積、提高耕地質量，且項目的前期評審、組織協調、立項申報、項目實施、竣工驗收等全程均在縣級國土部門的監督和管理下，既保證了項目質量，又在一定程度上實現利益共享、風險共擔，有效降低項目的整體成本。

2 社會資本參與土地整治存在的問題

社會資本參與土地整治項目，尤其是在占補平衡項目中已有了較多嘗試且取得了一定成果，陜西省內PPP模式的應用也較為成熟，但在實際操作過程中仍存在一些較為突出的問題。雖然國家層面及各省市縣級政府對社會資本參與土地整治項目的政策能夠較為完整的落實，也有較為專業的土地整治類國有企業參與實施，但在實際操作過程中，激勵機制存在重大問題，部分區域存在業務對接手續冗長、推諉等現象，而土地整治項目一般對接部門為當地國土部門，農業、林業以及水利和環保等部門的協調難度較大，各項審批政策滯后，導致了正常的土地整治業務流程進展緩慢，嚴重降低了大型國有企業等社會資本參與土地整治項目的積極性，因此有較多的民營企業也投入到土地整治項目建設中，但由于其技術水平相對落后，人力資源和物質條件較差，且由于其民營企業性質決定的社會責任不強等原因，導致項目實施質量較差，容易引起各類矛盾，且項目實施完成后的移交管護問題較多，潛在風險較大。社會資本參與土地整治項目建設目前主要遵循的原則為誰投資誰經營、誰投入誰受益，但很多縣級國土部門不僅要追求新增耕地數量和質量的雙提升，還要追求社會效益和生態效益均顯著，而社會資本參與土地整治的主要目的仍然為追求經濟效益，由于占補平衡土地整治項目具有投資巨大、回收期較長等特點，且由于新造耕地主要為耕作糧食作物，投資回報率較低，部分地區由于后期管護不善，甚至出現了棄荒等現象，無法保證其投資資金的穩定回收，進一步加大了吸引社會資本投資的難度。此外，部分民營企業由于項目融資能力較弱，且缺乏一定抵御風險和弱化風險的能力，在項目實施過程中，易受到資金不足和人員、機械不足等因素的影響，嚴重阻礙項目施工進度和施工質量，甚至對項目的施工安全都難以保障，潛在的加大了項目實施風險。不僅如此，由于社會資本的逐利性，容易滋生不良競爭等現象，部分民營企業在尚未取得立項手續或其他政府文件支撐的情況下，通過土地承包流轉土地經營權或者直接進場施工，搶占資源進行開發，不僅擾亂了正常的市場秩序，還對項目來源的合法性和政府部門的權威性造成不良影響。

3 鼓勵和吸引社會資本參與土地整治建設的建議

雖然國家層面出臺了鼓勵社會資本參與土地整治項目的政策性文件，但各級政府部門尤其是國土部門尚未出臺針對社會資本參與土地整治項目統一的規范性文件，尤其要結合當地實際情況，出臺符合現狀的規范性文件。另外，土地整治業務雖然由國土部門牽頭負責，但實際上與農業、林業、水利及環保等部門密切相關，部分國土部門簽發的政策性和規范性文件，其余部門并未有獲取渠道，且由于各司其職，部分政策間也存在一定分歧，如國土和林業部門由于現狀圖數據不統一，在項目實施過程中受到林業部門阻力較大，經常出現項目協調難度大、推進力度不強的現象。首先要加強前期立項審核監管，縣級政府要針對社會資本參與土地整治項目制定具體的實施辦法，明確項目立項范圍、立項條件、實施過程以及竣工結算等方面的相關流程和規定，做好全面指導工作。另外，要明確社會資本參與土地整治項目資金使用和指標收益辦法，防止在項目實施完成后出現條款不清、推諉扯皮現象。由于社會資本投入土地整治項目的逐利性，容易造成社會資本規避或無視一些國家法律法規的情況去做到項目資源最大化，近年來，隨著耕地后備資源不斷枯竭和實施難度不斷加大，部分地區在實施土地整治項目立項過程中，將地形坡度超過25°、一些自然保護區和水源保護地、甚至是一些灌木林地區域內進行后備資源開發，項目選址嚴重不符合規劃。由于項目實施過程中，有部分項目選址未征得當地人民群眾同意而強行安排土地整治項目，造成了當地群眾對項目的實施產生了強烈的抵抗情緒，也不利于推進項目整體進度和維持政府形象，因此，在項目實施中，要強化實施監管，重點對項目實施履行相關制度和工程質量的監管，確保項目質量和做好與當地群眾關系的協調，在社會資本參與土地整治項目立項前后、項目實施過程以及竣工驗收和后期管護過程中，全程監督管控，做到無違法亂紀和廉潔奉工。在項目竣工后，要嚴格落實新增耕地勘測定界和做好項目審計，并由專業設計公司做好項目耕地質量評定工作，待核查無誤后，全面移交當地村組使用并落實后期管護責任，最后，將最終數據成果在報備系統中進行填報。

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