農村集體經營性建設用地入市問題研究

劉宣佑

[摘要]集體經營性建設用地入市對緩解城鎮建設用地減少有一定的促進作用，既可以增加農村收入，縮小城鄉差距，也可以促進社會發展。通過實踐調研的方式，對官塘村集體經營性建設用地入市情況進行了解，其入市是在政府幫助下，通過自己組建土地整理公司對建設用地進行整理、復墾，引入墊資公司對新房進行建設，以此來實現集體經營性建設用地的入市。這種方式有利于新農村的建設，增加農民的收入，但是其入市方式、增值收益分配等問題上還存在很大問題，這就要求我們要加強對入市模式，政府、集體、個人收益分配比例等方面的研究。

[關鍵詞]集體經營性建設用地;土地增值收益

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

黨在十八屆三中全會的《決定》中提出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價”，這標志著我國農村土地制度改革的重大進步。隨著城市化和工業化進程的加快，城鎮建設用地大量減少，這就促使加快農村土地制度改革速度。而允許農村集體經營性建設用地入市在一定程度上可以緩解城鎮土地緊張的現狀。學術界對集體經營性建設用地的研究主要集中在集體經營性建設用地的界定、入市方式、存在的問題和利益分配等方面。當前學者們對集體經營性建設用地的入市范圍還存在很大的爭議，認為除法律上所規定的具有生產經營性質的農村建設用地外，還應該允許通過土地整治、宅基地整理這一部分增量建設用地入市。在利益分配上應形成利益分配的長效機制，更好的維護政府、集體和農民三者之間的利益，更好的保障農民的利益和維護社會的穩定。并且在后續的監管上應該做到公開透明，提高農民的參與性，做到政府、村集體和村民三方的互相牽制、互相監管和互相協調。成都市天府新區官塘村的集體經營性建設用地是通過土地整理的方式進行入市，本文主要通過分析成都市官塘村的入市模式，探討其入市的難點，結合相關文獻對其難點進行分析研究，最后提出相關的政策意見，希望可以促進和優化集體經營性建設用地入市這一政策的進一步的開展。

1 官塘村基本情況和主要做法

1.1 村莊簡介

官塘村位于天府新區正興街道南側，不僅屬于成都近郊地區而且是成都向南發展的重要區域，交通便利，區位優勢突出。官塘新村位于官塘三組，為正興街道土地綜合治理工程，該項目占地面積6.64hm2，建成新居63棟、311套，建筑面積共計33637.3m2，共安置193戶、528人。項目運用民主化決策、市場化融資、規模化經營和系統化推進“四化理念”，打造“興業、家富、人和、村美”的幸福美麗新村。

1.2 官塘村集體經營性建設用地入市情況

1.2.1 集體經營性建設用地入市目的及前期工作。官塘村積極響應鄉村振興發展戰略，建設共治共享共建的美麗鄉村，根據自身條件的優勢，在政府的幫助下，進行新農村建設。通過土地整理、集中建房項目節約出多余的建設用地，以公開拍賣的方式入市交易，拍賣所獲得的價款先用于償還新村建設成本，村集體的建設管理和項目的引進，以此來達到農民生活水平的提高，鄉村環境的改善以及村組織管理的規范。成立成都市天府新區官塘土地整理公司，由每個組的組長組成股東代表，股東代表來對董事長和總經理以及會計人員進行選舉。土地整理工作嚴格按照《天府新區城鄉規劃》和《村鎮規劃》圖斑顯示的要求，并由相關的土壤質量專家對復墾土地質量進行審核，以此來確定入市范圍。并且通過社員大會對入市價格和入市方式等問題進行討論，提高農民的參與度。

1.2.2 舊房補償、新房建設以及土地權屬調整。舊房補償是對宅基地上面的附著物的補償，主要包括房屋和其他附屬物。首先，房屋的補償標準為每人35m2，對超出的部分需進行購買;對于一些有戶無房的情況，政府補夠35m2。換房之后所剩房屋面積分別按照相應市場價進行補償，宅基地不單獨進行補償。其次是對其他附屬物的補償，賠償標準為人均6000元，超過人均補償的部分再單獨清點。

關于新房建設部分，主要采取自愿的原則，在農民自愿的基礎上，和建筑公司進行合作來建筑新房。首先，由墊資公司對建筑成本進行墊付，政府在基礎設施建設方面給予大力支持;然后，采用競標的方式確定建筑公司進入建新房項目，并明確規定公司和農民的權責義務，對建筑公司這部分的支出是在驗收合格后再支付。

1.2.3 集體經營性建設用地入市主體、定價標準及收益分配。官塘村集體經營性建設用地入市主體為村民小組，入市主體在成都市農村產權交易所進行掛牌。入市主體為村民小組，體現了誰的地由誰來進行入市，從而更多的保障了村集體、村民小組和農民的利益。主要體現了以下優勢：一是能夠促進基層治理機制的完善，集體資產管理公司解決了村委代行集體資產所有權的制度問題，為保障農民權益找到合適載體;二是解決了集體產權主體虛位的問題;三是提高了農村集體經濟組織的管理能力。官塘村入市價格主要是根據土地整理工作、搬遷農民舊房補償、新房修建等成本價構成，起拍價格為170萬/667m2，起拍價格的依據主要是前期工作的成本，但沒有形成一個標準的基準地價。

官塘村集體經營性建設用地增值收益分配形式為：一、用于土地整理和墊資公司等前期工作的賬務的清算;二、用于村集體公共事業的開支;三、用于村集體的發展上的開支。拍賣所得的價款扣除前期的成本投入，以及各種稅費之后，所剩余額沒有直接以現金分紅方式分到農民的手里，而是由集體留存用作以后村建設的發展和項目的開支。

2 集體經營性建設用地入市存在問題及思考

2.1 土地整理、新房建設資金融資難問題

我國《擔保法》和《物權法》中明確規定：土地所有權和耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，除法律規定可以抵押的以外，其余不得用于抵押。這就表明擁有集體建設用地使用權者難以通過抵押來解決融資問題，造成農村土地市場的難進入。官塘村實行墊資企業進行墊資建設的模式，雖然在一定程度上解決了資金困難問題，但是對墊資公司資金要求高，可能會導致資金中斷等問題。這就需要政府、村集體在實施項目時應保證項目的公開透明性，有效的引入市場機制，從而達到資源的最優配置。

2.2 集體經營性建設用地入市價格問題

城鎮建設用地的定價遵循基準地價的標準，首先每一塊地進行評估，然后根據地塊的實際情況再進行定價。而官塘村入市的價格制定標準是根據成本制定的，既沒有根據試點地區郫縣所發布的文件要求，采用評估機構對土地進行評估，也沒有參考周圍國有建設用地價格，農村土地定價體系很不完善。這需要我們加強對農村集體建設用地基準地價規程的制定，促進集體經營性建設用地入市價格的合理性和科學性。

2.3 集體經營性建設用地的收益分配問題

官塘村土地增值收益分配主要用于償還債務、基礎設施建設和房屋維修等方面，其增值收益是沒有直接分配到農民手里的，政府也沒有參與到收益分配當中。而在實際情況中，政府在土地利用規劃的調整、墊資公司的引進、公共設施的投入等方面起著重要的幫扶作用。所以官塘村在土地增值收益分配方面沒有考慮到政府、集體和農民三者之間的分配比例，沒有形成完善的分配體系，隨著后期入市項目的增多，可能會導致收益分配問題，增大其入市的阻力。

3? ? 對策及意見

3.1 完善相應的法律法規，明確入市范圍

《憲法》和《土地管理法》中規定集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。集體經營性建設用地則主要指用于具有收益性質的土地。根據學者研究情況，基于中西部存量集體經營性建設用地少的現狀，認為其入市范圍應擴展為除生產經營性質的農村建設用地之外的宅基地等其他增量建設用地，即允許通過土地整理而結余的其他建設用地。但是法律對于增量建設用地沒有做出明確的規定，入市范圍存在很大爭議，這就要求及時修改相關法律法規，明確集體經營性建設用地的入市范圍。

3.2 建立城鄉產權統一的抵押貸款登記制度

農村土地市場的特殊性導致農村土地抵押融資難的問題，要求我們建立城鄉產權并軌的抵押登記制度，擴大農村抵押擔保物的范圍，鼓勵和引導金融機構積極開展農村房屋、土地承包經營權、集體建設用地等農村產權的直接抵押融資。這樣將有利于提高農民群眾參與集體經營性建設用地入市的積極性，以此來促進集體經營性建設用地入市政策的有效實施。

3.3 完善評估體系，形成統一的基準地價

基準地價要求按照影響土地使用價值優劣的土地條件和區位條件，將條件均一或使用價值相等的土地劃分為同一土地級別或同一均質地域中，并從土地市場交易價和利用土地的收益、土地交易中的地租入手，測算出不同行業用地在該土地級別或土地條件均質區域上形成的土地收益或地價，進而進行評估。農村集體建設用地沒有明確的基準地價，基準地價評估體系不完善。所以，我們應借鑒城鎮土地估價規程確定集體建設用地入市的基準地價，從而形成一個統一的集體經營性建設用地入市基準地價。

3.4 完善土地增值收益分配機制

允許集體經營性建設用地入市是對征地制度改革的一個重要突破口，能更好的保證農民這一弱勢群體的利益。在土地增值收益分配方面要更加注重國家、集體和農民個人之間的關系，村集體應該在政府的扶持下，團結農民，結合農民的意見進行土地增值收益的分配，真正做到公開透明、民主公平。第一，在土地增值收益金分配上，應該明確各個主體的分配比例。第二，健全集體經濟組織內部收益分配機制。制定集體經濟組織內部收益分配參考比例，保障一定資金用于村莊維護建設費用;拓展集體成員收益分配方式，引入相關產業幫助多渠道增加農民財產性收入。入市后實行監管機制，監督機構成員應兼顧國家、集體和村民三方，使三方共同組成監督管理組織，三方相互監管、相互牽制。幫助入市項目的實施，和利益的公平合理分配，以及新農村的正常運行。

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