高職院校優化外部治理機制的路徑

崔炳輝

摘 要 管辦評分離作為深化教育綜合領域改革的重大舉措，深刻影響著政府與高校的治理關系和發展格局。高職院校因具有跨界性、開放性等特點，使其在管辦評分離的治理趨勢下更容易受到治理環境的影響。基于管辦評分離的治理要求，優化適應高職院校科學發展的外部治理機制的路徑是，通過產教融合、市場導向實現高職院校與利益相關者的共同治理，構建整體性治理的協調機制，發揮理（董）事會治理功能，推進高職院校外部治理環境的優化。

關鍵詞 管辦評分離;共同治理;利益相關方;整體性治理

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）32-0006-04

一、問題的提出

從凱恩斯主義主張政府“全程全方位”的管理與控制高等教育，到新自由主義提倡“以市場為主導”的高等教育革新，再到新結構主義浪潮中高等教育的共建、共治、共創、共享，世界各國政府與社會組織都在大膽探索與積極嘗試高等教育有效治理的領域和范式[1]。教育部頒發實施的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（簡稱“意見”）明確提出：到2020年，要初步建立政府依法管理指導教育、學校依法獨立自主辦學治校、社會相關組織及個人能夠依法參與決策、評估和監督的教育公共治理新模式。近期，教育部與財政部聯合頒布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（簡稱“雙高計劃”）明確要求，國家有關政府部門負責宏觀布局、統籌協調、經費管理等頂層設計，學校強化自主管理、自我約束的體制機制建設，協會、社區、行業企業、學生家長等共同參與組建學校理（董）事會，發揮校外組織與個人的監督、商議和咨詢等作用。從實現路徑和工作目標來看，通過創新現代學校制度、教育管理制度和教育評價運行機制的建設，推動政府管理方式轉變，實現政府、學校以及社會三方權力和責任的均衡與對等，形成三方協同有效推進教育高質量發展的新格局。對于具有跨界性、開放性與多元性等特點的高職院校而言，管辦評分離的一個主要體現就是學校的外部治理關系方面，圍繞利益相關方的利益需求、治理現代化建設、外部治理機制構建、整體性協調機制建設、組織機構協調等環節，促進高職院校治理結構的優化以及治理體系的完善，為建設中國特色高水平高職院校提供新的動能與營造良好的外部發展環境。

二、管辦評分離和治理的概念界定

管辦評分離是指各級政府、學校與社會相關組織科學有效地履行現代社會分工體系賦予的各自功能與價值，彼此之間既不越位也不缺位，更不錯位，其實質在于理順政府、學校和社會相關組織之間的相互關系。政府側重于“管”，這種“管”是適度的，是從宏觀上間接施加影響，關鍵是科學合理下放權力，主動有效放手一些“不該管”“管不好”的業務與職能，充分保障學校辦學主體功能的發揮，價值取向是促進學校科學健康發展與辦人民滿意的教育，政府科學的“管”是管辦評有效分離的前提與基礎。學校側重于“辦”，學校是依法依規辦學治校的主體，它在管辦評分離的改革中處于核心地位，關鍵是落實自主權，按照高等教育規律與學生身心發展規律履行教學、科研、社會服務、文化傳承與創新、國際交流與合作五大職能。社會相關專業組織與個人側重于“評”，它是推進管辦評有效分離的“助推器”與“指揮棒”，應擔負起對政府履行教育職能與學校辦學質量的評價與監督等功能[2]。評價以專門機構、各種各類協會和社會中介組織為主體，鼓勵社會各界積極共同參與，構建多元多維度評價體系，在評價與監督過程中保持公正、公開、公平，保持中立性與專業性。

“治理”一詞從上個世紀90年代成為西方發達國家社會科學領域的時尚語，產生的主要原因是西方國家的政治學家和管理學家認識到政府與市場在社會各種資源配置中的失效與失靈，不能達到經濟領域中的最優帕累托，提倡用協商與治理代替統治與管理。在中國，“治理”一詞首先被經濟領域的學者與專家借鑒，他們在研討公司轉型和企業改制時被廣泛使用，后來被政治學家與社會學家應用于政府治理與公共治理，21世紀后成為學術界的重要話語。關于“治理”的界定，不同的專家從各自的視角，給出了不同的釋義，具有代表性的是全球治理工作委員會的界定：治理是指各級各類政府部門的、公共的和私人的機構或組織管理服務其共同所有事務的諸多方式方法的總和，它是使相互沖突相互依存的或相異的利益得以順利調和解決并且采取共同行為的持續的過程[3]。它強調治理主體的多元參與、治理機制的協商與持續互動，治理效果追求公共利益最大化與國家和社會處于最佳狀態的“善治”。高等職業教育治理具有跨界性、多元性、整體性與系統性的特點，是政府、社會專業組織、協會、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與的社會公共事務管理[4]。

世界上任何事物、任何力量、任何因素都是相互聯系、相互作用、相互依存的，高職院校的管辦評是一個有機系統整體，“分離”只是相對的，管辦評的“分”與“離”程度隨時代發展和要求而不斷變化，管辦評科學有效的“分離”是指政府、學校與社會在國家法律和社會道德的框架下恪守各自邊界、職責與領域，能夠發揮各自應有的功能和自身優勢，從而實現長遠共治與善治良治的理想[5]。

三、高職院校管辦評分離的現實意義

（一）管辦評分離是實現新時代職業教育治理現代化的必然途徑

職業教育作為一種教育類型，是一個開放跨界體系，相比普通本科教育，職業教育更加強調其就業導向和應用導向，產教融合與工學結合的特征說明職業教育的發展訴求更加側重外部適應性。此外，從發展模式來看，政府主導、政策推動的發展邏輯非常顯著。如從2006年到2012年，國家先后實施了示范性和骨干高職院校建設項目，分別建設100所示范性高職院校和100所骨干校，由此推動了部分高職院校高質量發展;又如2015年教育部在遴選高職教育創新發展行動計劃任務（項目）中要求，各級各類學校任務（項目）的建設成果與工作績效將作為各級財政獎補分配和國家、省市教育改革試點布局及項目安排的主要參考依據;再如，近期，國家發布《關于開展中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目申報的通知》，提出“扎根中國大地，聚焦產業高端和高端產業，到2035年，建成50所左右高水平高職院校與150個左右高水平專業群”。由上可見，政府主導、政策推動目前仍然是政府與職業院校治理關系的主要特點;同時也說明，政府更加強調間接影響和政策引導，而非直接指令。國家要求的創新發展行動計劃承接任務和項目均由各高職院校根據實際自行選擇和確定，顯示了高職院校一定的自主選擇權。這些現象與特點反映出管辦評分離形勢下政府對高職院校治理的新思路和新方式。

（二）管辦評分離是高職院校外部治理結構優化的必要前提

管辦評分離形勢下，政府需要轉變治理理念與模式，實現治理機制與結構創新，堅持“六管”，即管方向、管政策、管指導、管協調、管信息、管服務。更多地運用法律法規、社會資本等，在宏觀領域對大學進行管理。2015年，國家選取四川省、上海市、西北大學等12個地方和高校開展管辦評分離改革試點工作。改革內容涉及綜合改革、教師職稱評審、教師校長聘任、專業診斷與優勝劣汰等方面。其中，上海市把高等教育經常性工作經費與專項工作經費投入比例調整為7∶3，經費自主統籌權的擴增極大推動了學校跨越式發展。由此可見，一旦將權力下放到地方和高校，將會大大激發大學的辦學活力，促進高校資源的合理配置，為進一步優化高校的治理機制提供有利環境。

治理本質上是多元利益主體圍繞組織目標共商協調互動的一個過程。在高校領域，高職院校作為一個特殊的重要組成部分，相比本科院校而言，與地方政府、企業和社會聯系更為緊密，治理機制更加靈活。管辦評分離后，政府各項職業教育決策的制定和出臺需要考慮到職業教育治理的特點和參與政策目標實現的相關利益者關系。從發達國家成功的職業教育案例來看，高等職業教育治理的目的在于強化各利益攸關者之間的相互關系，改進政策的連續性、一致性、有效性和公開度。這就要求職教政策設計要更加科學合理、權力配置要公開透明、政府目標與職業院校目標要持續連貫、實施過程和完成質量更加講求效率和效益等等。所有這些變化無不體現了管辦評分離對職業院校外部治理關系的影響。

四、優化高職院校外部治理機制的路徑

（一）通過產教融合、市場導向實現高職院校與利益相關者的共同治理

產教融合、市場導向不僅是《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（以下簡稱“規劃”）確立的基本原則，也是實現新時代高等職業教育治理現代化的主要途徑。《規劃》中提出，推進產教深度融合、校企緊密合作，構建多元化辦學格局，推動企業積極參與立德育人，支持企業和社會力量參與舉辦各類職業教育，充分發揮企業辦學主體作用。在管辦評分離趨勢下，圍繞怎樣擴大和落實高職院校的辦學治校自主權，根據產教深度融合的要求，通過發揮市場在資源配置中的決定性作用，吸引社會力量共同參與辦學，鼓勵企業、行業、社區、評價機構等共同參與高職院校事務治理，以實現利益相關者的共同治理，促進高職院校治理結構優化。產教融合共治是新時代職業教育治理現代化的主要表征，產業與教育成為戰略伙伴關系，在區域經濟一體化合作方面融為一體，以市場需求為導向，實現職業教育的社會價值，在追求共同利益的過程中，以更加靈活自主的方式創造多元合作的治理格局，推進現代職業教育的可持續發展。此外，新時代職業教育的治理現代化要求高職院校必須具備較強的外部適應性和跨界協調功能，以滿足區域經濟社會發展所需要的高素質技術技能人才，并將產教融合、校企合作作為這一治理目標的主要實現途徑。

（二）構建整體性治理的協調機制是完善高職院校外部治理的創新途徑

整體性治理是西方發達國家政府治理改革的新理念新模式，其主要思想體現為破解單一主體治理困境、組織結構割離、功能重疊與治理的碎片化問題，注重多元治理主體的參與協調、職能權責的整合、運行機制的優化以及公私部門的協同合作等。這一治理模式對于新時代職業教育的跨界治理具有非常重要的借鑒與應用價值。當前，在政府與其他社會主體的協同模式運用方面，不少學者認同我國應發展“政府主導+社會多元參與”的合作治理模式，這有助于推動涉及多個部門和不同治理主體之間的政策目標的實現。西方發達國家近十幾年的治理實踐證明，整體性治理下的政府協同更具有自身的優勢和特色，如政府與社會主體的戰略伙伴關系、目標的相互支持與利益的融合、合作方法渠道的靈活性和創新性、民主協商與平等談判、信任與務實文化、正式與非正式結構形式、責任的明晰與共擔、宏觀包容的領導控制、實施的自律與他律、監督的民主透明與坦誠、激勵的整合與共享等[6]。僅僅從上述所列舉的優勢可以看出，這些優點無不指向或對應著當前傳統治理模式下無法實現的諸多治理困境。

在所有高職院校面臨的諸多治理關系中，最重要也是最難以解決的治理難點就是校企合作關系。從上個世紀九十年代開始提出校企合作，到如今近三十年的時間里，制約校企合作的主要制度障礙依然存在，企業參與職業教育的意愿與動力依然不足，落實企業與院校雙主體辦學地位僅僅體現為一種政策要求。為此，如何解決校企合作的治理困境需要從政府治理改革著手，完善《職業教育法》，明確企業辦學職責與激勵保障機制，強化治理主體協調功能，創新治理機制與治理方式，促進高等職業院校的治理結構和治理體系完善發展。

（三）發揮理（董）事會治理功能推進高職院校外部治理環境的優化

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出，高等職業院校要設立理（董）事會，其50%以上的成員是校外人士。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》也明確要求，要深化學校治理結構改革，大力加強由協會、行業企業、社會中介與評價組織等多方參與的學校理（董）事會建設。可以說，建立理（董）事會決策制度是健全公立高職院校治理結構的核心內容，也是優化外部治理環境的關鍵環節。具有跨界屬性的職業院校治理結構必須設置理（董）事會，由此才能實現多元共同治理目標。中國特色現代職業教育外部治理結構的核心就是社會多方參與。目前的治理傾向是探索建立理（董）事會制度，增加校外利益相關方代表，參與學校各項決策，并對學校重要決策的落實情況進行監督和評議等。在國家實施示范性高職院校建設項目中，立項建設院校必須建立校董事會或理事會。經過三年的建設周期，立項建設院校均按文件要求成立了董事會或者理事會，也基本通過了國家驗收。然而，建立理（董）事會很大意義上是滿足政府對示范性高職院校建設的要求，并非是基于高職院校治理體系建設的內生需求。從示范后的調研了解到，不少國家示范（骨干）高職院校理（董）事會機構形同虛設，聘用的校外理事或董事成員已不再履行職責，有的高職院校甚至已經荒置機構。由此可見，基于任務導向的政府建設計劃往往不能轉化為院校的自主性治理行為。如此下去，政策導向下的現代學徒制試點、創新發展行動計劃等諸多項目建設，一旦完成驗收，其后續是否具有延續性和發展性，估計也可能會無人問津，從而造成功利性的周期循環治理行為。出現上述問題，本質上還是管辦評沒有實現真正分離，現行的管理機制和制度模式嚴重制約了院校的治理發展。正如《意見》所提出的，需要建立公平公正、科學規范的教育評估制度，支持專業機構和社會組織規范開展教育評估，切實提升高等職業教育的育人質量與辦學水平。如定期發布《中國高等職業教育質量年度報告》《企業社會責任報告（教育責任）》，設立校企合作示范企業或示范單位并給予經濟與名譽獎勵等。

總之，從“管理”走向“治理”是治理方式的重大轉型，管辦評分離趨勢下的高職院校治理環境和治理關系將更為復雜，目前的治理理念、治理結構和治理方式還存在諸多問題，健全高等職業院校外部治理機制是一項系統性工程，需要從政府職能轉變、制度機制改革、組織統籌協調等多方面加以系統解決。可以預見的是，協同治理、共同治理、整體性治理等治理模式隨著治理實踐的發展將不會再停留在試點探索階段。

參 考 文 獻

[1][5]周海濤.高等教育“管辦評分離”的緣由與路徑[J].國家教育行政學院學報，2014（3）：3-8.

[2]許青云.高等教育“管辦評分離”的內涵、意義及實現途徑[J].中外企業家，2016（5）：181-182，186.

[3]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：20-21.

[4]姜美玲.教育公共治理：內涵、特征與模式[J].全球教育展望，2009（5）：39-46.

[6]譚學良.整體性治理視角下的政府協同治理機制[J].學習與實踐，2014（4）：76-83.