我國飲用水水源地的法律保護

郭斌

摘 要：水是人類賴以生存的生命之源，但是近年來，經濟的快速發展，由此造成的水污染事件頻繁發生，嚴重威脅著人類的生存發展。全球范圍的飲用水水源短缺與污染造成的飲用水危機日趨嚴重，保護飲用水水源已成為各國關注的焦點。當前，我國飲用水水源地保護立法工作在防治水源污染方面，專門飲用水及飲用水水源地保護的法律法規欠缺。所以，順應時代立法理念，進一步完善法律制度，保護飲用水水源地的環境安全，通過有效措施加強飲用水水源地的保護，具有十分重要的意義。基于此，本文首先介紹了當前我國飲用水水源地法律保護的現狀、不足，然后提出了幾條相應的優化策略，希望對我國飲用水水源地法律保護工作有一定幫助或啟迪。

關鍵詞：飲用水水源地;法律保護;公眾參與

從本質上來說，環境質量與人類健康息息相關，而確保飲用水安全則是其中的重中之重。多年來我國粗放式的發展模式使得環境污染問題日益嚴重，而我國現行的飲用水水源地方面的法律法規以控制污染為主，對于改善水源整體環境質量缺乏通盤考慮，不能有效解決當前日益惡化的環境。所以加強飲用水水源地的保護研究，對于改進生態環境，改善飲水條件，維護人民群眾生命健康至關重要。

一、我國飲用水水源地法律保護的現狀

（一）規范性文件

為更好地保證居民飲用水安全，國務院聯合各部委對法律法規進行詳細劃分，并頒布了與水源地保護有關的部門規章，使水源地保護條例更加規范。當前，僅《水污染防治法實施細則》與《城市供水管理條例》是關于飲用水源地保護的，《水污染防治法實施細則》于2000年頒布實施，《水污染防治法》于2008年修訂過，該實施細對水源地保護具有一定的作用，也對地下水及地表水污染等方面的法律責任進行了詳細界定，重點強調保護飲用水源的重要性，也對地表飲用水進行了細致劃分，并明確了違反實施細則應承擔的責任。

（二）相關法律制度

當前，我國與飲用水水源地保護相關的法律包括《環境保護法》《水污染防治法》《水法》及《水土保持法》等，其中《環境保護法》是環境保護的基本法，但并未過多涉及水源地保護的內容，只是概括地提到了避免水資源枯竭的有關措施，而《水法》則用大量篇幅作了較多規定。修訂后的《水污染防治法》中有一個章節的內容是關于飲水水水源地保護的，并規定了破壞水資源環境應承擔的法律責任。《水土保持法》自2011年開始實施，其中第36條也對水源地保護做了詳細規定，要求水源保護區要控制化肥農藥等化學藥品的使用，避免水地流失，減少水源地保護區內污染事件的發生。

（三）地方性立法

當前，飲用水源地頻頻受到污染，為更好地做好保護飲用水源地工作，各省市結合現行的法律法規規章，紛紛制定了符合當地實際的地方性法規。例如，四川省頒布實施的《四川省飲用水水源保護管理條例》，該條例把飲用水源劃分成兩類：集體供水與分散供水，并把集中供水作為水源保護的關鍵目標。另外，《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》重點強化調優先保護集中供水的城市居民飲用水源，與四川省的主要區別是該條例根據飲用水源的存在形式對地表水源保護區進行分類。再如，安徽省頒布實施的《安徽省城鎮生活飲用水水源環境保護條例》，該條例詳細解釋了集中供水的內涵。

二、我國飲用水水源地法律保護的不足

（一）法律體系不健全

近幾年，飲用水水源地保護立法工作已成為全國人大常委會的重點立法議題，中央從政策層面保證水源質量與安全，各省市政府也充分發揮自身優勢，根據本省實際進行調整與協調管理，使水源地保護質量達到最優，并取得積極效果。但在司法實踐中，因不同法規之間的沖突，在一定程度上對上位法實施效果產生制約，并削弱了地方生態保護的總體效果，還需從立法上對水源地保護加以完善。

2014年修訂并實施的《環境保護法》在環保法體系中居于主導地位，對保護飲用水水源地方面的法律法規起到指導作用。此外，其他法律法規也對水源地保護方面法律法規不健全的問題起到補充作用，在水源地保護及水污染防治工作中充分發揮著作用，但還存在一些需要解決的問題。我國與水源地保護相關的法律規章散見于《水污染防治法》《水法》《生活飲用水衛生標準》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等法律法規中，盡管這些法律規章也對保障飲用水源進行了各種規制，但并沒有對飲用水水源地較為突出的問題作出詳細規定，這些法律規章僅僅就水源地保護工作作出了原則性規定，更加突出國家環保管理權，尚無統一的水源地保護工作的基本法，這對于保障飲用水源安全還遠遠不夠。

（二）執法機制不完善

國務院于2015年發布的《水污染防治計劃》，也就是水十條中，明確規定水源保護由環保牽頭，水利、發改委、財政、住建等部門共同參與，商務部、國土資源部等部門協助。對于上述各部門，雖然都根據各自的管理目標在履行監管職責，但目標沖突必然造成實際管理的不協調，并且存在部門職能的交叉。例如，水源地建設由水利部門承建，環境監管由環保部門進行。就排污口管理工作中，就包括水利部門的入河排污口、環保部門的排污口及住建部門的入管網排污口，一旦發生問題進行追責時，各部門可能會有相互推諉的問題。在多部門監管工作中，往往存在“嚴于民而輕于官”的現象，并且對環保行政主管部門的瀆職行為也未作出明確規定。生態保護工作必須采取有效措施來規范政府行為，以消除環保工作的不利影響，如行政不作為、不履行生態保護職責等。

飲用水水源地保護重點是廢水、污水及環衛工作，但更重要的是做好生態保護與污染防治的綜合治理。保護區范圍越大，保護水源地作用就更加明顯，因受經濟發展、土地利用等因素的影響，希望地方政府盡可能小地劃定保護區范圍。

（三）公眾參與不充分

法律實施需要夯實社會基礎，并了解公眾意愿，平衡各方利益，爭取各方認同，這樣方能就制度實施條件作出妥善安排。而立法實際就是利益的妥協與協調，是利益的相對均衡。

我們必須從各飲用水水源地的切身利益出發，這樣方能使制定出的法律更有根本，從而得到更好的貫徹實施。水源地保護工作，但僅僅依靠環保部門是不夠的。在法律實施中，各利益主體因價值觀、立場及利益不同而造成看法各不相同，包括執法者、守法者及立法者與司法者都對法律適用與實施有不同的看法。所以要對公眾參與及信息公開等相關內容予以專門規定，明確政府與企業的信息公開職責，并鼓勵企業主動公開信息，可以規定企業信息強制公開的范圍與內容，從而保障公眾的知情權、水源地保護事務參與權及司法救濟權。企業信息公開可以查明該企業物質排放量及發展趨勢，是一種較為有效的監督機制。

（四）追責機制不到位

一條河流往往跨過多個城市，相臨兩座城市，這個城市的下游就是另一城市的上游，而下游城市的排污口就會造成另一城市的上游污染。我國在水污染防治工作中更強調禁止與限制，對政府職能部門的職責界定太具體，并且一些內容也與實際情況不符，導致主管部門不能充分發揮其作用，出現執法亂象，并且有些政府在環保執法時缺乏環保意識，造成執行效果不佳。

在環保執法過程中，水利、林業、農業部門與環保部門可能存在職能上的沖突與交叉，勢必造成環保執法的障礙。尤其對農村水源污染治理缺乏足夠的認識與具體可操作性措施。根據農村水源地污染的隱蔽性、分散性、廣泛性及不易監測等特點，其治理主體依據是縣級及以上人民政府或環保主管部門，但多數鄉鎮并未設立專職環保部門及執法人員，造成環保工作處在無人監管的狀態。另外，根據《地表水環境質量標準》規定，在飲用水檢測中，只要一項超標，該水即為不合格水，就會影響飲用水的正常使用，一項或三項超標，只是嚴重性不同。對于專業人員來說，僅從達標二字中并不能發現水質變化程度，也無法判斷水質變化情況。

三、我國飲用水水源地法律保護的優化策略

（一）健全法律體系

第一，在立法層面上，構建完善的法律體系，建議立法機關要發揮其立法職能，盡快制定飲用水水源地的法律，把黨和國家關于安全飲用水的方針提升到國家法律層面上來，以利于統一協調飲用水水源地法律保護，保障飲用水水源地法律保護可以長效發揮作用。由于我國各地地形不同，各省市地方立法可以根據本地實際，從法律、政策、體制及標準等方面加以修訂，從而推動飲用水水源的規范化管理，用法律來保護生命之源。

第二，從飲用水水源地的保護目標出發，修訂與飲用水安全相悖的專項法律法規。強化《環保法》的深入實施，并體現出環保優先原則與預防原則、可持續發展的理念，加大污染防治法、自然資源法等法律法規的審核力度，通過規范專項法律來為飲用水水源保護提供法律依據。

第三，建立健全與飲用水水源地相關的標準制度及規劃制度。飲用水水源地保護是一場長期的保衛戰，需要頂層設計與基層實踐相互配合，共同推進。這項系統工程與產業布局有直接關系，所以，頂層的風險防范尤為重要，所以要從法治層面對飲用水水源地的生態保護加以規范、合理布局，飲用水水源地的安全用水提供法治保證。

（二）完善執法機制

第一，整合執法資源，促進執法權的優化。我國生態保護工作主要由環保部門來承擔，現階段也取得了一定成績，但仍存在一些問題，其中水源地污染就是較為棘手的問題之一，再采取由環保部門為主的執法體制已不適用水源地的保護需要。所以，必須整合執法資源，重新配置執法職能，對于監管職能交叉的內容加以明確，防范由推諉扯皮造成的監管不力，突出環保部門的執法核心地位，統一監管環保事務，明確各部門的環保執法權限，增強執法效果。

第二，強化各執法部門與職能部門的協作、配合。首先，要立足實際，構建科學的合作機制。飲用水水源地保護工作是一個有機整體，需要各職能部門密切協作，所以要加強執法部門與職能部門之間的聯系，增強二者的協作，做到聯合執法、協同執法、整合執法。其次，探索構建飲用水水源地的協調管理機構，從而避免水源地的無序管理，提高管理質量與效率，實現各司其職、分工協作、利益對等、權力制衡，進一步改進水質量，保證水源地供水安全，維護生態平衡。最后，強化問責約束。自中央環保督察體系成立以來，其督察對象包括地方政府與相關企業，環保問責可以加強水源地治理，是實現水源地保護的重要舉措。另外，隨著新環境法的實施，首先要取消地方保護主義，同時各級政府也要切實對本區域環保質量切實負起責來，增加財政投入并提高資金使用效益。還要構建跨區域與生態破壞聯防協調機制，實現統一標準、統一規劃、統一監測。

（三）加強公眾參與

第一，培養公眾飲用水水源地保護意識。首先要加大宣傳力度，把水源地保護和生態文明建設緊密聯系起來，宣傳飲用水水源地保護理論與生態文明，提高公眾的法律意識，增強全民生態保護價值觀。另外，還要拓寬宣傳渠道，利用網絡、廣播、電視、報刊雜志、政務信息等載體，大力宣傳水源地保護的重要意義，從而使公眾充分認識水源地保護的意義，使公眾樹立水源地保護的法制觀念。

第二，完善公眾參與機制。首先，要保證公眾知情權。實行環保信息公開機制，政府機關可以通過門戶網站向公眾發布相關信息，使公眾了解環保方面的法律法規，提高公眾參與積極性。其次，拓寬公眾參與途徑。政府在制定相關飲用水水源地保護方面的法律法規時，可以邀請公眾參與聽證會、座談會等形式，廣泛聽取社會各界的意見與建議;或在網絡、電視、報刊雜志上發布征求意見書，吸引公眾參與制定建設方案，并對提出合理意見的人員給予適當獎勵。最后，充分調動水源地群眾的積極性，采取訴訟機制保障公共權益。

（四）落實追責制度

第一，增強黨政機關的環保責任。保護生態環境是構建生態文明的重要內容，而貫徹生態文明理念的重中之重則是飲用水水源地保護。保證水源地安全關系到人民群眾的身心健康。所以當地黨委政府都要站在民生、政治、經濟的角度，全面對待環保問題，真正負起黨政機關的領導與決策重任。

第二，明確地方政府職責。保護水源地安全是地方政府的神圣使命，發展經濟不能破壞生態環境，所以地方政府在發展經濟過程中，要有擔當，實現產業轉型，以鐵腕治理環保問題，并采取優惠政策，鼓勵環保企業發展。

第三，增強環保執法部門的責任。當前，飲用水水源地頻繁發生突發事件，原因之一是監管執法不力，追責力度不足。所以，環保機構要重新界定各地政府與相關部門的水管理與保護的權力、責任與義務。另外，還要強化執法責任制，并對執法人員實行行政問責制度。

四、結語

飲用水安全是生命健康的重要保障，必須通過立法形式加以約束。尤其是在依法治國的背景下，實現對飲用水水源地的法律保護對于促進我國法治化進程也有積極的促進作用。為此，我們需要通過多種途徑，如健全法律體系等，加強飲用水水源地法律保護，進而從根源上保護人們賴以生存的生命之源。

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