成品油市場違法違規經營行為及其整治情況研究

王啟行

摘 要：本文以寧波市北侖區為例，在深度調研基礎上，研究成品油非法經營行為及其整治情況。作為一種限制流通物，成品油正面臨批零差價大、非標油對國標油沖擊大、無票油對有票油沖擊大等問題，且在全國范圍內普遍存在。其中，非法油品在港口集散地尤為猖獗，這損害了國家利益，嚴重破壞了市場秩序，并帶來一系列安全隱患。由于市場空間較大，利益關聯復雜，相關法規滯后，牽扯部門較多，基層政府在治理該問題時面臨嚴峻挑戰。筆者針對此問題，對一些現狀進行研究，力求從破解運動式執法、破解執法孤島、破解處罰難等角度入手，探索基層政府綜合治理模式，鼓勵執法者“造法”，尋求更多法律制度供給，建立責權利統一的監督工作機制，探究可供借鑒的，實踐性較強的整治舉措。

關鍵詞：成品油;市場;違法;整治

一、引言

近年來，成品油市場的違法違規經營行為，已成為長期困擾政府的一大難題，這在沿海工業城市尤為嚴重，對基層政府的治理能力帶來了嚴峻挑戰。為打擊成品油非法經營運輸行為，寧波市北侖區專門成立領導小組，多次開展專項整治行動，但該現象仍屢禁不止，主要原因在于違法行為的市場有較大空間，法律法規以及相關政策滯后，在基層執法中又存在“水土不服”的問題，違法現場取證難、查沒后定罪難、處罰難，執法部門存在“孤島”困境，執法干部缺乏保障機制。為此，結合基層政府運作的實際情況，研究該問題的綜合治理模式，摸索更多制度建設途徑，探索建立責權利統一的監督工作機制，尋求更多的法律制度供給機制。

二、成品油違法違規經營行為的背景

（一）市場供需矛盾突出

作為重要的港口城市和物流集散地，北侖區物流運輸企業分布較為集中，集卡運輸車輛的成品油需求量巨大。然而，該區現有的經過浙江省商務廳許可的社會加油站僅有30余家，再加上集卡車輛限行等因素，上述物流企業集卡車輛到“三桶油”所屬的社會加油站，不僅運輸極不方便，而且也無法滿足全部集卡車輛的需求。

（二）利益關聯復雜

黑站點主要銷售柴油，平均價格比正規企業每噸便宜1 000～1 500元，而油的差價正是物流企業的利潤所在。若物流企業全部購買市場化成品油，物流企業幾乎全部虧損。基于此，現實需求為成品油非法經營提供了一個龐大的空間，并且黑站點經營者與物流企業的利益是一致的。所以，在前幾年該區政府對黑站點的整治中，曾發生過物流企業慫恿集卡司機集體罷工的事件，這也是政府在執法中投鼠忌器的一個因素。

（三）整治難度大

近年來，北侖區政府經過多輪的專項整治活動，在“運動式”執法打擊態勢下，非法活動漸由日間轉為夜間，由路面轉為拆遷未用地塊、城鄉接合部、大型物流停車場，且油品儲量較大，存放地點更加隱蔽，交易也變成預約點對點上門交易，執法難度加大，違法違規現象屢禁不止。

三、成品油市場出現違法違規經營行為的原因

（一）違法違規行為有較大的市場空間

1.市場準入門檻較高。雖然加油站利潤空間很大，極具市場誘惑，但國家對成品油的生產、銷售、倉儲、運輸，均有嚴格規定，不但前期投入巨大，而且手續繁雜，制約因素眾多，須經9個部門以上的行政許可，除辦理工商登記外，銷售需商務部門許可，運輸需公路管理部門許可，倉儲需應急管理部門許可，還涉及國土、規劃、消防等多個部門。也就是說，成品油站點最終審批權在省商務廳，而基層商務部門作為成品油的行業主管部門是有責無權。所以，即使正規加油站布點少、價格與非標油有較大差距，基層政府也難以通過保障供予以改變。

2.港口物流行業對油品需求量大。受到暴利的誘惑，許多非法經營者化繁就簡，直接鋌而走險，甚至采取流動經營。我國成品油受國際形勢影響，油價波動較大，非法分子就通過走私渠道，或從批發企業非法交易，以逃避稅費的監管，而物流企業客觀需求存在，這樣就為非法經營行為提供了肥沃的土壤。

（二）違法現場取證難、查沒后處罰難、定罪難

1.作為執法主體。（1）依據不足。整治活動涉及的法律法規復雜，在實際的操作中，前期排摸偵查、查扣現場的取證抽樣，中期的調查、后期的查沒車輛、油罐的存放管理以及處罰，都缺乏明確的法律法規依據。僅僅是按照運動式專項執法模式，被動執法，更多地是服從行政命令。（2）職責不清。由于涉及執法部門多，部門間的交叉職責界限模糊，違法現場的取證往往需多個部門配合。有的是承接上下游環節，有的是交叉在一起的，部門之間難以協調。

2.作為違法主體。（1）打游擊戰。歷經多次整治較量，斗爭經驗日益豐富。非法經營由固定點轉為流動點，由白天改為晚上，由敞開經營到點對點交易。（2）軟硬兼施。有的違法者想盡辦法拉攏執法人員，托關系，走后門;有的雇傭社會閑雜人員，采取恐嚇威脅。（3）規避法律明顯。有的違法者聘請律師出謀劃策，挖空心思，利用法律條款漏洞鉆空子、打擦邊球，反偵察能力日益增強，有的毀滅證據，查處的難度不斷增大。

（四）執法部門存在“孤島”困境

1.整體協同難。黑站點整治涉及商務、城管、市場監管、安全管理、交通運輸、公安、稅務、海事、海關、邊防和打私辦等10多個部門，部門聯動機制難以形成，既有地方政府，又有垂直部門，既有部隊，又有協調機構，層級復雜，協調難度高，客觀上造成權職不清、職責交叉，極易引起相互推諉等問題。

2.公安借力難。公安部門集行政與司法職能于一身，本可以發揮更大作用，普通行政執法部門的強制措施有限，在執法過程中對公安有較多的路徑依賴性，現實中，公安系條塊雙重領導，級別較高，很容易出現“尾大不調”的現象。而對公安自身而言，也有許多苦衷，如，客觀上，警力的確緊張，政府以規范警察執法為名出臺了若干規定，禁止參與辦案以外的行為。

四、基層政府成品油整治的工作措施

（一）探索采取綜合治理的模式治理

1.組織保障機制。就成品油整治而言，考慮其復雜性，宜由地方黨委從提高地方政府執政能力和治理能力的高度認識，通過綜治的模式，并明確牽頭部門，建議分兩種情形：公安局長進常委的，建議由縣市區副書記、政法委書記牽頭，公安局長及其他分管領導作為副組長，組成領導小組，負責整治工作推動;對于公安局長兼任縣市區副職的，建議由該局長直接牽頭領導，負責整治工作推動。

2.工作聯動機制。探索實行“街道（鄉鎮）吹哨、部門報到”的工作聯動機制，加強凝聚合力，加強拉網巡查，對區域內違法違規行為頂格處罰。如，對集裝箱堆場內的違法行為，采取屬地街道找物流公司和堆場負責人約談，城管開具違章設施拆除通知書，公安開具出租房整改通知書，市監局委托質檢所檢測經營油品，低閃點交由應急部門處罰，有運輸成品油車輛的，由交通運管部門檢查營運證，交警部門查證運行軌跡等，這些處罰措施靠單一執法部門基本上難以實現。同時，還可以制定違法線索舉報獎勵制度。

（二）探索更多的制度建設

1.增加直供網點

協調中石化、中石油等國有企業，加大國標油直供力度，疏堵并舉，保障物流企業正常生產經營，為臨港工業持續發展提供更好服務。進一步加強成品油渠道建設，引導成品油批發企業建立與大型物流企業和運輸車隊直供關系，規范直供點設置，加強油品質量管控，使運輸車輛能夠用上安全放心便宜的國Ⅴ標準成品油。

2.拓寬正規網點

加快“十三五”規劃的成品油建設網點的推進工作，針對全區集卡集中加油困難的現狀，積極建議省市商務部門，增加北侖臨港區域加油站布點。在此基礎上探索增加柴油專用場站建設，在物流主干道建設柴油專用加油站點，對集卡運輸車輛加油給予一定的財政扶持，并配套建設停車場和維修點，緩解城區主通道交通壓力，增加供油體系和供應能力。

（三）探索建立責權利統一的監督工作機制

1.賦予基層治權。根據政府決策的客觀情況，探索建立科學完善的政府行政執法監督管理，堅持責權利相一致為原則，不能是病生在上邊，藥吃在下邊，應該給基層治權方面賦予基層政府更多的話語權。

2.給與人文關懷。對基層執法干部應給予更多的人文關懷，要避免基層問責的泛化，更要避免出現“鞭打快牛”，下級“替罪羊”“頂包”的怪現象，應建立科學的容錯機制，鼓勵基層大膽創新，主動作為。嚴格執行中央關于基層減負的有關文件精神，真正做到寬嚴相濟，精準問責，調動好基層執法干部的工作積極性。

（四）探索尋求更多的法律制度供給

1.國家層面。國務院出臺相應的行政法規，填補執法依據的空白漏洞。對于涉及成品油管理有關證照管理的規定，出臺相關細則，進一步明晰權責。

2.部委層面。商務部2006年出臺的《成品油市場管理辦法》，歷經13年，作為目前唯一的有關成品油市場監督管理的部門規章，應該與時俱進地予以完善，或者出臺擴大解釋：①作為成品油的行業主管部門，亟需結合新形勢、新問題，管理對象不應僅局限于“企業”，應擴大至“公民、法人、其它組織”;②從正反兩個方面進行修正與完善，不僅監督管理合法行為，還應查處違法違規行為，以填補違法情形的執法漏洞與空白;③對企業自供油情形進一步予以明確規范，以區別非法加油站點;④對于執法的資質、程序、強制措施等條款予以完善。有關“證照分離”等有關規定，在國務院沒有新的細則出臺前，有待于商務部協同市場監管總局出臺部門規章積極對接。對于有關證照管理的界限，予以進一步細化。

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