通川區土地整治現狀、問題及對策研究

鄧 偉，胡玉福，王 琴

(1.四川省達州市國土資源局通川分局，四川 達州 635000；2.四川農業大學資源學院，成都 溫江 611130)

隨著社會經濟的快速發展，城鎮化速度不斷加快，人多地少的矛盾日益尖銳。土地整治作為土地制度改革和科學利用土地的創新舉措之一，對于提高有效耕地面積，緩解人地矛盾，優化土地利用結構，促進新農村建設，統籌城鄉發展，意義重大[1-3]。低山丘陵區受地形條件和資源分布的限制，土地利用分散、破碎，水土流失嚴重，基礎設施難以配套和共享，產業集聚效應較差，土地集約利用程度不高。開展低山丘陵區土地整治工作對于增加該區域有效耕地面積，提高耕地質量及土地節約集約利用程度具有積極作用[4]。通川區位于四川盆地東北部，是典型的低山丘陵區。本文首先分析通川區2011年至2015年期間土地整治現狀，梳理土地整治工作存在的問題，在此基礎上提出科學合理的整治對策建議，以推動通川區土地整治事業發展。

1 土地整治現狀

在通川區人民政府和達州市國土資源局通川分局的支持和指導下，全區土地整治工作穩步推進。2011年至2015年，通川區實施并通過驗收的蒲家鎮農用地整治項目、新村鄉農用地整治項目、龍灘鄉土地整治項目等15個項目，綜合整治規模達8378.90hm2，新增耕地面積849.03hm2，新增耕地系數10.13%；已實施并通過驗收的高標準基本農田建設項目建設規模達8977.43hm2；實施災毀耕地復墾項目1個，復墾受災耕地面積達365.04hm2；已驗收土地開發補充耕地項目整理規模達10468.54hm2，累積新增耕地面積達852.32hm2，新增耕地系數達8.14%；完成城鄉建設用地增減掛鉤項目1宗，涉及拆遷區規模28.13hm2，節約城鎮建新指標17.79hm2，農村聚居安置指標7.05hm2，新增耕地3.29hm2。通過以上土地整治項目的有效實施，取得了以下成效。

1.1 補充數量與提升質量并舉，促進耕地占補平衡

規劃實施5年，全區新增耕地共計852.32hm2。按照土地整治標準要求，通過合理平整土地，新建灌渠、排水溝及新增泵站座，極大改善了農業生產基礎條件，經整治后的耕地利用等別平均提高1個，糧食增產80kg/667m2以上，在數量和質量上促進耕地“占補平衡”和基本農田占一補一目標的實現，進一步緩解土地承載壓力，為完成國家和四川省下達給通川區糧食增產增收的任務提供了保障。

1.2 保護資源與保障發展并重，提高農村生活水平

通過高標準基本農田建設，通川區在15個鄉鎮65個村建成了8977.43hm2集中連片、設施完善、土壤肥沃、生態良好的高標準農田。同時通過土地開發整理，完善農村基礎設施建設，促進農業的規?；l展，從而極大地改善了農業生產條件、降低了農業生產成本、提高了土地利用率和產出率，進而提高了農村人民生活水平。

1.3 有力推進農業現代化，推動城鄉統籌發展

通川區緊緊圍繞農業產業化布局及結構調整開展土地綜合整治，并加強與相關規劃的銜接，合理布局土地整治措施，一方面通過田塊規整、權屬調整等措施使田塊趨于集中，大小和形狀適中，適合機械化作業，降低了勞動成本；另一方面推動了土地流轉，不僅促進傳統分散農業向現代的規?；?、集約化、產業化方向發展，而且擴大農村剩余勞動力就業，從而加快農村致富步伐，推動城鄉統籌發展。

1.4 改善區域生態環境，提升土地生產力

規劃實施期間，通過坡改梯工程有效防止區域內水土流失，新建蓄水池和山坪塘，布局形成一定的蓄水容積，把未滲透完的降水貯蓄起來以備以后使用，既可控制項目區的水土流失問題，又可保障項目區內灌溉用水。通過土地平整和溝路渠建設工程，改善農業生態環境，保障農業穩產高產。通過農村建設用地整治，對村莊進行集中規劃建設，建設環境優美的現代化生活小區，告別臟亂差的環境，提高農民的生活環境質量。通過田、水、路、林、村的綜合開發建設，提高土壤肥力水平，改善農作物生長環境，促進生態系統的穩定和土地生產力的提高，同時，使農業綜合生產力進一步提升，為建設現代農業奠定良好的生態環境。

2 土地整治存在的問題

2.1 土地整治相關規劃與工作滯后

土地整治規劃是土地利用總體規劃調整完善方案的實施性規劃，是落實土地整治規劃要求和指導鄉(鎮、街道)、村等土地整治項目實施的銜接性規劃，是統籌區域土地整治的綱領性文件及行動計劃[5]。通川區土地利用總體規劃于2010年6月通過審查，得以實施，而土地整治規劃卻是2011年開始編制。在整治規劃編制過程中，規劃政策不斷調整，規劃目標和土地利用方向不斷變動，使其與已實施的土地利用規劃之間銜接困難，部分現實問題無法得到有效解決，導致農村土地整治工作無規可依。這不僅導致大量的人力、物力和財力浪費，還嚴重阻礙全區土地整治工作的深入推進。

2.2 土地綜合整治形式單一

土地整治的形式具有多樣性，主要包括農用地整治、農村建設用地整治、未利用地開發、土地復墾、土地復墾、高標準基本農田建設、市地整理和城鄉建設用地增減掛鉤等。目前，通川區土地綜合整治工作仍以農用地整理為主，適當進行了一些土地復墾和掛鉤活動，形式過于單一，且土地復墾工作開展尚不夠深入，建設用地整治工作也暫未全面展開。

2.3 土地權屬糾紛頻發，產權調整難度大

當前，土地整治已上升為國家、省級重大戰略，在依法治國的時代背景下，在加快土地整治立法過程中，有效解決土地整治中產生的權屬糾紛，才能確保土地整治對經濟社會發展的重要支撐作用。在通川區土地整治工作開展過程中，由于我國土地權屬的復雜性，全國性的統一土地整治法律缺位，土地整治過程中權利主體缺位，以及村組集體和農戶在現有的土地整治實踐和法規規范中參與立項、監督等事項的途徑較為缺乏，導致權屬糾紛多發，產權調整難度較大。

2.4 公眾參與度不高，支持度不高

農戶作為土地承包經營權人，只有賦予農戶充分的知情權、參與權和監督權，開展切合當地實際需求的土地整治項目，才能在土地整治工作開展過程中得到農戶充分的支持。然而，目前全區土地整治工作的公眾參與機制尚未真正建立，使得不少群眾甚至少數干部因認識不夠，思想不夠解放，對項目實施存在不少疑慮，對土地整理熱情不高，對項目建設的支持不夠，因而基層協調工作存在一定難度。少數群眾站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻撓工程施工，其負面影響不容忽視。

2.5 土地整治重數量，輕質量及生態保護

通川區通過土地整治，有效耕地面積增加，土地平整程度提高，灌排條件得到改善，但部分項目區域由于缺乏有效的地力保持和改善措施，耕地質量卻未得到應有的改善。在全區項目規劃設計或實施的過程中，忽略了對原有耕地熟土層的保護，使其地力降低，如土地平整過程中，挖土處表土大量移走、底土暴露，從而導致了耕地地力的下降。同時全區水土流失較為嚴重，雖經多年水土流失治理，但仍有近37%的土地面積遭到水土流失的危害，且洪澇、山體滑坡、泥石流、崩塌、干旱等自然災害易發、頻發，境內州河及明月江、雙龍河和其他支流流域受工業污染、城鎮污染、農村面源污染及混合型污染情況較為嚴重，土地承載力狀況不容樂觀。

2.6 土地整治建后管護機制缺位

土地整治效益的發揮有賴于基礎工程設施的使用，但相關設施在利用階段不可避免地會發生損耗和破壞，為了實現工程的長效利用，客觀上要求建立科學有效的建后管護機制對其進行管理[6]。通川區開展土地整治工作的五年來，非常重視項目前期評價和建設管理，但驗收后項目交接、運營管理和后期評價的辦法或制度很少。由于缺少相關制度規定，未明確所有人和使用管理負責人，加之后期管護資金有限，使得工程受到損壞時，得不到及時修復；部分基本農田建設后出現撂荒現象。這不僅浪費項目建設資金、閑置工程設施，也制約了區域生產潛力發揮和可持續發展。

3 土地整治的對策建議

3.1 結合客觀實際，統籌開展土地整治規劃

土地整治規劃是對未來土地整治工作進行“超前”的布局和安排。一是規劃領導小組應提高認識，調整思路，統籌安排土地整治活動；二是規劃編制課題組應在充分借鑒國內外規劃經驗和技術方法成果的基礎上，結合全區各行政村土地整治工作實際，積極開展新形勢下土地整治專題研究，不斷完善規劃制度建設；三是按照“一張圖”綜合監管平臺建設的總體部署，充分運用信息技術與二調成果，與同級土地利用總體規劃調整完善數據庫建設相銜接，同步建設土地整治規劃數據庫，實現規劃成果疊加上圖、動態更新，積極推進土地整治規劃信息化建設。

3.2 完善創新土地整治形式，突出土地整治差異化

土地整治目標從保質保量提供可利用的土地資源轉變為數量、質量、生態三位一體，土地整治也應體現出不同區域、不同目標、不同整治形式的變化。在新形勢下，為實現耕地質量提升、占補平衡、推進新農村建設和城鄉統籌發展等目標，必須結合通川區經濟社會發展水平，順應人民群眾改善生產生活條件的期待與能力，考慮資金平衡和地區用地需求，統籌安排、因地制宜。圍繞農村經濟社會發展和農民生產生活中最迫切需要解決的問題，有針對性的提出不同的整治形式，分類推進，堅持突出重點、差別化整治、循序漸進、量力而行。

3.3 完善農村土地權屬治理結構，有效解決權屬糾紛

在全區土地整治過程中，應著力于探索建立新型土地整治工作方式和土地權屬治理結構，解決農村土地產權遺留問題，理順各主體權屬關系，擴展農村土地發展潛力，盤活存量土地，進而推動土地整治工作的順利進行，以充分發揮有限土地資源的優化利用。首先在土地整治項目前期應做好土地調查工作，掌握清晰的土地自然現狀和權屬情況，為制定科學合理的土地整治規劃、土地權屬調整方案，解決項目完成后土地權屬爭議提供依據。其次應健全完善土地權屬調整機制，即充分發揮集體經濟組織的作用，尊重村民個體意愿，切實維護原有土地承包關系穩定。最后還可導入法定爭議解決機制，即在權屬爭議發生后，通過相關自然資源管理部門和基層行政機關、村民自治組織的引導，將矛盾導入法定爭議解決渠道，使矛盾得以有效化解。

3.4 加強宣傳引導，提高公眾參與度

健全的公眾參與機制，是堅持農民主體地位、充分尊重農民意愿、維護農民土地合法權益，確保土地整治工作符合當地農民需求的根本制度保障[7]。一是加大宣傳力度，通過媒體和網站等宣傳媒介，對土地整治規劃進展、目標和主要內容進行宣傳，并廣泛征詢社會公眾意見，接受社會對規劃實施的監督。二是建立科學有效的經濟激勵機制。一方面加大對基本農田保護和補充耕地重點地區的支持，完善基本農田整治工程后續管護制度。另一方面探索建立耕地保護經濟補償機制，對履行耕地保護、基本農田建設義務較多的地方實行獎勵，對農民實行直接補貼，充分調動地方和農民耕地保護和建設的積極性。

3.5 明確三位一體的土地整治目標，強化生態保護與修復

為實現保障發展和保護資源雙贏的“雙?！睉鹇苑结槪珔^必須從保質保量提供可利用的土地資源轉變為數量、質量、生態“三位一體”整治目標。以提升糧食產能為目標，大力推進農用地整理和高標準基本農田建設，夯實農業現代化基礎；以促進城鄉統籌發展為導向，大力推進城鄉散亂、閑置、低效建設用地和城鎮工礦建設用地整理，推動美麗宜居鄉村建設和新型城鄉化發展；以精準扶貧、精準脫貧為要求大力推進貧困地區土地綜合整治，加大政策、項目、資金支持，助力脫貧攻堅；以保護生態環境為前提，大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復，促進土地資源永續利用。

3.6 加強工程建后管護，建立長效管理運行機制

農用地整治是一個多元、復合的耦合系統，其項目全生命周期包括前期準備、工程建設和建后管護三個階段。前期準備和工程建設是整治目標實現的載體，規劃設計疏漏、工程質量缺陷、產權矛盾等問題會在管護利用階段顯現[8]。在實踐中應建立資金、技術和人員等多要素保障下的長效管理運行機制，最終實現整治效益最大化。第一，項目工程建成后要通過多種形式進行廣泛的宣傳教育，發動群眾參與工程設施的維護管理，增強群眾的管護意識，營造愛護工程設施的社會氛圍。第二，要高度重視工程設施的建后維護管理工作，責成下級政府主動承擔監督管理責任，督促使用、受益人對工程設施進行管護，各級責任部門要把項目工程的建后管護視為己任，定期對維護管理情況進行檢查，確保工程設施的正常運行。第三，盡快制定農業綜合開發的工程運行管理辦法，落實工程設施的維護管理經費，確定工程設施監管單位和受益人的責任，對破壞項目工程設施的行為，要嚴厲查處；對工程設施維護管理不力，發生非自然災害重大事故的，要追究責任。