規范化：基層人民調解工作的發展趨勢

范明志

【摘要】人民調解作為基層人民群眾組織解決糾紛、化解矛盾、維護社會穩定的一種重要工作機制，處理了大量民間糾紛和輕微刑事案件。然而，從全國范圍來看，基層人民調解工作呈現出發展參差不齊，甚至在個別地方出現形同虛設的現象。因此，要充分發揮人民調解化解矛盾、解決糾紛的功能，必須增強調解組織規范化、調解人員職業化、調解方式法治化、調解效力法定化、調解程序信息化、調解管理科學化。

【關鍵詞】人民調解 規范化 發展趨勢 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

在建設新時代中國特色社會主義過程當中，如何充分發揮基層人民調解及時解決民間糾紛、維護社會和諧穩定的作用，存在著客觀而緊迫的需要。從建立和完善現代化社會治理體系與全面推進依法治國的角度來看，規范化應當成為新時代基層人民法院調解工作的發展趨勢。

造成人民調解規范化不足的重要原因在于對人民調解存在認識誤區

人民調解組織不是一種官方組織，調解的程序似乎也不明確具體，調解的依據具有多元性，調解的結果也不當然具有法律效力。從《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）的條文來看，確實倡導性內容較多，強制性規范相對較少，這是由人民調解的特征所決定的，符合人民調解的內在要求，但也導致一些人認為人民調解不需要強調規范性。在實踐當中，個別地方調解組織的設立明顯不符合要求，不能滿足調解案件的需要;調解人員的選拔也沒有強調專業性，調解過程過于簡單，沒有注意和司法確認的銜接，造成了人民調解效率低下、效果不好，沒有發揮出人民調解的應有作用。

其實，人民調解作為一種訴訟外的糾紛解決機制，并不是自發存在的，而是國家規定的一種解決糾紛的合法方式，規范化是其內在要求，這不僅體現在行政上接受司法行政機關的管理、業務上接受人民法院的指導，更體現在人民調解已經成為我國社會治理的有機組成部分，與司法、社會治安綜合治理、基層自治等密切相關。要充分發揮這樣一種解決糾紛的功能，必須使這一機制建立在規范化的基礎之上，而不是以隨意或自發的方式來發展。

從一種糾紛解決機制的內在要求來看，人民調解應增強調解組織規范化、調解人員職業化、調解方式法治化

《人民調解法》規定了人民調解委員會的組成、產生、任期等基本要求，為人民調解委員會規范化發展提供了法律依據。但從實踐來看，人民調解委員會的規范性程度尚沒有得以充分體現，應當從以下三個方面加以提升：一是規范人民調解委員會的設立標準。《人民調解法》規定村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會，企業事業單位、鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織均是“根據需要”設立人民調解委員會。“根據需要”不是一個清晰的標準，實踐中難以執行，也使司法行政部門對人民調解設立的“指導”難以落實。建議由縣級司法行政部門根據本地的實際，制定設立人民調解委員會的指導性標準。二是規范人民調解委員會的組成。凡是設立人民調解委員會的，均應按照《人民調解法》的規定落實組成人員。三是進一步明確人民調解委員會的法律地位。與婦聯、共青團、工會相比，人民調解委員會規范化程度明顯不足，這不利于人民調解委員會的職能發揮。尤其是當需要與政府部門等機構打交道時，這些部門的配合、協調義務很不明確，致使人民調解委員會難以發揮協調解決糾紛的作用。

隨著社會經濟的迅速發展，人民群眾的法律意識不斷提高，各類糾紛更加復雜，對人民調解員的職業素質要求越來越高。一方面，從發展的角度來看，在具備條件的地區，提高人民調解員的職業化水平甚至已經成為當務之急。由于人民調解必須堅持自愿原則，這使調解工作的開展更具難度，有的當事人動輒以“不愿”結束調解進程。只有綜合掌握法律、經濟、心理、社會、文化以及調解技巧等各方面知識，調解工作方可有效推進。另一方面，人民調解員的職業素質直接影響調解的效果，可以說是調解成功率的決定性因素。雖然難以制定統一的人民調解員職業標準，但逐步提高人民調解員的職業化水平是人民調解科學發展的重要環節。至于如何提高人民調解員職業要求，因我國幅員遼闊，各地差異較大，故可以因地制宜地、循序漸進地提高人民調解員的入職條件。

調解方式法治化是說調解活動要尊重當事人的基本權利，不得違法調解。作為解決糾紛的一種合法途徑，人民調解在程序上應當遵守平等、自愿等原則，在實體上不得違反法律規定，也不得違背公序良俗。當然，強調人民調解的法治化不是說要求人民調解活動完全具有法律依據，只要不違反法律規定就可以了，因為調解不是訴訟活動，也不是行政行為，而是促使當事人達成協議的行為，適用“法無明文禁止即可為”原則，在“意思自治”的范圍內盡可能地促使當事人各方利益的協調，化解當事人之間的糾紛。

從發展趨勢來看，人民調解應加強調解效力法定化、調解程序信息化、調解管理科學化

雖然《人民調解法》對經人民調解委員會調解達成的調解協議規定的很明確，但至今仍有人認為其不具有法律效力。其實這是把調解協議的法律效力與執行效力混淆了。只要是合法達成的調解協議，就和當事人依法簽訂的合同一樣具有法律效力，只不過在申請強制執行上，需要國家司法機關的確認程序而已。即使當事人之間就調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議而向人民法院提起訴訟，并不意味著調解協議無效，法院的確認程序也會尊重雙方的合意。從這個角度看，人民調解對司法程序的依賴性還是很明顯的，但這不妨礙人民調解對于糾紛解決的重要作用。因此，加強人民調解效力的法定化，就是提高調解協議的質量，避免因為違反法律規定而被人民法院的司法確認程序所否決。當然，人民法院也要在確認程序中充分尊重當事人達成的協議，提高司法確認的效率，為依法達成的人民調解協議提供執行力上的保證。

隨著社會信息化的發展，將信息技術應用到人民調解的必要性與可行性逐步提高。信息技術可以提高調解的效率與質量，比如，利用信息技術有效解決遠程交流問題;為當事人提供相關法律資料，幫助其理解相關法律規定;有的地方利用網絡推送相似案例，促使當事人對案件結果形成合理預期;有的地方還開通了遠程專家調解，對于疑難復雜案件通過視頻技術請外地專家參與調解，通過專家的學術權威提高調解成功率。總體來看，人民調解的信息化水平還不高，缺乏系統性的安排，尤其是在與人民法院司法確認程序的銜接上，尚未實現信息化，這應當成為當前大多地區的人民調解工作發展的重要突破口。

實現人民調解規范化，必須通過科學管理來實現。首先，應當明確司法行政管理部門的責任，從建立健全調解組織、選任優秀的人民調解員，到組織人民調解員培訓，都應當建立行之有效的制度。其次，把人民調解作為社會治理的重要機制，協調公安、工商、城管等相關國家機關對于人民調解工作給予相應的配合，擴大調解的資源，提高調解效果，維護社會穩定。最后，要加強經費保障，建立專門的人民調解經費制度，做到專款專用，為人民調解提供物質保證。

總之，規范化作為人民調解工作的發展趨勢，是建設新時代中國特色社會主義的要求，也是人民調解自身發展的需要。當然，人民調解工作的規范化不同于司法工作的規范化，其注重的是管理意義上的規范化，而不是要求人民調解的每一個行為都要有具體的規范和標準。人民調解工作的規范化，也需要在實踐中不斷探索，總結經驗，逐步加以完善，才能推動人民調解工作健康科學發展，為建設社會主義和諧社會、健全現代化社會治理體系作出應有的貢獻。

（作者為最高人民法院中國應用法學研究所副所長，青海省高級人民法院副院長（援青））

【參考文獻】

①《中華人民共和國人民調解法》，北京：中國法制出版社，2015年。

責編/肖晗題 美編/史航