新型城鎮化背景下的江蘇中心鎮建設

王李兵

（中共海門市委黨校 江蘇 海門 226100）

改革開放以來，我國城鎮化建設取得舉世矚目的成就，城鎮化率由1978 年的17.92%提高到2018 年的59.58%，年均增長1 個百分點。諾瑟姆“S”曲線表明：當一個國家或地區城鎮化水平處于30%～70%區間內屬于城鎮化發展的中期階段。對于以鄉土指稱的傳統中國，59%的城鎮化水平意味著我國已經由鄉土社會進入到以城市社會為主體的城市時代。然而，檢視我國城鎮化發展歷程，我們發現，這條建構在城鄉二元結構體制上的城鎮化缺乏對人性的關懷、環境的尊重、社會的反思、歷史的檢討，諸多矛盾和問題日益顯現并不斷爆發。鑒于此，脫胎于傳統城鎮化基礎之上的新型城鎮化呼之欲出，成為當前我國城鎮化發展的最新指向。

一、江蘇中心鎮發展的歷史檢視與現實反思

截至2018 年底，江蘇城鎮化率已經達到69.61%，遠高于全國59.58%的平均水平。改革開放以來，江蘇的城鎮化先后經歷了以蘇南鄉鎮工業驅動的小城鎮快速發展階段，以開發區建設和外向型經濟驅動的大中城市加快發展階段，以及以城鄉發展一體化為引領、全面提升城鄉建設水平的發展階段。進入新世紀以來，江蘇城鎮化進入到以消除城鄉差距實現城鄉發展一體化為主要目標的高級階段。處于“村之頭、城之尾”的中心鎮作為新型城鎮化的生長點和重要戰略節點無疑在縮小和消除城鄉差距，實現兩者融合的過程中發揮著不可替代的作用。

通過對中心鎮的培育和擴權，使得一批小城鎮能夠迅速成為帶動區域發展的重要經濟增長中心。它不僅使得江蘇省大中小城市體系更加合理，而且在統籌城鄉發展、實現城鄉一體化過程中發揮著重要的節點作用。然而，江蘇中心鎮的發展仍囿于傳統城鎮化模式，在發展過程中仍舊遵循著傳統的歷史發展軌跡，諸如生態破壞、環境污染、效率低下等問題又在這些小城鎮不斷的復制和再造，要想改變這種狀況，就必須思考以下幾個方面的問題。

（一）政府主導還是市場決定？在我國目前的體制下，無論是城鎮規模的設置、產業的分布，或是城鎮功能定位，以及對人口的管理等方方面面，都是由政府決定的。傳統城鎮化在政府強力主導下形成了不斷自我循環、自我強化的推進機制。如地方政府一方面通過從農民手中低價征收土地，以優惠、低廉的價格招商引資，在經濟建設方面獲得競爭優勢；另一方面，通過自身在土地市場的壟斷地位，不斷提高地價以獲得更多的土地收益，“土地財政”的節節攀升又極大地強化了政府征地搞城建的沖動。但政府全面主導下的城鎮化越來越被證明難以持續。在推動城鎮化過程中政府扮演著利益主體的角色，在行使職能過程中各種越位、缺位、錯位現象導致政府難以建設成服務型政府。因此，政府應管好自己的“手”，充分發揮好在制度環境、發展規劃、基礎設施、公共服務、社會治理等方面的職能。

（二）農民進城：過客還是居民？2018 年，按常住人口統計我國城鎮化率約為59.58%，但非農業戶籍人口占全國總人口的比重僅為43.37%，兩者相差近17 個百分點，這說明，我國有近2 億多農民工“被城市化”。近十年來，我國城市建成區規模擴大了60%，城市人口卻僅擴大了20%，相較而言，我國的城鎮化更主要的是一種要地不要人的土地城鎮化，而非人口的城鎮化。農村富余勞動人口進城就業，是社會生產力發展的重要表征，也是城鎮化發展的必然需求。但由于城鄉二元分割的戶籍制度以及附著其上的諸多福利制度，農民工難以享受到與城市人口同等的福利待遇，他們屬于城市的邊緣人。在現行的制度設置中，他們把青春年華奉獻在城市，卻難以融入城市。

（三）千城一面還是兼具特色？在我國快速推進的城鎮化浪潮中，無論是村莊兼并、舊城改造，還是新城再造，呈現的在我們面前的大都是“同質化”的城市景觀。城鎮化不應貪大求洋，追求景觀的城鎮化，在城市建設中應突出地域特色，嵌入地方文化，突出城市底蘊。大到城市發展戰略定位和總體規劃的制定，小到基礎設施、一磚一瓦的技術標準和風格樣式，都應注重地域特色的挖掘和培育，促進形成獨特的、富有魅力的城市品牌和地域標識。因此，應根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

二、新型小城鎮的理想定位

基于對傳統城鎮化的思考以及對新型城鎮化內涵的挖掘，新型小城鎮應該是“城”的合理布局、“市”的有序推進、產業的規模集聚和環境的和諧統一。

（一）“城”的合理布局。城市的空間布局是工業化和城鎮化共同作用下的產物，是一定區域內經濟社會發展水平在空間上的形態反映。因此，在城市規劃設計過程中，應統籌考慮對城市空間、產業分布與功能分區的優化布局。從區域空間看，通過中心鎮的建設，打造一批經濟實力強、功能完善、特色鮮明、體制機制活、帶動效應好的現代化小城鎮，從而形成大中小城市與小城鎮合理布局和協調發展，多層次、多梯度的城鎮發展體系。從內部結構看，應根據城鎮的功能定位與規模大小，合理設置功能分區，完善城市基礎設施建設，在交通、醫院、學校、商業網點、文化娛樂場所等城市綜合配套布局上，既要體現高效性，還要體現互補性、協調性，注重其內在功能結構的耦合，形成以資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧，城鄉一體的集約、智慧、低碳、綠色城鎮。

（二）“市”的有序推進。沒有人口的集聚，就沒有城市的形成，但城鎮化的發展不僅是城鎮數量和人口數量的逐步增加、城市空間的不斷擴張，而且還包含著人類生產生活方式的轉型以及從農民到市民的群體角色的轉變[1]。傳統城鎮化實質上就是要地不要人、造城不興業的城鎮化發展模式，大量的農村人口進城務工創業，有的甚至出生于城市、成長在城市，卻難以融入城市。以戶籍管理為核心的城鄉分治制度人為的將城鄉人口劃分為農民和市民兩大社會群體，使得非城鎮戶籍的人口難以享受到同城市戶口均等的福利待遇。因此，城鎮化應首先解決“人”的問題，應積極穩妥推進農村轉移人口市民化，不僅轉移人、更要提升人，通過經濟整合、文化接納、行為適應、身份認同等途徑，幫助農村轉移人口完成最終的角色轉型

（三）產業的規模集聚。城鎮之所以能夠成為一定區域內的中心，在于其產業、生產要素、人口在空間上高度集聚。國內外城鎮化發展的經驗普遍表明，產業的規模集聚，能夠帶動資本、技術、勞動力等生產要素的高度集聚，推動城鎮向集約化方向發展。一方面，產業集聚可以為城鎮化提供物質支撐。通過產業產生的集聚效應，技術、知識、信息傳遞、人力資本貢獻等各要素能產生正溢出效益，誘發集聚區內規模收益遞增、空間要素自我良性累積、產業鏈條的自我延續[2]，因而產業集聚區能夠獲取更大的經濟效益。另一方面，產業集聚可以降低城鎮化成本。產業的規模集聚形成了一個高效的專業化分工體系，在這集中區域，可以節約土地成本、共享基礎設施、提高行政管理效率等。據國家計委經濟研究所的調查分析，按照城鎮化的要求，產業集聚后，可以節約土地30%，提高能源利用率40%，節約行政管理費用20%以上。

（四）環境的和諧統一。改革開放四十年來，我國的城鎮化建設取得了舉世矚目的成就，城鎮經濟已經成為支撐我國經濟社會持續健康快速發展的重要引擎。然而，這種成就的取得卻是以高排放、高消耗、高污染、低效率為主要特征的。這種外延式粗放型發展模式，不僅加大了資源供需壓力和生態環境的承載能力，而且導致了城鎮生態環境的惡化，城市的生態環境系統難以承受之重，導致了地下水下降、空氣質量不達標、城市垃圾圍城等生態問題。因此，我們必須深刻反思，加快轉型，走新型城鎮化道路。新型城鎮化強調以人為本，強調人與自然的和諧共生，以實現城鎮人口、經濟與資源、環境相協調，走資源節約、低碳減排、環境友好、經濟高效的城鎮發展之路。

三、以新型城鎮化理念加快推進中心鎮建設

目前，江蘇省中心鎮建設已經進入到由“重點突破”到“整體推進”的歷史時期，在新一輪新型城鎮化浪潮中，中心鎮無疑成為破解經濟發展難題、統籌城鄉協調發展、實現城鄉發展一體化的重要著力點和戰略抓手。但同時，也應避免傳統城鎮化發展的思維定勢和制度慣性，應以新型城鎮化的理念來建構一批經濟實力強、功能完善、特色鮮明、環境友好的現代小城鎮。

（一）以中心鎮規劃修編為基礎，強化規劃在城鎮建設中的指導地位

1.突出規劃理念，抓好中心鎮總體規劃修編。按照建設小城鎮和特色鎮的目標定位合理布局、科學規劃。對中心鎮總體規劃修編要體現前瞻性，既要立足當前，也要放眼長遠；要體現協調性，既要突出中心鎮在縣（市）域總體規劃中的地位，也要兼顧總體城市布局；要體現地域性，在編制規劃時要深入研究當地的人文風貌和建筑特色，嵌入地域元素，增添城鎮特色，提升中心鎮的檔次和品位。

2.強化規劃管理體制。規劃是一個國家、區域發展的“施工圖”，應保持城鎮規劃的權威性、嚴肅性和連續性。要提高中心鎮規劃編制透明度，通過論證會或其它方式征求專家和公眾的意見，進一步擴大社會大眾的知情權、參與權和監督權，切實提高規劃編制的科學化、民主化水平。要加強中心鎮規劃實施監管，建立規劃監督管理工作責任追究制度，堅持一本規劃一張藍圖嚴格加以落實，對規劃進行事前、事中、事后全過程監管。

（二）以產業集聚和培育為重點，大力發展中心鎮經濟

1.主動承接大中城市產業轉移，提高綜合承載能力。中心鎮基于行政級別、功能定位、資源稟賦等因素，要找準產業發展定位，克服貪大求洋、好高騖遠的心理。要加快產業園區基礎設施建設，主動承接大中城市產業轉移，重點發展具有比較優勢的技術密集型和資金密集型產業，為城鎮發展提供強有力的支撐和發展活力。進一步推進優勢產業集群升級，培育創新產業集群。

2. 大力發展特色鎮域產業，實施一鎮一品工程。特色產業不僅具有城市名片的作用，同時還能集聚相關產業、延長產業鏈，解決就業人口的功能，如蘇州鎮湖刺繡、南通疊石橋家紡等一批特色專業鎮已經成長為區域內重要經濟增長中心。因此，應結合地方特色產業，積極培育和扶持，加大資金投入，做大做強特色產業，立足區域，謀劃全局，實現特色鎮的特色化、產業化、個性化。

（三）以體制機制創新為抓手，深化中心鎮綜合配套改革

1. 繼續深化中心鎮行政管理體制改革。按照“能放則放”的要求下放經濟社會管理權限，集中解決重點中心鎮在試點過程中暴露的體制機制問題，從法律、政策層面予以解決。此外，鄉鎮政府中心工作要由招商引資、信訪維穩、征地拆遷等各種越位、缺位、錯位現象轉到服務型政府建設上。要加快鄉鎮政府機構改革，提高政府辦事效率。要改變以往以“唯GDP 論英雄”的考核體系，強化地方政府在社會發展、民生改善等方面的指標和權重。

2.推進中心鎮投融資體制改革。推進城鎮建設資金來源的社會化和投融資的市場化改革，建立與社會主義市場經濟發展要求相適應的多元化資金籌措機制，拓展融資平臺、創新融資工具、健全金融體系。以政府和財政投資為導向，本著“誰投資、誰受益”的原則，支持、鼓勵和引導社會資金參與中心鎮建設，通過出讓股權、拍賣、租賃等形式積極盤活中心鎮各種有形和無形資產，最大限度籌集建設資金，促進中心鎮健康持續發展。

3.推進中心鎮土地管理制度改革。在推進中心鎮過程中，一方面，要從保護耕地出發，科學合理制定非農用地規劃，促進土地資源的集約利用。另一方面，要加快對農村土地流轉制度、征地補償制度的探索和完善。