協商民主、社區治理與社會融合
——中山市社區建設協調委員會個案分析

陳亞輝

（電子科技大學中山學院 廣東 中山 528402）

改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，社區結構發生了翻天覆地的變化，尤其是隨著人口流動的加劇，使得社區本地人員與異地務工人員的利益協商和社會融合成為社區治理的重要命題。而傳統村民自治或居民自治對社區內的非戶籍人口或企業都有制度性排斥，難以整合和協調社區轄區內的全部資源。在這樣的背景下，中山市積極創新社會管理，在社區建設“2+8+N”模式的基礎上，進一步構建和完善了社區建設協調委員會的組織形態和功能。中山市社區建設協調委員會是以社區黨組織為核心，以社區有影響的企事業單位、物業管理公司、社會組織、異地務工人員代表、居民代表等共同組成，按照共駐、共事、共享的原則參與社區建設的群眾性組織。中山市社區建設協調委員會一般由主任、副主任、委員組成，由社區“兩委”或居民代表推薦產生。

中山市社區建設協調委員會的成功運行，在社區內搭建了一個公共領域的議事空間。這個公共領域是“介于國家與社會之間進行調節的一個領域，這種公共性使得公眾能對國家活動實施民主控制?！蓖ㄟ^構建社區建設協調委員會，以基層協商民主為基本手段，達到協調社區利益、整合社區資源、凝聚社區人心、促進社區融合的目的。

一、中山市社區建設協調委員會的功能

（一）推動社區建設

中山市社區建設協調委員會大力整合社區各種資源，搭建社區各種力量合作平臺，服務于社區發展。

一是百企聯社制度。組織經濟效益較好、社會責任感強的民營企業與社區黨組織結對互助，引導企業與黨組織資源共享，發揮企業黨支部的資金、信息、技術等優勢，推動社企聯合、共同發展。社區與企業合作既解決了社區居民就業問題，也解決了企業的用工荒問題。

二是企業聯系機制。邀請“兩新”組織黨員開展聯誼活動，加強與轄區內企業主的溝通，加強社區黨支部與外來務工流動黨員溝通，進一步提高外來務工流動黨員參與社區公共事務的熱情，“兩新”聯合支部從轄區優秀的外來務工者中擇優推薦入黨，使他們真正成為社區的一份子，充分發揮他們的作用。

三是全面聯動維穩。中山市建立了社區建設協調委員會、鎮區維穩中心組成的上下聯動的社會矛盾調解組織結構，對社區矛盾進行排查分析，及時發現和化解社會矛盾。在社區建設協調委員會的組織下，各社區廣泛開展社區警務法律服務維穩工作，流動人口和出租屋管理服務，將職能統一整合到社區服務中心。

（二）協調社區利益

一是落實新村組法。2010年10月新頒布的《村組法》規定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民可以在居住地參加選舉。”這一規定雖然從法理上為流動人口參加居住地選舉提供了巨大空間，但是因利益關聯問題，村民會議或者村民代表會議同意流動人口參加選舉的可能性較小，從而導致美好的初衷遭遇到現實的無情阻擊，因此社區建設協調委員會在這一方面進行有效的探索和實踐，積極地推動和有效保障異地務工人員參加居住地村（居）社區管理，構建協商溝通機制，完善了社區治理機制，避開戶籍管理制度。這些制度的創新，為新村組法關于異地務工人員選舉權的最終落實奠定了堅實基礎。

二是維護社區環境。社區建設協調委員會通過協調社區內居民、企業、商戶、環保隊伍和志愿者隊伍等相關主體的行動，共同推動社區優美環境建設行動的深入開展，推動環境衛生管理城鄉一體化。

三是實施全員監督。中山市社區建設協調委員成立后，社區發展的監督不僅是傳統村民，而是全體社區居民。社區全體居民均可以更好地了解本村的具體村情，充分發揮民主監督作用。充分發揮特別委員、理財小組等群眾性監督組織的作用，定期進行監督檢查，發現問題及時處理。

（三）促進社區融合

一是打破戶籍藩籬。社區建設協調委員會的核心思想是打破傳統社區治理以戶籍為核心的模式，為全體生活在本社區的居民構建社區生活共同體。如沙溪鎮龍山村本地人口3千多人，而異地務工人員卻有4千多人，外來居民很多已在沙溪成家立業，也有不少人是有經營實體的小老板，他們為龍山村甚至沙溪鎮的經濟社會發展作出了很大貢獻，成了名副其實的新沙溪人。因此，龍山村成立了社區建設協調委員會，成為村級協商議事機構。委員會由來自該村企事業、工會、群眾代表等11人組成，村支書兼任主任，其中有3名特別委員，是從該村異地務工人員中推選出來的，他們定期不定期征集群眾意見，及時了解群眾訴求，協調解決困難和問題。

二是加強社區服務。社區建設協調委員會通過整合資源，重點開展面向群眾的便民利民服務，面向特殊群體的社會救助、社會福利和優撫保障服務，面向下崗失業人員的再就業服務和社會保障服務。加快完善社區服務設施配套建設，通過社區服務中心、社區衛生服務站、社區幼兒園、社區文化廣場等基礎設施，提高社區服務功能和服務水平，為社區居民提供基礎性公共服務，逐步建立多功能、全覆蓋的服務平臺，讓群眾切切實實感受到新社區建設帶來的新變化，促進社區居民的身心融合。

三是增進社會溝通。中山市社區建設協調委員會在凝聚人心和增進社會溝通等方面的作用正在日益凸顯。如通過舉辦修生學堂，增進社區溝通。通過每年舉辦公益大講堂活動，邀請教育專家指導家長。社區建設協調委員會成立以來，引導轄區企業隊伍積極參與社區文娛活動。社區建設協調委員會充分發揮志愿者的作用，為社區提供服務，解決社區中一些矛盾，使得社區生活歡樂融融、暢談舊事、喜望將來，享受發展帶來的成果。

二、中山市社區建設協調委員會的機制創新

（一）為新老中山人構建協商民主機制

現階段，社會正處于快速轉型期，各種社會矛盾凸顯，給社會管理帶來了前所未有的挑戰，特別是群體性事件的高發多發。為有效化解社會矛盾，促進社會融合，必須構建新老中山人利益的民主協商機制，完善利益訴求渠道和談判協商機制，在平等、法治的軌道內解決沖突，用對話化解對抗。各村居需采取多種形式加強異地務工人員在中山市情、公共文明、法律知識、職業技能、生產安全等方面的培訓，幫助新中山人及早融入城市文明；克服各種觀念性障礙和制度性障礙，有效破解城鄉二元結構和城市二元結構，積極消除城市人與農村人、本地人與外地人的身份壁壘和心理隔閡。與此同時，把應急能力的建設更多地轉化為日常管理能力的強化，通過暢通的利益訴求渠道，協調各方的利益訴求，最終促使廣大新中山人共同成為創造和享受幸福和美中山的主體。

（二）搭建了開放式社區治理平臺

社區是提供公共服務，促進城市政治、經濟、文化、環境發展，提高城市居民生活水平和生活質量的重要平臺。而在城市化發展的背景下，作為最大限度激發社會創造活力，增加和諧因素的最前沿基礎力量，社區也被賦予了更多的職能和責任，在這樣一種社會背景下，加強社區建設，創新開放式社區治理已成為重要內容之一。

開放式治理強調的是，治理主體沒有一個特定的范圍，而是一個開放系統。社區內的各個主體和社區外的組織都可通過各種機制創新，參與社區治理。它有著重要的制度意義，主要表現在：可以明確社區、社會與政府的關系，從“二元對立”演化為“伙伴關系”，解決了社區治理的主體問題；可以通過實施復合治理，解決了社區治理創新的機制問題；可以通過幫助社區獲得資源、信息和合法性，解決了社區發展的動力問題。

（三）充分調動了社區內外資源

社區資源在廣義上泛指所有與社區有關的社會資源，是社區賴以生存和發展的一切物質資源與非物質資源的統稱；狹義上的社區資源，就是指物質資源、人才資源、組織資源、文化資源、社會資本。社區只有挖掘和整合、利用、動員好社區的所有資源，才能推動社區實質的發展。1.加強對社區資源的動員。所謂社區資源動員是指充分調動和合理配置社區內各種資源參與社區建設與發展的過程。社區資源動員是資源整合的關鍵所在，成功的資源動員有利于政府、駐社區單位、社區組織和社區居民等社區利益主體的資源共享和需求滿足。2.加強對體制內資源的吸收。社區的體制內資源分為以社區黨支部和黨政機關為代表的社區政治資源，以鎮區和村居為代表的社區權力資源。通過對國家體制內資源的吸收，可為社區動員的成功打下堅實的基礎。3.加強社區資源共享，構建多元的資源獲取渠道。社區資源共享是社區資源整合的基礎之一，也就是說，社會資源要變成可供社區掌握、支配和動員的資源，一個重要的前提是資源所有者愿意向社區提供資源，共享資源。因此加強社區資源共享，構建多元的資源獲取渠道是社區資源整合的關鍵。

（四）為社區治理變革積累了社會資本

社區社會資本存量及其分布狀況是衡量社區和諧程度的重要指標。這種社會資本是一種群體性的社會資本，它涉及到社區居民間的交往頻率，交往越頻繁，對其社區的歸屬感便越強，便越會在整體上提升全社區的社會資本。因此，作為社區建設協調委員會的一項重要的職責就是不斷加強對社會資本的培育，通過消除社區居民之間的陌生感，建構一個“熟悉社區”，因為只有消除了居民之間的陌生感，才會促進社區居民之間的信任、社區居民對社區的歸屬性信任，才會促進居民之間的交往。同時，通過形成社區居民關系網絡促進社區居民間信任感的增強，從而彌合社區間的差異，縮小心理鴻溝，凝聚社區人心。

三、社區建設協調委員會存在的問題

（一）如何讓委員會的代表性更加充分

社區建設協調委員會是一個由社區“兩委”或居民代表推薦產生的，由企事業單位，物業管理公司，社會組織，居民代表組成的多方委員會。委員有著充分的代表性，才能有效的代表其利益和意志，整合各方資源，凝聚各方面的力量，減少不滿的聲音，甚至是不穩定的因素。但是就目前的情況來看，由于這些代表的選擇主要采取的是“自上而下”的選撥模式，難以完全代表全體居民的利益。

（二）如何讓委員會實現資源有效整合

社區內各種利益相關組織的出現，使社區權力構成呈現出較復雜的格局，協調好社區組織之間的利益矛盾，提高集體行動效率，整合各類資源，在充分發揮社區建設協調委員會的主體作用的基礎上，組織建立起社區多元參與治理的結構，成為新時期社區治理面臨的難題與主要任務。

（三）如何對委員會實施有效監督

如何衡量社區建設協調委員會的實際績效，是擺在社區建設者面前的難題，當前社區建設績效管理方面卻存在著一些問題，如社區績效目標不明確、不具體；績效考核指標不科學、不夠量化，考核主體單一等；考核的結果得不到合理運用這些問題都會對社區的績效監督帶來各種阻礙和困難，使績效監督難以實施下去。

四、進一步完善社區建設協調委員會運行機制的建議

（一）構建社區協商民主現實路徑

協商民主理論作為20世紀末期在西方政治學界興起的一種新的民主理論范式，對于推動我國基層民主建設，尤其城鄉社區建設無疑具有很大的參考價值和借鑒意義。中山市社區建設協調委員會為推動社區協商民主建立了一定的組織平臺，但是，要構建社區協商民主的現實路徑，還應從以下幾個方面入手：一是理順社區建設協調委員會和村（居）委員會的關系，增強社區建設協調委員會在制度上的權威性和決策性；二是加快培育社區組織，引導社區組織積極參與社區協商，允許社區組織代表參與社區協調委員會，增強社區協調委員會的代表性和參與廣度；三是培育社區公民的公共精神，社區協商民主的落腳點最終還是人的參與意識，只有當社區居民的參與意識和能力提升了，社區協商民主才能最大限度內發揮作用；四是增強社區協調委員會代表的協商民主組織能力，如允許代表組織社區聽證會、評議會、座談會、調解會等，這些形式都能很好體現出協商民主的理念。

（二）完善社區協商主體選撥機制

民主推選是區域性代表選舉的靈魂，建立區域性代表推選制度，其目的在于充分發揮廣大人民群眾在選拔工作中的積極性、主動性，使人民的知情權、參與權、表達權和監督權得到保障。為此，在推選社區建設協調委員會成員方面，需要注意以下幾個方面：一是應當增加推選依據的法律法規條款或者具體政策規定，為群眾參與和監督提供依據。同時，要層層發動，廣泛宣傳，力爭家喻戶曉。二是在報名和資格審查時應注意進行審核，對符合報名要求的，報推選領導小組辦公室(下稱推選辦)進行復審，并將復審結果通知報名人，并在本社區綜合服務中心公示。三是實行陽光操作，考察被推選者的綜合工作能力。多數人推選代表需要公開、公平、公正，競爭擇優。通過由多數人在大范圍內選任區域性代表，將群眾滿意的代表安排到適當的崗位，逐步改變過去那種封閉的、由少數人在小范圍內選舉代表的狀況。

（三）建立社區協商民主議事規則

在我國的自治實踐中，存在很多社區議事會或民主議事會，如杭州德加社區的“居民議事制度”、深圳鹽田的“社區議事會”等。不斷推進和完善社區民主協商能夠進一步擴大公民有序的政治參與，培養公民的民主意識；擴大基層民主；有利于加強對權力的監督。必須進一步完善和穩定社區民主協商會議制度，在協商會議的籌備階段，做好議題的挑選和組建執行委員會。議題必須是普通公民非常關心的議題，必須具有爭議性且適中的議題。議題選定后，就由社區黨組織選擇適當的人員組建執行委員會，負責組織與監督協商會議的進行。正式會議召開時，執行委員會邀請相關領導和居民參加，居民開展小組討論，在進行了充分的討論和溝通后，對有爭議的問題達成共識，并準備會議報告的撰寫。報告必須經過全體小組成員簽字認可后，才可以對外公布。就國外一些實踐的情況看，政府一般都會在不同程度上響應民主協商會議的意見，將民主協商會議的結論報告納入到公共政策制定的考量中，這將有助于政府部門在制定公共政策時能充分回應民意的要求。

（四）提升社區資源動員整合能力

社區資源是社會資源的一個組成部分，可以說，社區資源是一種特定的社會資源。為此，應重點做好以下工作：一是營造良好的社區環境，包括社區綠化、衛生、治安及人際關系等自然環境和人文環境。二是提高社區服務水平，改善社區服務質量，針對社區內的不同群體提供相應的服務。三是積極開展各類有益于豐富社區居民精神生活的文化活動，為社區居民間的交流溝通搭建平臺，增進彼此間的感情，營造和諧的社區氛圍。四是提高社區工作人員素質，優化社區志愿者結構，整合社區人力資源。提高社區工作者的工資待遇，改善其辦公條件，調動其工作積極性和創造性。五是強化社區居委會職能、培育社區民間組織，整合社區組織資源。強化社區居委會的職能，切實減輕社區居委會的負擔。與此同時在整合社區資源的過程中，政府相關部門與社區應著力培育社區民間組織，在相關政策措施上對其給予重視和支持，充分發揮民間組織自身的獨特優勢。六是有效利用網絡平臺，建立一個社區資源的信息發布渠道，為社區居民、轄區單位反映自身需求提供平臺，形成一個有機的社區資源共享機制，真正實現網絡服務與實體服務的融合，實現社區資源共享。

（五）搭建社區外力參與治理平臺

當前政府主導的社區治理已不能簡單地理解為社區建設的全部，而應是社區多元主體共同治理的過程。為此，政府需要動員各方資源和力量來搭建社區外力共同參與治理的平臺。首先，政府應激發公益性民間組織活力，建立和完善公益性民間組織有效參與社區治理的政策和路徑，解決其組織發展的瓶頸問題。加大政府財政投入，以政府購買服務來支持社區發展，擴大公益性民間組織在社區治理上的作用。其次，政府應強化社區居民組織的組織建設和制度建設，加大對居民社會組織的宣傳力度，提高社區居民自身組織化程度，使這些組織積極參與到社區公共事務的決策之中。最后，規范完善社區居民組織的監督管理體制，健全財務管理制度，避免公共資產損失和流失。同時促進居民社會組織的良好運作，同時實行信息透明化、公開化，讓公眾充分了解到該組織的人事制度、財務制度、管理制度等。

（六）推行社區協商議事績效評價

社區協商議事會議是在社區黨委領導下，由居民代表、社區成員代表、社區民間組織、物業公司代表、業主委員會代表以及社區民警等組成。為居民區管理和建設發揮協調、議事和咨詢作用。在這種協商的形式下，設計一套科學的、符合社區建設實際發展需要的績效監督體系，無疑具有重要的現實意義。首先是構建從政府到個人的績效考核指標體系，建立政府目標—社區目標—個人目標的連接，最終形成一個因果關系環環相扣的目標鏈。

績效指標分為三個層面，第一個層面是政府層面，其績效指標主要來源于國家和政府戰略、年度計劃；第二個層面是社區層面，主要是對政府層面指標的分解，形成既有戰略支撐又有部門特色的社區績效指標；第三個層面是協調委員會委員層面，指標一方面來源于對社區指標的分解，另一方面來源于自身的崗位職責，采用嵌套法使兩方面有效結合。因此必須明確社區的發展目標，以社區的整體戰略和發展目標為指導，綜合考慮政府、社區、居民等利益主體之間的相互關系，以達到共同滿意。在明確了社區的發展目標之后，應該針對不同的“關鍵利益相關方”找出實現目標的關鍵成功因素，層層分解，選擇考核的績效指標。最后形成雙層雙軌績效指標體系來監督社區建設，這一步主要是根據社區的發展目標以及業務計劃、職位工作職責的描述，為具體被評估者制定可衡量的、能量化的、具有針對性的績效指標。