協商民主視域下的村級治理創新
——基于晉江市新塘街道社區議事會的調查

高佳紅

（廈門大學 福建 廈門 361005）

一、問題的提出

黨的十八大報告提出并系統論述了“健全社會主義協商民主制度”[1](P21)，不僅首次確認了“協商民主概念”，還對“健全社會主義協商民主制度”展開規劃和部署。在中共十八屆三中全會中進一步強調要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，2015年7月22日，中央印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，對城鄉社區協商工作做了系統性部署。黨的十九大更明確地指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”[2](P38)。從中可知，中共中央把發展社會主義民主協商制度作為建設和完善社會主義民主政治的重要路徑探索，并以體系建設為目標，擴大政治參與的主體，拓展政治參與的渠道，從而推動民主政治的制度化創新。民主協商制度創新的目的和意義在于推動公共政策決策民主化和科學化，而擴大公眾參與是其前提和關鍵，也是應對我國改革和發展過程中多種特殊狀況，推動公共治理的重要途徑之一。

雖然在改革開放的四十年歷程當中，中國農村的面貌在經濟形式的一路走高下驟然變遷，國家各級政府及學術界也以政策推進和理論論證的方式不斷探索著農村政治的民主化、現代化方向及道路，但基層面臨的民主化治理難題有著深刻的歷史根源，其便一是思想困境，一方面，封建保守思想在我國農村兩千多年封建社會的積淀下，烙印之一便是專制保守，40年的改革開放進程改變了部分農村面貌，但傳統思想的長期社會化結果留在農民的骨子里，即使是在晉江這樣經濟較為發達的地區，農民對民主政治的認可與接納依然受到制約。另一方面，農村的官治傳統不利于民主意識的建立?！肮俦疚弧笔侵袊泥l土特色，小農經濟模式使人與人之間相互隔離，缺乏自我保護和自我代表的能力，因此推動社會運轉的并不是“自由、獨立、平等”之精神，而是森嚴有序的等級差序，地方官員被奉為“衣食父母”得到遵從和敬畏。尤其在地方村莊，大小事務的決策管理都依賴于地方官員，長久之下形成了深重的“臣民意識”而缺乏主動精神。再有就是宗派親族觀念的存在，以“小農經濟”、“同宗大家庭”及“長老統治”為特點的宗派親族是基層社會結構的典型，它以宗派權威為基礎管理和維護鄉村社會的秩序，以上幾方面共同形成了我國農村社會“注重傳統權威、重人治輕法治、重人情輕程序”的治理習慣的，與當下追求的“法律至上、尊重程序、強調個體權利”的民主政治有著天然的矛盾面。其二是組織困境，改革開放之后為了減少國家對基層的干預，強化基層的自我管理能力，農村開始了村民自治的基礎治理模式，并通過“村民大會”、“村民代表大會”等組織形式來凝聚基層力量、發揮個體農民的參與能動性。但實踐來看，村民自治一度處于空轉狀態，基層的民主化治理組織模式要么接近于“直接民主形式”而無法真正召集起全體村民而流于形式，要么“形式民主而實質集中”，最終的決策管理權還是掌握在少數人的手中。缺乏一個能夠有效運轉的基層組織以激發基層百姓的參與積極性，提供民主治理平臺。

而近年來，在以村民自治為基本制度基礎的村級治理不斷遭到鄉村社會變遷級及制度運轉中自身缺陷的沖擊，鄉村社會的村民利益分化、治理內容復雜化、上下級政府間的協同性以及村級灰黑勢力壯大等使村級治理陷入一定程度的混亂與失范狀態，因此協商民主作為一種基礎治理的新范式，其強調的公平公開原則以及程序性特征在理論推導上正能夠作為村民自治制度在運行缺陷上的制度完善與彌補而引起理論與實踐領域的重視。全國各地也就自身特點對基層協商民主的建設展開過不同形式探討和嘗試，比如早期浙江溫嶺的民主懇談會、近年來四川成都“村民議事會”、邛崍黃廟社區“專項議事會”等，形式多樣，各具當地特色，的確從實踐摸索中解決了一部分村級治理的難題，也從制度形式的角度使各地鄉村初受了政治民主化的洗禮。但除卻幾個地區的典型案例外，更多地區在協商民主的模式推廣過程中，由于村民自身經濟文化水平的受限、參與能力的不足，導致基層民主往往容易陷入村民“形式上有權，實際上無權”的困境，有著黑紙白字法律規范所保障和確定的民主權利，卻在實踐中被各種制度運行中的“操作”與“變通”所巧然規避，如何讓百姓享有真正的民主，變“代民做主”為“讓民做主”，成為基層政府的“難解之題”。如何通過協商民主的制度設計和機制運行找回失落的基層權利值得關注與探討。

二、協商民主的理論來源及現實需要

（一）協商民主的理論淵源

從上世紀90年代開始，西方社會的民主理論開始走向協商。“與一般采取的以選舉來聚合民眾的偏好、強調聚合之后所達到的最終效果的代議制民主不同，協商制民主理論關注聚合的具體過程，強調公民在作出選擇過程中的深思熟慮和審慎?！盵3]陳家剛教授認為“協商民主表明人們在持續關注民主的真實性，它使民主成為一個持續性的、創造性的過程，并為人類的民主發展提供了一種新的思考路徑?！盵4]因而在國內，政府和學界也頗為關注協商民主的發展實踐，黨的十八大著重提出了“健全社會主義協商民制度”，并將社會主義協商民主定位為我國人民民主的重要形式。黨的十九大明確指示“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商?！盵2](P38)

（二）協商民主的現實需要

1.民主本身的不完美性。民主并不具有完美性，從直接民主到間接民主，從代議制民主到協商民主，都體現了民主內部應然與實然的相互牽引，價值取舍與制度選擇的沖突博弈。直接民主失去了原生的與人口規模相適宜的土壤，也在實踐中暴露出暴民政治的隱患，代議制民主過度關注“選取代理人”而非“人民”本身，使民主的價值在一定程度上流于形式。“民主實踐更多的是關注促進個人自由，而不是保障公平正義，關注增進利益而不是發現善，進而顛倒了個人自由與政治行為之間的關系。”[5]而“協商”，是“決策前各種觀點相互比較的過程”[4]。協商各主體在平等的身份中進行獨立思考和充分討論，說服、糾正個人偏好，從而彌補代議制民主在促進公共利益上的缺失。

2.協商民主的決策有效性?！罢螞Q策只有獲得廣大政策對象的認同和支持，即在獲得合法性的基礎上才能夠有效地加以實施?！盵6]民主協商通過提升不同主體的參與度及利益訴求的表達，打破群體壁壘，糾正利益偏好，是改變目前基層“決策權力集中于少數群體”、“一言堂”等現象的有效實現途徑。

二、社區議事會制度設計與成效

新塘街道通過重心下移、關口前移，按當地農村的傳統治特色和現實需要設計了新塘街道各社區的議事會運行機制，初步建構了“一核二元三化”的社區治理機制，設計實踐了“四權同步、多層共治”的農村社區治理新嘗試，即“以黨組織為領導核心，村委會與議事會二元協調配合，以組織運行的規范化、村組關系正常化、協商議事陽光化為抓手，在議事會平臺上落實村民的參與、管理、決策、監督權利，從而實現基層多元主體參與下的協商民主”。程序設置以協商民主為價值導向，以議事會為載體，從兩委班子、黨員隊伍、村民組織及群眾中公開選拔席位人選，就社區內部兩委難以解決的重點難點問題公開提案，確認議題后按參會人數要求擇日舉行會議，公開討論、民主商議，以一人一票制平等表決方式票決通過議題方案。雖然農村社區的協商民主起步晚，起點低，但此次社區議事會制度創新的新塘試點在制度設計上貼合現實需求，村民的接受度較高，取得了較明顯的初步成效。

（一）街道黨組織的領導核心地位進一步強化

新塘街道下轄的11個社區皆為宗室村落轉型而來，維系著較為傳統的治理體系，社區各角落的房頭、片區的片長、宗族大姓的族長、鄉紳鄉賢、老人會等在村社事務中扮演著重要角色，村“兩委”領導班子也多從這些人當中選拔出來，使得當地的基層治理有著一套自己的運行體系，黨組織作為一種外部力量，在當地鄉村統領能力一直較弱。

新塘街道首先以整合黨員力量為目的創新出“片區N+6黨建”的工作新模式，按片區設立黨小組的方式設立“六大員”，即：組織員、宣傳員、服務員、民情員、調解員和監督員，組織黨員學習、落實“三會一課”、主題黨日等內容，運用社區議事會選拔優秀黨員和兩委班子為固定成員、利益相關群眾廣泛參與的主體特征，把黨建工作下黨員凝聚力影響力的提升與社區議事會中黨員領導組織協商能力的發揮兩手共舉、相互助力，由此調動了一部分“無職”黨員的積極性，也在社區議事會這一平臺上改變了原本黨組織與群眾之間的單向領導關系，有了相互了解和溝通的渠道。

（二）群眾參與感與滿意度進一步提升

通過社區議事會這種民主形式的試行，首先在參與主體的多元性要求、議題的公開篩選、議事和表決程序等規范設計上程序地保障了村民在議事過程中的參與、管理、決策、監督四項權利，以程式化的運行規范部分規避了過去基層事務少數人說了算、由社區兩委“代民做主”的狀況。根據在社區進行的干部座談和針對社區農戶的入戶訪談結果看：群眾普遍對議事會的設立持接受和鼓勵的態度，70%以上受訪者表示對設定的議定、決策、監督、評議幾個環節有基本了解?？傮w上看有助于使村務管理的決策過程和決策結果變得更為公開理性和更有說服力。

（三）群眾矛盾與干群關系的雙重改善

社區議事會的制度設計以利益相關主體地位平等、言論自由、表決權平等地協調討論村委會難以處理的棘手問題為價值核心，一方面，多方的矛盾意見、利益沖突有了規范平臺去經歷表達、宣泄、被聽取和相互說服的過程以及議事會常設會員較為中立的科學評判及理性指導機制的疏通化解，解決了不少長期積淀下來的基層矛盾隱患。另一方面，群眾通過對公共事務決策的直接參與，知曉了政策規定、清楚了決策過程，這是群眾在公共事務管理和決策過程當中話語權陣地的建立。在商議涉及本社區的各大事項，相關公共生活生產的土地使用、產權歸屬、經濟開發、河道整治、校舍、菜場建設、環境保護等等問題上，群眾也有了聲音被村領導干部聽到，是對過去少數干部替民作主、代民決策的行為的改變，對干群之間由于疏于對話、利益訴求相左而產生的隔離是一種破解之法。

三、社區議事會制度實踐：問題與不足

（一）與兩委間職責權限上的分工不明

作為基層自治組織之一的社區議事會，根本職能在于彌補兩委在管理范圍和治理能力之間沖突混淆的模糊地帶及兩者之外的空白地帶中村級公共事務的民主決策和科學處理。對于議事會平臺上對公共事務的議事、管理、決策等權利的行使范圍的拿捏存在相對的隨意性和模糊性，與支部委員會、居民委員會、居民代表會議之間的分工合作關系、協調順位關系、職能界限區分、權責義務歸屬等都需要有進一步的完善和確認。調查中，我們發現杏坂社區、梧林社區都存在兩委班子成員全體進入議事會的情況，這可能造成了兩委會和議事會職責的重疊。雖然在職能定位上，議事會商議事項一般為社區普遍關注的重要民生問題及兩委暫無法解決的重難點問題，但在實際操作中不論人員還是議案，議事會與兩委的職能之間還是存在交叉重疊及權責上的矛盾沖突。新塘街道各社區目前的普遍做法是，兩委無法議定的議題放到議事會進行二次討論，雖然議事主體的擴大對科學決策有一定的意義，但工作的重復進行不免造成資源浪費及效率的低下。

（二）議事會成員的參與能力欠缺

民主協商創新制度在實踐當中的完成度除了依賴完善科學的規范設計，同時還依賴參與主體的參與能力。課題組調查中，我們發現議事會成員的議事能力、民主意識、規范性思維還略顯不足，這也是鄉村社區政治民主化過程中不可回避又老生常談的先天性硬傷。新塘街道所轄社區多為面臨轉型的過渡型農村社區，受傳統思想和既往村級管理方式的影響較大，議事會成員都為本土居民，習慣于社區兩委說了算，自我責任意識偏弱。議事會成員平均年齡超過45歲，50%以上為高中以下水平，政策水平整體偏低，部分議事會成員對、農村產權制度改革、村級公共服務、城鄉統籌發展和社會管理改革等相關政策了解不足，導致議事協商過程客觀有效價值發揮的受限。

（三）社區議事會議席結構不夠合理

首先，議席中缺少外來人口代表。作為中國鞋都的晉江市，企業和外來人員數量都非?？捎^，但從杏坂社區、梧林社區及南塘社區在進行民主協商議事的過程中看，全部參與決策者都為社區本土居民，無一外來者。也沒有來自企業、工會的代表，與多元主體的這一民主化要求差距較遠，因而也無法體現多元主體的利益訴求。其次，女性過少，男女比例不合理。杏坂社區議事會成員中僅兩名女性，其中一名還是七十多歲高齡老黨員，而南塘社區的書記則表示集體討論社區建設和村財問題時參與者皆為男性，男村民明顯比女性村民了解更多關于社區的民主協商問題，女性在議事會上的話語權較弱。

（四）議事會運行缺乏相應的激勵機制

依目前新塘社區議事會推行制度來看，與會人員為義務參加，并沒有工資保障，多為兼職參與。街道下轄都為農村社區，議事會成員中除了兩委班子人員，其他多為老人會成員和普通黨員，對他們而言，生計問題大于政治參與，在農忙或打工時段，往往缺乏時間精力參與政治活動。杏坂社區的書記和委員明確就此表示擔憂：“在街道政府的號召和社區干部鼓動下，短時間的參與配合是能做到的，但時間一場，積極性必然要打折扣”。在走訪的杏坂社區、杏田社區、南塘社區的過程中，部分群眾就表示社區議事會議建立的出發點是好的，也有實際的作用，但自己要忙于打工和務農，經常參與并不現實。由此可見目前制度對有心參與者缺乏激勵機制，對不主動參與者又缺乏制約機制，不利于議事會的長效建設。

四、社區議事會深化發展：對策與路徑

（一）加快議事會制度的法制化進程，落實權利邊界

法律制度與規范的落實完善是民主政治真正能夠有效落地的保障，社區議事會作為協商民主的協商平臺和民主決策機制，有必要進一步確認其在基層自治組織中的地位，以地方訂立法規或社區訂立公約的方式合理界定議事會的權責關系、職能范圍、決策邊界，把社區事務的決策權、執行權、監督權的責任主體落實到位，從而做到議事會的運行權限、責任監督有法可依、違法可糾，從而引導基層群眾自治的健康發展。

在現有法律框架下，進一步理順社區議事會與地方村民的權利授予邏輯、與基層其他自治組織系統尤其居民自治系統的法理關系、與街道權責的分工與順位、社區監督委員會等附屬組織的權屬關系等，層層推導法律上的各項權利來源、走向及邊界，才能正統地通過居民大會或居民代表大會等形式確立議事會決議社區公共事項的合法性基礎。

（二）完善議事制度設計上的系統性

保障協商民主創新形式的根本價值的基礎除了決策過程本身在設計上的民主性與公平性之外，還需要整個系統上其他環節的配套和配合。就新塘街道各社區議事會試點來看，制度框架還停留在傳統的議事流程，整個議事會主要針對社區議事會席位設置與人員選拔機、議事、表決流程、議事會職能定性及公開制度做了具體規范，但對提案機制、監督機制的規范相對空缺。議事會的重心集中在討論和表決環節，做到了人人發言人人參與，但是決策環節只針對議案是否通過予以表決，未逐條就具體執行細節進行表決，使表決通過的議案只具備合法合理性而缺乏具體執行的可操作性。

因此進行議事會制度推廣時需要決策程序的先后階段：即提案和監督兩個程序有更具體的規范，在提案的告知、審查、篩選和最后決定等環節設定合理的責任主體和執行主體與社區居民有效對接，確保群眾知情權與時效性；在決策后期組建運行長效監督機制，跟蹤決策的執行進度與效果，隨時接受群眾監督反饋，行督查整改之職，才能在源頭處和源尾處雙重把關，杜絕前期的隨意性和后期的敷衍性，才能根本上保留住決策過程的民主協商價值。

（三）構建獎懲激勵機制提升參與積極性

首先，街道為組織依托，借助“黨員活動日”、“一先兩優”等組織活動平臺進行協商民主、群眾自治等精神意識的傳導，促進思想上的提升；其次，街道為管理主體，各社區為執行主體，完善議事會成員的考評辦法、獎勵制度，把每個議事會成員的工作情況如實記錄，納入年度民主評議范圍，由社區向下至全社區居民公布，向上呈送街道備案存檔，接受下至全體居民上至街道考評部門的監督和考評。設定合理的薪酬待遇及誤工補貼評估機制與經費渠道，對參與頻次高貢獻突出的會員階段性地給予榮譽性或物質性獎勵，以提高村民參與的積極性。此外，可由街道倡導，邀請社區議事會的成員參與列席社區部分工作會議，比如“兩委”會議、重要事項的內部討論會等，有途徑有重點地觀摩學習，體驗氛圍和形式，自我摸索和總結心得發揮到議事會工作當中。

（四）完善技術配套建設

基層民主協商制度創新作為一種民主形式的新嘗試，在基層民主治理當中想要發揮明顯的優勢作用，往往受阻于思想和制度土壤的貧瘠，加強宣傳拓寬參與渠道是必由之路。但只停留在以往喊口號、貼標語、宣傳欄貼公告，進行面對面宣傳教育方式的效果已日趨式微。可充分利用市級、街道現有的組織建設經驗，如“晉江黨員微平臺”通過微信公眾號平臺把“兩學一做”、“黨建互動”及“互動協會”整合為一個平臺，宣傳、互動、交流多重功能一體化實現，而新塘街道的公眾號“新塘芯起航”及南塘社區的“清風南塘”都以經常性推送圖文并茂的地方新聞的方式充分發揮了新技術平臺的宣傳能力。比起以往的傳統宣傳方式，這些新技術平臺的建設維護使每個分散的群眾個體無形中綁定在一起，極具實效性和穩定周期性的內容推送直達個體，并體現出溝通交流的流暢性及有效回饋。所以各社區可在街道利用新媒體宣傳的成熟基礎上針對基層民主建設及議事會制度建設創建新的微平臺或軟件應用，以宣傳促參與、以宣傳刷存在，以宣傳拉互動激發群眾的參與積極性。

（五）優化社區議事會議席結構

民主協商的本質內容之一即是協商主體的多元代表性和地位平等性。但目前新塘街道在外來人口基數龐大、各類企業數目可觀的前提下，基層治理的依托力量基本全部來自本地村民內部，致使民主協商的主體代表性不夠，需要進一步設置一定比例的外來人口代表，這可以是企業家抑或工人代表。只有讓“新新塘人”變為“自己人”，共建共享，才能提升外來人口的歸屬感，充分調動多元力量參與，成為守望相助、相互認同的社會共同體。同時，男女比例也必須要設置一個硬性指標，使之成為一個動力推動女性對社區事務、基層民主的關注與重視，也充分給予女性應有的話語權。建議按利益群體來劃分議席名額，盡量讓更多的利益主體參與進來，在街道駐社區干部、社區兩委、監委會成員、房頭理事人員、企業主和外來人口等中還可以再新增例如片警或巡邏隊員、學校老師等。此外，在特別議席的設置上，應該使之成為一個更普遍的現象，也就是在每個議題下都應設置特別議席，讓有利益相關的集體代表或這方面專家參與議事，只有讓利益受損的人有機會表達利益訴求才能凸顯議事會的意義和作用，常設議席人員的選拔應有兩種方式：兩委推薦和群眾推選。對于常設議席人員參與議事會，應按參與次數給予一定補貼。