“放管服”視角下的行政審批制度改革

王叢虎　門鈺璐

〔摘要〕 當(dāng)下我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實(shí)主要通過行政審批制度改革體現(xiàn)出來。政府職能的“放”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“市場(chǎng)化”和“社會(huì)化”，政府職能的“管”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“法治化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”，政府職能的“服”體現(xiàn)為行政審批制度改革的“精準(zhǔn)化”和“便民化”。實(shí)踐證明，近十多年漸進(jìn)式的行政審批制度改革，不僅凸顯了政府職能的“放管服”改革精神實(shí)質(zhì)和方向，而且也體現(xiàn)了我國(guó)治理現(xiàn)代化的能力和水平，使得人民有了實(shí)實(shí)在在的獲得感。

〔關(guān)鍵詞〕 “放管服”，行政審批，政府職能

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）01-0091-06

黨的十八大以來提出的治理現(xiàn)代化需要通過全面深化改革來實(shí)現(xiàn)。全面深化改革的核心是要轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)下我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變聚焦在“放管服”改革上，而“放管服”改革的落實(shí)主要通過行政審批制度改革體現(xiàn)出來。

一、 問題提出與觀測(cè)維度

（一）問題的提出。中國(guó)改革開放的40年既是經(jīng)濟(jì)體制改革開放的40年，也是行政體制改革開放的40年。然而，不管是任何領(lǐng)域的改革，其核心都離不開政府職能的轉(zhuǎn)變，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的有限政府轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)椋巴七M(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是我國(guó)全面深化改革、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國(guó)政府管理體制改革的重點(diǎn)難點(diǎn)命題” 〔1 〕。

不可否認(rèn)，政府職能主要通過各級(jí)政府部門的行政審批、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等方式來體現(xiàn)，這其中行政審批扮演著最為重要的角色。這是因?yàn)椋姓徟鷽Q定著各類主體能否進(jìn)入市場(chǎng)或社會(huì)，并進(jìn)行正常活動(dòng)；或者說，行政審批權(quán)直接決定著各類主體能否合法產(chǎn)生和正常活動(dòng)。“轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)當(dāng)下行政體制改革的核心，而簡(jiǎn)政放權(quán)則是深化政府改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之舉，直接關(guān)涉行政體制改革的成敗。” 〔2 〕因此，通過行政審批制度改革來分析政府職能轉(zhuǎn)變具有典型代表性和理論合理性 〔3 〕。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：行政體制改革是全面深化改革的重要任務(wù)之一，要簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，就必須以行政審批制度改革作為起點(diǎn)。因此，研究中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變，必須要關(guān)注行政審批制度改革，正如學(xué)者所言：“縱觀整個(gè)過程，經(jīng)歷了由單純強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，到提出轉(zhuǎn)變政府職能，并加強(qiáng)行政法制建設(shè)；政府職能轉(zhuǎn)變由不注重、逐步重視，到以其為整個(gè)行政管理體制改革的核心和關(guān)鍵的過程。新一屆政府把行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口、關(guān)鍵處，并與法律改革結(jié)合起來。這樣，政府職能轉(zhuǎn)變才真正落到了實(shí)處，也強(qiáng)化了政府職能轉(zhuǎn)變的法制特點(diǎn)。” 〔4 〕

既然政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革有著如此緊密的關(guān)系，那么到底該如何確立對(duì)于兩者的觀測(cè)維度、如何分析兩者關(guān)系、如何預(yù)測(cè)兩者關(guān)系的未來發(fā)展趨勢(shì)呢？對(duì)此，學(xué)者們已經(jīng)進(jìn)行了較好的研究，如有學(xué)者通過不同層級(jí)政府行政審批量化的數(shù)據(jù)來透視中國(guó)政府職能的變化，有學(xué)者基于國(guó)務(wù)院頒發(fā)的規(guī)范性文件通過文本分析法來尋找政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)律，也有學(xué)者通過某地行政審批制度改革實(shí)踐分析政府職能的轉(zhuǎn)變方式，等等。然而，如何基于定量和定性結(jié)合的研究方法，并從兩者關(guān)系的具體觀測(cè)維度出發(fā)來尋找政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革的協(xié)同關(guān)系，仍是一個(gè)未曾涉及的領(lǐng)域，值得嘗試研究。筆者認(rèn)為，要想清楚分析兩者關(guān)系，首先需要有清晰的線路，即要確立明確的維度和脈絡(luò)關(guān)系，然后再基于這個(gè)分析維度或稱觀測(cè)維度逐步展開各因素在具體維度上的關(guān)系，最后分析兩者在具體維度上的發(fā)展趨勢(shì)。為此，本文試圖基于這種思路，嘗試對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革關(guān)系的觀測(cè)維度展開研究。

（二）觀測(cè)維度的確立。“放管服”改革是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和要求，也是新一屆政府確定以人民為中心理念并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。具體來說，“放管服”是指“持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能；‘放管服改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉” 〔5 〕。2018年6月28日，在國(guó)務(wù)院召開的全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)再次強(qiáng)調(diào)要“持續(xù)深入推進(jìn)‘放管服改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府服務(wù)效能” 〔6 〕。從政府職能角度看，“放”“管”“服”三個(gè)字各自具有其深刻內(nèi)涵，我們可以將其作一概括（見表1）。

表1 政府職能視角下“放”“管”“服”的具體內(nèi)涵

資料來源：根據(jù)規(guī)范性文件和文獻(xiàn)匯總自行編輯而成

行政審批制度改革作為當(dāng)下轉(zhuǎn)變政府職能的重要形式，承載著 “放管服”改革落地生根的重要責(zé)任。有學(xué)者研究指出：“不同類型行政審批的改革方向是不同的。資源配置類審批改革的方向是減少國(guó)家對(duì)資源的控制和壟斷并保證國(guó)有資源分配的公平、公正；市場(chǎng)進(jìn)入類審批改革的方向是降低進(jìn)入門檻，打破進(jìn)入壁壘，激發(fā)市場(chǎng)活力；危害控制類審批改革的方向是打破傳統(tǒng)體制下建立起來的審批管控制度，將審批范圍收縮到那些具有社會(huì)危害性且通過其他方式不足以有效控制危害的社會(huì)活動(dòng)方面。” 〔7 〕盡管此論有其合理性，但不可否認(rèn)，歷經(jīng)17年（自2001年至2018年）、共12輪的中央層面行政審批制度改革取得了巨大成就，正在不斷地推動(dòng)著政府職能朝著更加符合中國(guó)深化改革開放的方向發(fā)展。而就行政審批制度改革的方向而言，我們可以歸納如下（見表2）。

表2 行政審批制度改革方向的具體內(nèi)容

資料來源：根據(jù)規(guī)范性文件和文獻(xiàn)匯總自行編輯而成

基于以上對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批觀測(cè)維度的確立，下文我們嘗試著從兩者各自的觀測(cè)維度尋找對(duì)應(yīng)關(guān)系，并通過定量和定性方法來論證兩者之間在相關(guān)維度上的內(nèi)在邏輯和協(xié)同關(guān)系。

二、政府職能的“放”與行政審批的“市場(chǎng)化”與“社會(huì)化”

（一）政府職能的“放”與行政審批的“市場(chǎng)化”。政府職能轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在“放”字上面，即由全能政府下的“政府包攬一切”逐步還權(quán)給市場(chǎng)的過程。改革開放以來， 黨中央國(guó)務(wù)院深刻認(rèn)識(shí)到政府職能轉(zhuǎn)變的重要性及緊迫性。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)、十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，以及黨的十四大報(bào)告等都提出了“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力、尊重市場(chǎng)規(guī)律”等具體要求，尤其是《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》更是明確指出：“中央和地方過多地承擔(dān)了許多不應(yīng)該管的事，而許多本來應(yīng)該他們管而且必須管好的事情又管不好”，“要將政府與企業(yè)分開，精簡(jiǎn)、放開權(quán)力”，“價(jià)格是最有效的調(diào)節(jié)手段”。同時(shí)，政府職能被界定為“做好各層級(jí)政府、政府各部門與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)梳理，宏觀把握能源、交通、原材料等重點(diǎn)工程的發(fā)展；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段宏觀調(diào)控”， 等等。從中不難看出，關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系早在行政審批制度改革開始前就有了清楚認(rèn)識(shí)和明確要求，但具體落實(shí)則需要通過行政審批制度改革來實(shí)現(xiàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)在政府與市場(chǎng)、政府職能轉(zhuǎn)變等基本理論問題上有了新的進(jìn)展，進(jìn)一步深化了對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。” 〔8 〕而黨的十九大報(bào)告則進(jìn)一步確定了政府職能轉(zhuǎn)變的“放”的方向，也進(jìn)一步確定了行政審批制度改革的“市場(chǎng)化”趨勢(shì)，即“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用” 〔9 〕。

為了進(jìn)一步觀測(cè)政府職能的“放”如何體現(xiàn)在行政審批的“市場(chǎng)化”上，我們將2002年至2018年所有的中央層面行政審批事項(xiàng)進(jìn)行收集和整理，發(fā)現(xiàn)自2002年第一次行政審批制度改革起，到2018年最新一次改革，這期間共涉及3701項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。表3為中央政府各部門行政審批事項(xiàng)數(shù)目變化情況，從表中可以看到，行政審批事項(xiàng)總數(shù)目整體上雖呈下降趨勢(shì)，但是其“取消”，即直接還權(quán)給市場(chǎng)、政府不再審批的數(shù)目則始終占絕對(duì)多數(shù)。這也是行政審批“市場(chǎng)化”最為重要的體現(xiàn)方式。

（二）政府職能的“放”與行政審批的“社會(huì)化”。政府職能的“放”還具體表現(xiàn)在行政審批的“社會(huì)化”上。政府職能向社會(huì)分化是“放”的一種具體表現(xiàn)，是指政府有些職能可以交由社會(huì)組織承擔(dān)，或者說社會(huì)組織逐漸成為政府職能的載體 〔10 〕。也有學(xué)者將此界定為政府職能的“社會(huì)化”，即“政府改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，將原來由政府包攬管轄的許多事情，通過社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，改由（企業(yè)）、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)中介來辦理，以節(jié)約財(cái)政支出，提高工作效率” 〔11 〕。有學(xué)者進(jìn)一步將政府職能社會(huì)化解析為“五個(gè)方面問題：社會(huì)福利社會(huì)化、行業(yè)服務(wù)性職能的社會(huì)化、監(jiān)督性職能的社會(huì)化、媒介咨詢性職能的社會(huì)化、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作社會(huì)化。政府職能社會(huì)化又是與機(jī)構(gòu)改革密切相連的，一方面要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，另一方面要積極培育社會(huì)中介組織” 〔12 〕。

概言之，改革開放40年來，我國(guó)政府職能的“放”即向社會(huì)分化，具體體現(xiàn)在行政審批的“社會(huì)化”上主要有兩個(gè)方面：一是從社會(huì)組織發(fā)展和變革來看，社會(huì)組織登記注冊(cè)隨著行政審批制度的改革而變得越來越便捷，社會(huì)組織的數(shù)量也逐步增加；二是從社會(huì)組織承擔(dān)的任務(wù)看，政府的許多公共管理、公共服務(wù)職能逐步向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。具體來說，社會(huì)組織獲得了比行政審批制度改革之前更多的可以承接公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也通過授權(quán)方式獲得了比行政審批制度改革之前更多的公共管理職能。

從社會(huì)組織的發(fā)育來看，在20世紀(jì)80年代有了初步的發(fā)展，數(shù)量上有所增加。到了1997年，民政部統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織為18萬個(gè)；進(jìn)入21世紀(jì)后的2001年則增加到了21.1萬個(gè)；隨著行政審批制度的改革逐步深入，到了2013年則成倍增加，更是猛增到了54.7萬個(gè)。當(dāng)然，具體分析其原因可以看出，這與2013年出臺(tái)的機(jī)構(gòu)改革方案以及之前連續(xù)七次的行政審批制度改革息息相關(guān)。直接原因可以歸結(jié)于2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中的一項(xiàng)規(guī)定，即行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門同意，即可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。這其實(shí)就意味著取消了行業(yè)主管部門的行政審批程序，社會(huì)組織可以直接注冊(cè)成立。正是因?yàn)橛辛嗽摲桨傅拿鞔_指引，到2013年底，全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域都很快試行了社會(huì)組織直接登記制，也正是此項(xiàng)行政審批制度的改革才引來了社會(huì)組織總體數(shù)量上的快速增長(zhǎng)。

2013年，中央政府還明確提出了通過行政審批制度改革來實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的外向型路徑，即明確劃分政府與社會(huì)在行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)上的管理權(quán)限，把過去掌握在政府手中屬于社會(huì)自主管理的事務(wù)直接交給社會(huì)組織。這樣，社會(huì)組織實(shí)際上已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者和社會(huì)服務(wù)的主要提供者。在隨后的中共中央文件中這種政府職能的“放”與行政審批的“社會(huì)化”又具體對(duì)應(yīng)起來，主要表現(xiàn)為2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的明確要求：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理事項(xiàng)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。

從社會(huì)組織承接公共服務(wù)職能看，在日益強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的改革潮流中 ，社會(huì)組織正在發(fā)揮著越來越重要的作用。在社會(huì)公共服務(wù)主體多元化的進(jìn)程中，社會(huì)組織的力量和作用越來越凸顯，它已成為公共管理中一個(gè)不可或缺的重要角色。從李永亮、高紅兩位學(xué)者對(duì)于廣州、深圳、順德三地的調(diào)研統(tǒng)計(jì)情況看，社會(huì)組織承接政府職能事項(xiàng)如下（見表4） 〔13 〕。

表4 社會(huì)組織承接政府職能的具體事項(xiàng)

從上表所述的情況不難看出，政府職能的“放”具體而明確地體現(xiàn)在行政審批制度改革中社會(huì)組織承接政府職能上，即行政審批的“社會(huì)化”。

三 、政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“法治化”與“標(biāo)準(zhǔn)化”

改革開放40年來，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過程也是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的過程。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著行政審批制度改革的逐步深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正逐步邁向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。基于矯正市場(chǎng)失靈等問題應(yīng)運(yùn)而生的監(jiān)管制度也正在成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容。建立在法治政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等制度前提下的監(jiān)管型政府，越發(fā)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的主要選擇模式 〔14 〕。不言而喻，監(jiān)管改革在于建立或重建國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的掌控能力，避免市場(chǎng)失靈，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并試圖在計(jì)劃與市場(chǎng)之間找到某種平衡 〔15 〕。因此，可以確定政府職能的“管”應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管上。在全能政府下，“管”是無所不包的，尤其是對(duì)事前進(jìn)入市場(chǎng)的“管”使得進(jìn)入市場(chǎng)的門檻過高，制約了市場(chǎng)的活力、遏制了市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力。行政審批制度改革一方面要求減少管理職能、釋放市場(chǎng)活力，另一方面要求必須的審批事項(xiàng)要規(guī)范、透明，并符合法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“法治化”。政府職能中的“管”，尤其是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的首要問題是依法監(jiān)管，即“法治化”。這既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑。政府職能轉(zhuǎn)變中的“管”是否于法有據(jù)、依法進(jìn)行，是判斷國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要觀測(cè)維度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn) 〔16 〕。具體來說，“政府職能的轉(zhuǎn)變，要求以法律的規(guī)范形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認(rèn)，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場(chǎng)主體乃至各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)作為監(jiān)督制約” 〔17 〕。概括起來，政府職能轉(zhuǎn)變中“管”的于法有據(jù)具體體現(xiàn)在行政審批制度改革中就是“法治化”。這就要求，行政審批的設(shè)定要于法有據(jù)，行政審批的實(shí)施要依法進(jìn)行。

行政審批清單制度就是“法治化”的具體體現(xiàn)。2014年2月，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，逐步建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度。隨后國(guó)務(wù)院決定，向社會(huì)公開國(guó)務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，以鎖定各部門行政審批項(xiàng)目“底數(shù)”，接受社會(huì)監(jiān)督。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。應(yīng)該說，“權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力；權(quán)力清單制度本質(zhì)在于，通過規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力，實(shí)為行政行為清單” 〔18 〕。權(quán)力清單制度自正式實(shí)施以來，在實(shí)踐中有效制約和監(jiān)督了行政權(quán)力的運(yùn)行，產(chǎn)生了良好的制度功效 〔19 〕。其實(shí)，權(quán)力清單制度之所以能夠?qū)嵤┑靡嬗凇胺ㄖ位钡囊螅磭?guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)的行政審批要有明確的法律規(guī)定，并要列出具體的法律條款，堅(jiān)決清除非行政許可審批事項(xiàng)等。

正是因?yàn)閳?jiān)決推行依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)，才有了如下成就：“五年來，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%，職業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少。” 〔20 〕當(dāng)然，客觀地說，權(quán)力清單制度只是解決了行政審批“法治化”中依法審定的問題，而具體到行政審批的依法進(jìn)行、事中事后的監(jiān)督同樣需要嚴(yán)格遵循法定程序、落實(shí)法律責(zé)任、保障法律秩序，實(shí)現(xiàn)行政審批實(shí)施過程的“法治化”。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的“管”與行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”。政府職能的“管”除了依據(jù)法律法規(guī)外，還應(yīng)基于技術(shù)和管理的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)化”。“標(biāo)準(zhǔn)化以技術(shù)理性的方式傳達(dá)公共服務(wù)的公平性價(jià)值和民主參與價(jià)值。作為政策工具的標(biāo)準(zhǔn)化可以提供執(zhí)行動(dòng)力，同時(shí)也可以提供制度價(jià)值，保障服務(wù)提供的全面性、持續(xù)性，克服離散性。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)治理過程、一種治理機(jī)制，在一定意義上也可以看作一種治理范式。” 〔21 〕行政審批作為政府提供的兼具政府監(jiān)管和公共服務(wù)的雙重屬性同樣需要建立“標(biāo)準(zhǔn)化”的治理機(jī)制。具體來說，“標(biāo)準(zhǔn)化”要求：審批事項(xiàng)和審批權(quán)力設(shè)定依據(jù)明確、具體內(nèi)容清晰、時(shí)限具體、程序公正、服務(wù)周到，等等。除此之外，審批權(quán)力清單的法律標(biāo)準(zhǔn)也屬于“標(biāo)準(zhǔn)化”的內(nèi)容。審批權(quán)力清單的法律標(biāo)準(zhǔn)包括審批事項(xiàng)的合法性標(biāo)準(zhǔn)和審批設(shè)定權(quán)限的合法性標(biāo)準(zhǔn) 〔22 〕。

只有明確的服務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能更好地實(shí)施政府的監(jiān)管。確切地說，行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”既是政府職能中“管”的客觀內(nèi)在要求，也是行政審批制度改革的必然趨勢(shì)和發(fā)展方向。但是也應(yīng)該看到，“在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐中，存在著審批標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足及其持續(xù)改進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制缺失、聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)制定面臨法規(guī)和技術(shù)障礙、實(shí)質(zhì)性聯(lián)合審批缺乏制度和體制支撐等問題”，針對(duì)這些問題， “需要通過政學(xué)合作，運(yùn)用解釋技術(shù)和規(guī)范創(chuàng)制提升標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性合法性；通過技術(shù)審批與行政審批相分離等路徑，為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供更好的制度土壤；通過深化行政許可職能歸并和其他配套制度改革，推進(jìn)部門聯(lián)合審批的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作” 〔23 〕。其實(shí)，新一輪的國(guó)務(wù)院有關(guān)行政審批制度改革已經(jīng)非常明確地提出了這方面改革的具體要求，全國(guó)各地也已經(jīng)有了許多積極探索創(chuàng)新的案例，國(guó)務(wù)院2018年5月與6月連續(xù)出臺(tái)的有關(guān)行政審批的具體要求也為下一步行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”提供了最佳指導(dǎo)原則①。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“精準(zhǔn)化”與“便民化”

行政審批制度改革實(shí)踐具體體現(xiàn)著政府職能轉(zhuǎn)變的成果，實(shí)現(xiàn)行政審批的“精準(zhǔn)化”“便民化”更是政府職能轉(zhuǎn)變中“服”內(nèi)涵的具體體現(xiàn)。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“精準(zhǔn)化”。政府職能的“服”其實(shí)就是要構(gòu)建“服務(wù)型政府”，就是要在以人民為中心理念指導(dǎo)下，把服務(wù)作為政府管理和社會(huì)治理核心價(jià)值的一種政府模式。具體而言，政府職能的“服”在公共管理的實(shí)踐中具體表現(xiàn)為“豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)效能”。

政府職能轉(zhuǎn)變中的“服”越來越多地通過“精準(zhǔn)化治理”體現(xiàn)出來。“精準(zhǔn)化治理”是期望通過制度精簡(jiǎn)和多元參與，在強(qiáng)化政治引導(dǎo)的前提下，盡可能激發(fā)基層活力，建立以社會(huì)問題和社會(huì)真實(shí)需求為靶向的社會(huì)治理方案 〔24 〕。行政審批制度改革同樣需要“精準(zhǔn)化”，并且只有通過行政審批的“精準(zhǔn)化”才能解決政府職能中“服”的問題。行政審批的“精準(zhǔn)化”具體表現(xiàn)為：一是需求管理和問題導(dǎo)向，即緊扣社會(huì)大眾的需求，并從社會(huì)和民眾的需求出發(fā)，加強(qiáng)問題梳理，確定需求和問題導(dǎo)向；二是強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和形式，即注重創(chuàng)新服務(wù)的深度和廣度、本質(zhì)和形式，不斷完善服務(wù)體系；三是注重提高服務(wù)質(zhì)量和效率，即針對(duì)服務(wù)需求、制定服務(wù)計(jì)劃、嚴(yán)格管理制度、規(guī)范服務(wù)行為。

實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革 “精準(zhǔn)化” 的目的在于，在劃定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)清晰邊界的基礎(chǔ)上，力求精準(zhǔn)解決市場(chǎng)、社會(huì)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，以及民眾的關(guān)切點(diǎn)和具體需求。當(dāng)下，全國(guó)各地積極推行的“套餐式服務(wù)” “網(wǎng)上審批直通車” “最多跑一次”等就是“精準(zhǔn)化”的實(shí)踐表現(xiàn)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的“服”與行政審批的“便民化”。政府職能的“服”可以進(jìn)一步表現(xiàn)為如何有效地服務(wù)于人民，而具體表現(xiàn)在行政審批制度改革上就是“便民化”。“便民化”要求一切以人民群眾利益為中心，從人民的獲得感出發(fā)，去設(shè)計(jì)體制變革、機(jī)制運(yùn)行、技術(shù)手段的應(yīng)用和不斷發(fā)現(xiàn)問題等。

對(duì)于當(dāng)下的行政審批制度改革而言，基于政府職能轉(zhuǎn)變的方向指引，理論和實(shí)踐已經(jīng)證明，充分運(yùn)用信息化技術(shù)，構(gòu)建基于政府層面的行政審批供應(yīng)鏈系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成、審批數(shù)據(jù)集成、政務(wù)服務(wù)集成，對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)行政體制改革以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府都有著顯著作用。為此，人民滿意即“便民化”已經(jīng)成為衡量行政審批制度成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

正是基于以上原則和標(biāo)準(zhǔn)，黨的十八大以來，地方各級(jí)黨委和政府都在扎實(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的各項(xiàng)行政審批制度改革，都在積極探索“不見面審批”“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“一枚印章管審批”“一門式一網(wǎng)式”等行之有效的措施辦法，以真正方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，提升政府治理能力和水平。

政府職能的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為行政審批制度改革，而行政審批制度改革則反映了政府職能的范圍和政府作用的方式。隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的逐步深入，隨著“放管服”改革深度和力度的加大，行政審批制度改革的趨勢(shì)和方向也愈加明朗，即代表著政府治理現(xiàn)代化方向的“市場(chǎng)化”“社會(huì)化”“法治化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“精準(zhǔn)化”“便民化”也已成為行政審批制度改革的必然要求和發(fā)展趨勢(shì)。通過改革，我國(guó)行政審批制度已經(jīng)經(jīng)過了17年的變遷與發(fā)展，實(shí)踐證明，這種緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情、分批分次的漸進(jìn)式改革已經(jīng)取得了巨大成功。它不僅使得我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變合理有序進(jìn)行，并逐步顯現(xiàn)出其在邁向治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)，而且也使得廣大人民群眾有了實(shí)實(shí)在在的獲得感和幸福感。國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境瞬息萬變，而改革也永無止境。黨的十八大以來提出的宏偉藍(lán)圖和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)仍需要通過不斷的政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革來逐步而持續(xù)地實(shí)現(xiàn)。

注 釋：

①參見2018年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》及6月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕45號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容。

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責(zé)任編輯 周 榮