行政審批局模式的適用性探討

王連偉

〔摘要〕 行政審批局作為近年來行政審批服務領域政府創新的重要舉措，備受關注，在一些地方風靡起來，同時也飽受爭議。作為地方的大部制改革試點，行政審批局模式體現了整體性治理的一些特性。而整體性治理不僅是治理理念、治理結構變革，還需要建立在協調機制、整合機制和信任機制等一整套運行機制之上。行政審批局模式目前還只是一些地方市、縣的積極探索，沒有國家層面的頂層設計和上級相應機構與之進行對接業務，因而并非是具有普遍適用性的標準范本，地方政府不能脫離本地區經濟社會狀況而盲目跟風，必須因地制宜。對于已經采用行政審批局模式的一些地方，可以結合整體性治理的基本理念進一步改革完善。此外，行政審批局模式的發展，還需要國家層面頂層設計、機構銜接整合、信息平臺建設和信息資源共享等一系列配套改革。

〔關鍵詞〕 行政審批局，適用性，頂層設計，信息平臺，信息資源

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0097-05

2018年5月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求推動審批服務理念、制度、作風全方位深層次變革，著力打造“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的審批服務模式，最大限度減少企業和群眾跑政府的次數，不斷優化辦事創業和營商環境，切實增強政府公信力和執行力，推動政府治理體系和治理能力現代化，建設人民滿意的服務型政府。隨后，在6月28日國務院召開的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上，李克強總理指出，要持續深入推進“放管服”改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和市場活動的直接干預，創新和完善事中事后監管，提高政府服務效能。行政審批局作為近年來行政審批服務領域政府創新的重要舉措，備受關注，在一些地方風靡起來，同時也飽受爭議。作為“后新公共管理”趨勢下的一種典型政府治理模式，整體性治理的價值在于“對新公共管理理論批判和繼承基礎上架構起新的公共服務供給模式，以協調與整合為核心的治理模式為政府改革提供思路” 〔1 〕。下面將結合整體性治理理論全面檢視行政審批局模式，著力回答行政審批局模式存在的優劣勢、能否包治百病、如何進行漸進式改革等一系列基本問題。

一、行政審批局模式在我國的興起

隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，一些地方政府為了適應招商引資和經濟發展需要，紛紛借鑒國外先進經驗，著力克服計劃經濟條件下條塊分割行政審批制度的弊端，探索建立政府服務中心集中辦理外商投資審批手續，為外商來國內投資提供“一站式服務”。加上國家大力推行行政審批制度改革，“行政服務中心發展成為各地方政府普遍建設的、主要進行集中審批的工作窗口和平臺” 〔2 〕。截至2011年底，全國有31個省（自治區、直轄市）共設立行政服務中心2912個，初步建立了省、市、縣、鄉鎮的四級便民服務中心 〔3 〕。此后，政務服務中心在全國迅速推廣，它的一些固有弊端也日益顯現，如只是實現了“物理式空間集中”，沒有實現“實體集中”，普遍存在“兩頭跑”“體外循環”和“收發室”等問題 〔4 〕；增加了人員和編制，提高了行政成本 〔5 〕；責任不清、監督不力，等等。為了克服這些問題，一些地方政府開始探索推進行政審批制度改革，2008年，成都市武侯區率先在全國建立了行政審批局，拉開了我國行政審批局模式發展的序幕。總的來說，我國行政審批局模式的發展歷程經歷了三個階段：地方政府自主創新階段、中央層面推動階段和地方政府試點推廣階段，具體內容見表1。

行政審批局模式是“將原行政審批機關的審批職權轉移給行政審批局，審批局原則上行使一級政府所有的審批權力，其人員在編制上自成一體，完全接受行政審批局的派遣、管理與考核” 〔6 〕，實現“編隨事走、人隨編走”。截至2017年11月，全國地級市和區縣共設立180個行政審批局，實現“一枚印章管審批” 〔7 〕。由于成立時間、經濟社會發展狀況等不同，不同地區的行政審批局呈現出不同的特征，國內比較典型的有濱海模式、銀川模式和貴安模式，具體內容參見表2。其中，天津市濱海新區行政審批局的主要特色在于審批集中與審管分離相結合，銀川市行政審批服務局的主要特色在于以信息化為支撐的智慧政務，貴州市貴安新區行政審批局的主要特色在于打造審批服務全域化體系。

二、 行政審批局模式的優劣勢透視

整體性治理理論和現代政府理論認為，“一個政府構成一種體制，其內涵為一組職能，外現為一套機構，運作為一個過程，行動起來則是一群官員” 〔8 〕10-15。 行政審批局模式作為行政審批改革的重要創新舉措，對于提升行政審批效能、降低行政審批成本、推動政府職能轉變和規范行政許可管理具有自己的優勢所在。具體來說主要表現為：

一是提升了行政審批效能。設立行政審批局，以政府審批代替了過去的部門審批，“多部門審批、多環節流轉、多頭跑路”的狀況明顯改觀，使“東市買馬、西市配鞍、南市打掌、北市購鞭”成為歷史 〔9 〕。以銀川市企業變更資質業務為例， 2005年需要半年時間，2009年需要3個月時間。銀川市行政審批局成立后，2016年企業變更資質業務辦理時間縮短到1個月，500多項具體審批業務實現“一站式”審批，審批效率平均提高75%，50%的審批事項甚至可以實現即時辦理。天津市濱海新區行政審批局實現行政審批事項平均辦理時間由22.85小時降至5.67小時，大大提升了審批效能。

二是降低了行政審批成本。設立行政審批局，將原來政務服務大廳內不同部門的審批業務集中起來統一由一個部門服務，實現“一枚印章管審批”，可以大大精簡機構部門、人員編制和辦公經費等，同時也可以大大降低不同部門之間的協調成本，最大限度地降低行政審批成本。山東省榮成市首批劃轉了26個部門的196項行政權力事項，實現“一枚印章管審批、一個窗口集中辦”，將原先26個部門、105個審批科室、253名審批人員、29枚審批專用章，精簡為1個部門（行政審批局）、4個業務審批科室、73名審批人員、1枚審批專用章，大幅度降低了行政審批成本。

三是推動了政府職能轉變。行政審批局的成立打破了審批技術的專業黑箱與部門壁壘，重新整合了一些重復、交叉、相似和隱蔽的部門、職能和業務，再造政府組織結構和業務流程，將原先職能部門的職能剝離出來交由新的審批局行使，實現由“審批式管理”向“監管式服務”轉變。成立行政審批局最關鍵之處是“明確區分部門的行政審批權與事中事后監管權，并將各部門的行政審批權統一劃轉到行政審批局后，逼迫原職能部門將主要精力集中到完善和創新宏觀調控、制定行業發展規劃，以及加強事中事后的監管上來，從而促進了政府職能的轉變” 〔4 〕。

四是規范了行政許可管理。行政審批局的成立不是進行簡單的審批職能劃轉、審批事項和審批人員的整合，而是全方位的深刻變革，需要妥善處理好“破”和“立”的關系。一方面，需要搭建起新的行政審批平臺，全面整合機構、人員和業務；另一方面，還需要處理好職能剝離后的承接以及新的政府部門的職能定位、工作程序、工作責任、工作評價等一系列工作。天津市濱海新區行政審批局制定了行政審批事項的標準化操作規程（SOP），全面實行了受理、審查、批準三個環節的審批規程管理，使行政許可管理得以規范。

雖然行政審批局模式具有上述幾方面顯著優勢，但是其在發展過程中還存在著一些困境。具體來說主要有：

一是存在模式本身的合法性問題。黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。就目前來說，行政審批局模式在機構設立和職權設定方面與法治政府建設“職權法定”的要求還存在一定差距。行政審批局由于停留在地方政府試點創新層面，其成立和職能定位一般只是地方政府行政行為，沒有國家法律明確授權，而這些劃轉來的原有職能都是經過法律授權的。這樣，新成立的行政審批局本身及其職能就沒有明確的法律依據。此外，由于缺乏法律約束，一些地方還容易出現部門、人員、編制超額現象。

二是存在上下關系不匹配問題。由于國家層面也沒有出臺專門的成立行政審批局的頂層設計和實施意見，目前還只是地方市、縣的創新試點行為，省級以上還沒有成立相應部門。這樣，根據行政機構“上下對齊、歸口管理”的原則，一些市、縣成立行政審批局缺乏對應的上級部門進行業務指導，使得在需要協調不同部門間關系時遇到困難，影響行政效率。

三是存在職權劃轉問題。職權劃轉是行政審批局成立的關鍵一步，它決定著行政審批局究竟可以行使哪些權力以及新舊機構之間如何有效銜接。在行政審批權移交方面問題不大，但是在涉及與之緊密相關的一些行政職權事項和處罰類權力上卻容易出現分歧。如天津市濱海新區沒有對年檢事項進行劃轉，只是把現場勘查、組織專家論證等與行政審批辦理相關的職權事項劃轉給了行政審批局；成都市武侯區與天津市濱海新區恰恰相反，并未對現場勘查、技術論證和社會聽證的職權進行劃轉，仍然保留給原職能部門，而是把年檢類事項統一劃轉給了行政審批局 〔4 〕。

四是存在審批與監管責任劃分問題。審批與監管適當分離是決策、執行和監督三權分立的內在要求，然而審批權歸行政審批局承擔、而監管權歸原政府部門承擔，卻給審批權和監督權運行帶來弊端。一方面，調查和處罰類等權力沒有劃轉給行政審批局，對審批行為、監管行為究竟承擔何種責任以及二者間的責任沒有進行明確劃分，要求行政審批局完全承擔審批行為的法律責任不太合理；另一方面，審批與監管分離“打破了審批監管的責任共同體利益格局，審批的只管審批，監管的不愿承擔管理責任”，使“誰審批誰監管”的約束失效 〔7 〕。

五是存在信息孤島問題。當前行政審批局模式下信息孤島現象還十分嚴重。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個部門之間的界線，實現了審批事項的物理集中，但是由于大多數部門都在使用國家部委或省級行業主管部門統一建設的審批專網，而且只有在這些專網上操作，才能發放申請人所需要的證書。因此，行政審批局實際上又被這些專網分割成了各個部門，審批信息并不能很好地得到共享 〔4 〕。

三、行政審批局模式并非具有普遍適用性

隨著我國轉變政府職能、建設服務型政府改革的不斷深入，在中央的推動下各地政府在探索創新中形成了以政務中心模式、行政審批局模式兩種主要的行政審批改革路徑 〔10 〕。正如《指導意見》所強調的那樣，當前行政審批制度改革要加大轉變政府職能和簡政放權力度，以更快更好地方便企業和群眾辦事創業為導向。與行政服務中心模式相比，尚處于改革試點階段的行政審批局模式是否能夠成功復制和廣泛推廣？是否可以解決行政審批改革過程中的所有問題？對此，我們認為需要明確回答以下三個方面的問題。

第一個問題：是否具有必然優勢？與行政服務中心相比，在提高效能和便民服務方面，行政審批局還沒有表現出必然優勢，而這兩個方面正是當前行政服務中心值得人們廣泛關注的地方。首先，行政審批局未必比行政服務中心更能提高效能。各種組織形態都有其適應的內外部環境，不能簡單地認為某一種形態更有效率，決定效率的關鍵是激勵約束機制設計，而不取決于組織形態。此外，行政審批局屬于典型的官僚組織機構，需要遵循科層官僚體制的規章制度和程序辦事，比起行政服務中心來說缺乏彈性。本來只是行政服務中心工作人員與駐窗口各單位工作人員的內部協調變成行政審批局工作人員與各單位工作人員的外部協調，無形中增加了協調難度。其次，行政審批局不必然比行政服務中心更能提供便民服務。對于復雜性或者需要現場核查的審批申請，行政審批局在便民方面還有待改進。

第二個問題：目前是否建立起獨立完善的運行機制？作為地方的大部制改革試點，行政審批局模式體現了整體性治理的一些特性。而整體性治理不僅是治理理念、治理結構變革，還需要建立在協調機制、整合機制和信任機制等一整套運行機制之上。由于行政審批局目前還沒有國家層面的頂層設計，更沒有設置國家、省一級的部門機構與之進行業務對接，只是一些地方市、縣的積極探索，因而在整合不同部門、機構和人員時往往力不從心，也無法很好地協調不同部門以及利益群體間的利益，同時也無法建立起縱向和橫向的信任機制。

第三個問題：是否可以脫離本地區經濟社會狀況？地方政府在進行創新時，決定是否采用某種模式不僅要考慮到該模式特征和優勢是否適合本地需要和制度環境，同時也要受到地方競爭的影響，體現為該模式與本地的改革需求與目標、改革路徑、政策空間等方面的一致性 〔7 〕。不同的服務對象決定采取的模式不同，比如，一些主城區或老城區市民業務量大面廣，服務下沉需求壓力大，為了方便群眾，一般采取政務中心“一窗式” 政務改革。而以招商引資和經濟發展為重頭戲的經濟開發區，為了更好地為企業服務，體現政策吸引力，有的采取行政審批局的模式。因此，行政審批局模式并非放之四海皆準的標準范本，地方政府不能脫離本地區經濟社會狀況而盲目跟風，必須因地制宜，科學施策。

通過對以上三個問題的分析，我們認為，對行政審批局模式的推廣需采取審慎態度。切忌一窩蜂式照抄照搬，必須結合本地實際情況作出改革決策。

四、處于漸進改革之中的行政審批局模式

正如有學者所指出的那樣，當前行政審批局模式還存在著改革方向未達成共識、改革利益協調較為困難、改革的方式方法不健全、行政管理體制機制束縛、改革信心不足和觀念滯后等問題 〔10 〕，因此在復制推廣方面還需要慎之又慎，通過漸進改革不斷完善發展。鞋子合不合腳，只有自己最清楚。因此，今后地方政府在擬推行行政審批局模式時，首先要綜合考慮本地區經濟社會狀況和服務對象各方面的利益訴求，據此來決定是否采用這一模式，最大限度地凝聚各方面的共識，堅定改革信心，盡可能降低改革阻力。要以群眾的訴求作為第一信號，以群眾的服務需求作為第一任務，以群眾的獲得感和滿意度作為第一標準。要根據本地區的發展現狀，決定是否采用行政審批局模式，考慮如何促進其最大限度地發揮作用。要明確行政審批局模式本身只是推進“放管服”改革和建設服務型政府的一種手段，而不是目的，明確其最終目的是最大限度地方便和服務人民群眾。要切實踐行以人民為中心的發展思想，聚焦企業和群眾反映突出的辦事難、辦事慢，多頭跑、來回跑等問題，扎實推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。

對于已經采用行政審批局模式的一些地方，可以結合整體性治理的基本理念進一步改革完善。首先，從治理理念方面，要以實現公共利益和滿足公民需求為導向，調整行政審批的組織形態、運作模式和行為方式。加大轉變政府職能和簡政放權力度，以更快更好方便企業和群眾辦事創業為導向，圍繞直接面向企業和群眾、依申請辦理的行政審批和公共服務事項，推動審批服務理念、制度、作風全方位深層次變革，著力打造“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的審批服務模式 〔11 〕。其次，從治理結構來看，未來的行政審批局模式應該是一種超越科層官僚組織結構，整合政府內部、中央和地方、政府與外部等各類治理主體的網絡狀結構。隨著改革的深入推進，網絡的廣度和深度將不斷提高。再次，從治理機制來看，未來的行政審批局模式要進一步完善協調機制、整合機制和信任機制。要推動政府內部機構和部門之間的功能整合，將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來，實現治理層級、治理功能和公私部門的整合。此外，還需要以信息和網絡技術為支撐進一步搭建全方位整合與協同平臺，破解“信息孤島”現象。

此外，行政審批局模式的發展，還需要一系列配套改革。首先，需要國家層面的頂層設計，出臺一系列法律法規或實施細則，從而解決行政審批局模式的定位、指導思想、機構人員設置、職責劃分等一系列問題。2018年上半年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《指導意見》，指出要深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。雖然《指導意見》提倡有條件的地方試點設立行政審批局，但是對于如何建立、建立后如何運行等一系列具體細節內容卻沒有給出具體意見。其次，需要做好新機構與原來機構的銜接整合工作。如何整合新機構的人員編制、職責劃分、監督問責等，以便與原有機構進行有效銜接，成為新成立的行政審批局面臨的重要難題，需要著力加以解決。最后，還要做好信息平臺建設和信息資源共享工作。要消除信息孤島現象，統一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯通共用；加快建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監管機制，探索智慧監管、包容審慎監管；加強市場主體信用信息歸集、共享和應用，推動全國信用信息共享平臺向各級政府監管部門開放數據，并與政府審批服務、監管處罰等工作有效銜接。

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責任編輯 周 榮