如何理解積極社會政策的當代價值

林閩鋼

2012年倫敦夏季奧運開幕式進入歌舞表演階段，演出展示了最能代表英國的兩項內容：一是世界兒童文學中的佼佼者J·K·羅琳與她的哈利·波特，二是為全體英國人提供免費醫療的國民健康服務制度（National Health Service, NHS），其表演者是來自倫敦各醫院的1200名護士。

英國引以自豪的國民健康服務制度建立于1948年，至今已經70年過去了。在《泰晤士報》曾做過的一項民意調查中，正因為“國民健康服務制度的創立，消除了困擾著許多家庭看不起病的夢魘”，在被問到20世紀英國政府影響人民生活的最大業績是什么時，高達46%的受訪者選擇的答案是國民健康服務制度。

近期，特朗普在訪問英國時，想把國民健康服務制度納入英美貿易談判，英國下任首相候選人、現衛生大臣漢考克（M. Hancock）回應稱：“國民健康服務制度不在貿易協定的談判桌上，起碼在我的任期內不會”。前衛生大臣亨特（J. Hunt）進一步表示說：“我無法想象任何政黨的任何首相會允許將國民健康服務制度納入貿易談判中，因為國民健康服務制度的公共服務屬性已經寫入我們的DNA中了。”

國民健康服務制度是英國政府資助的國家醫療體系，它是目前世界上最大的單一支付者醫療保健系統，也是英國政府最大的社會支出。至今絕大部分的關鍵和非關鍵醫療都是免費的。我們不禁要問，為什么會在英國設計出完全免費、面向所有人、不區分患者經濟狀況的醫療服務體系？反映出何種社會政策的理念和價值？

要回答這個問題可以追溯到社會政策的理論奠基人理查德·蒂特馬斯（Richard M. Titmuss）。蒂特馬斯作為倫敦政治經濟學院（LSE）的首任社會行政系主任，曾經參與國民健康服務制度的設計和研究工作。通過分析他一以貫之的積極社會政策立場，有助于我們了解國民健康服務制度的原則（即全民享有、免費醫療、按需服務），有助于理解積極社會政策的功能和價值。

蒂特馬斯在其名著《贈予關系》（The gift relationship：from human blood to social policy）中，將英國的國家輸血服務與其他國家的商業化血液市場，尤其是美國的商業化血液市場進行對比，他宣稱證實了志愿獻血者供給血液在純度和供給的可靠性方面遠遠優于從商業性獻血者處獲得。蒂特馬斯認為獻血者捐血的目的不是為了金錢報酬，而是為了“生命贈予”，獻血者在相信自己的血液是健康的前提下會自動地到血站去捐獻。反之，血液買賣市場的出現使得很多人不愿無償捐獻血液，同時來自有償收集的血液供應量又不能得到保障，由此血液供給反而比起沒有血液買賣市場時減少了。更重要的是，有些患病的有償供血者為了掙錢會隱瞞自己的病情，使得醫用血液帶病毒的比例也高于無償獲得的血液。蒂特馬斯為此預言：如果美國血液供給模式成為世界樣板，那么它不但會造成嚴重的流行病，而且會大大損傷人類的利他主義奉獻精神。

對于蒂特馬斯來說，最重要的是英國那些向國家輸血服務獻血的人有“不獻的自由”。他們的行為代表著一種對伙伴關系的“實際和具體的證明”。這項研究其實是在檢驗“利他主義在現代社會中的角色”。蒂特馬斯反對“讓重要的醫療服務領域受到市場法則的左右，將龐大無比的社會成本加諸于社會中最無力承擔的人——窮人、病人和愚昧無識者身上”，繼而提出，英國國民健康服務制度就是社會政策如何能夠“促進人的道德感表達”的一個例證，并“有助于實現所有公民的社會和道德潛能”。

蒂特馬斯與其他人不同，他對人性持有一貫的樂觀主義態度。蒂特馬斯承認利他情懷或許不是人與生俱來的，利他情懷是可以通過學習而后天培養出來的。如果人們不去培養利他精神，不去實踐利他的行動，那么人類社會將成為被市場所操控的、貪婪和冷漠的社會。在這種社會中，人們將越來越疏遠，社會分化不斷加劇，瓦解了人們的責任感和義務感。在他看來，市場是回應需求而不是回應需要，市場關注的是利潤和經濟增長而不是福利和需要的滿足。蒂特馬斯曾經引用奧斯卡·王爾德（Oscar Wilde）的話來表明他的鮮明立場：一個憤世嫉俗的人知道所有東西的價格，卻不知道任何東西的價值。

蒂特馬斯持有獨特的積極社會政策思想和立場，其當代價值在于：在堅持社會政策能夠再分配資源、減少不平等的同時，更看重它能促進社會整合并鼓勵伙伴關系。為此，蒂特馬斯極力主張弘揚社會互助精神、關懷他人的社會環境與利他主義行為，強調社會團結與社會整合對實現“美好社會”（good society）的重要性。

（一）積極社會政策具有價值性，是社會改革的工具。

蒂特馬斯認為積極社會政策的一個極為顯著的特點是，從不諱言自己的“價值立場”，蒂特馬斯認為“最低限度，我們有責任清楚說明自己的價值；當我們討論像社會政策一類的科目時，我們更有這么做的特別義務；相當清楚，以中立的價值立場討論社會政策是沒有意義的事情”。由此角度理解的社會政策是“有關矛盾的政治目的和目標的選擇，以及它們的厘訂過程”。

蒂特馬斯把社會政策劃分為兩類：一類是機械或剩余的角色。認為社會體系內有一種趨于均衡和秩序的自然傾向，就像是新古典經濟理論所構想的，能自行調節供求的私有市場，把人和社會看成有固定次序的機械理論，只賦予社會政策次要的小角色。另一類社會政策被認作積極的改革工具，是完整的政治歷程中一個不可預測和不可計算的部分。在這個意義上，社會政策不是對社會問題的簡單回應，而是可以通過一種“積極的社會工程角色”來創建“美好社會”。

蒂特馬斯進一步認為，工業社會需要國家福利制度滿足個人和社會需要，因為工業化社會和社會變遷帶來紛繁復雜和無處不在的“負福利”與“社會成本”議題。如果國家不予干預的話，弱勢群體將受到不公正待遇，自由市場將擴大社會不平等程度，進而增加社會成本。因而國家干預和國家福利的提供是對發達工業社會經濟與社會變遷過程的積極回應。在蒂特馬斯心目中，社會政策不僅功能是積極性的，而且性質根本有別于經濟政策。社會政策關注于利他主義的單向轉移和社會整合。

（二）積極社會政策是實現“美好生活”的主要手段。

在市場經濟社會中，通過保險精算原則的實踐，可以在不同的階級間確保資源分配能夠獲得最大程度的平等。但是蒂特馬斯對私有市場能夠依照經濟精算統計的公正原則來運作持懷疑的態度。尤其是對于現在所有福利體系而言，最重要的就是保證平等公正。那么真正的平等是什么？蒂特馬斯認為真正的平等是將每份資源都用在真正有需要的人身上，可以用“社會權利”、“普惠式”的服務以及教育的社會投資這三種方法來達到這樣的目的。

其中，采取社會權利是因為市場忽略窮人的需要，剝奪窮人購買服務的權利，造成窮人被排除在市場福利之外，蒂特馬斯認為用社會權利可以解決這樣的問題。因為權利是使有能力的個人與社會整體來幫助弱勢的人，讓這些人有權利表達自己幫助他人的需要。同樣，提出普惠式服務是由于過去社會服務被視為殘補式的、公共負擔、窮人所使用的服務。而蒂特馬斯認為社會服務應該要讓人民容易獲得，并且服務的質量應該要足夠讓全體人民使用，這樣做才不會讓使用者有劣等的自卑感與污名感，并且沒有人會被認為是公共負擔。普惠式的社會服務或醫療照顧可以降低家庭間使用和獲得這些資源便利性方面的不公平，讓每個國民都得以享用社會服務。

（三）積極社會政策是實現“美好社會”的途徑。

蒂特馬斯認為政府要介入市場及社會，在社會關系與社會資源分配的平等方面，消除社會排擠，促使國民不分社會群體的不同背景，有基本資源及履行公民義務及權力，使國民在資源、地位、權力等方面達到平等。國家用平等作為社會關系的基礎，對社會進行再分配，重建新的社會關系。

面對歧視這樣的不平等，社會政策必須具有新的內涵，也就是社會凝聚力與整合。換句話說，國家必須扮演具有凝聚力的機制角色。對蒂特馬斯來說，平等本身不僅有價值，它也是一種從質量上改善人類關系的方法。追求平等的同時，也就是在恢復和加深社會中共同體和相互照顧的認同感。沒有平等的話，這種共同關心他人的精神，甚至對陌生人的關心便無法達成。社會共同體應該具有一種“友愛關系”，將每個人都納入這樣的關系中，認同他們的社會地位，認同每個人獨一無二的需求。尤其蒂特馬斯想要在共同體中尋找一種能夠促進社會整合、保存友愛關系的文化傳統及規則，也就是他所提倡的“贈與關系”。

總之，蒂特馬斯認為金錢貨幣和商業契約是異化共同體的災難，而且金錢關系的平等本身無法保障共同體的感覺與實踐，為此需要一個具有凝聚力的社會共同體，用以保障日常生活中，人和人之間的互動都能夠表現出有人情味的道德聯系，建立一種道德交換的互動，蒂特馬斯認為國家是最能夠促進這種社會共同體的出現，需要“一種不言而喻、能共享普遍性需要的信仰”的制度。在蒂特馬斯心目中，為全體英國人提供免費醫療的國民健康服務制度就是這樣一種制度。

未來十年是中國“美好社會”建設的窗口期。隨著現代社會的發展，特別是進入到市場經濟時期，當下社會的“不同”是主流，這正是現代社會發展進步的標志，有道是“和實生物，同則不繼”。利益主體多元化，利益訴求多樣化，利益沖突顯性化是常態，在這個意義上，需要構建復合的、合作的、包容的體制和機制，讓公平正義、共建共享成為一種制度、一種信仰。

今天站在新的歷史起點上，我們比任何時候都有條件重新審視社會政策的重要作用，一方面，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上確保公益性、提升福利性。從而提高全社會共享水平，免除人們在生存、疾病上的恐懼，消除人們在撫幼、養老、居住上的后顧之憂，實現“美好生活”。另一方面，社會政策是社會公正理念的載體。社會政策在保護和實現社會成員各種權利，協調社會群體之間的利益關系，提升社會發展的質量方面都具有重大作用。今后無論在任何發展時期，都要充分發揮積極社會政策作用，通過社會團結與社會整合實現“美好社會”。可以說，社會政策能否促進公平正義、共建共享的社會包容性發展新格局的出現，是中國能否補上社會領域發展的短板，實現從大國走向強國的關鍵所在。