勞動關系公共服務的探索與實踐
——以深圳市鹽田區為例

袁 健

（1.中山大學社會學與人類學學院，廣州 510275；2.深圳市鹽田區人力資源局，廣東深圳 518081）

一、勞動關系公共服務的新時代背景

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制，構建和諧勞動關系。”［1］新時代規定了勞動關系發展的新走向，成為現階段勞動關系發展走向的基本遵循。［2］張鳴起認為新時代勞動關系主體成分和勞動力市場供求發生了變化，應該強化勞動關系雙方主體法治意識，完善我國法律體系和增強企業守法觀念。［3］涂永前認為在優化勞動法制并踐行社會主義法治的同時，在企業勞動沖突管理領域可借鑒西方發達國家的企業管理經驗。在黨的領導下積極倡導各類社會組織參與協調勞動關系將是未來我國和諧勞動關系構建的特色所在。［4］李文靜和王文珍結合中國特色勞動關系的性質、特點、主要矛盾及發展趨勢提出了中國特色協調勞動關系體制機制的協商共贏模式。［5］湯燦晴認為中國特色社會主義建設進入新時代后勞動力市場發生變化的因素包括勞動力規模、勞動力隊伍質量、新生代勞動力價值觀、經濟結構調整、產業轉型和實踐創新驅動戰略等。未來可從政府和企業的勞動關系管理創新路徑上探索應對策略。［6］學者們從社會發展變遷、勞動市場變化、法治環境等多個方面探析了新時代和諧勞動關系的治理構想，但目前基于和諧勞動關系綜合試驗區的勞動關系治理研究仍然相對缺乏。在新時代的社會經濟文化背景下，如何將十九大報告中關于構建和諧勞動關系的相關精神和“四個走在全國最前列”重要講話精神結合起來，成為了廣東省各和諧勞動關系綜合試驗區戰略思考的新命題。

二、勞動關系公共服務的提出

鹽田區位于廣東省深圳市東部，轄區有沙頭角、海山、鹽田、梅沙四個街道和中英街管理局，總面積74.64平方公里，常住人口23.72萬人。［7］2016年鹽田區國民生產總值為537.53億元。［8］作為《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》（中發［2015］10號）在廣東省的率先精準落地樣本，鹽田區承載著廣東省委省政府寄予構建中國特色和諧勞動關系經驗的使命，于2015年被列為廣東省省市共建和諧勞動關系的綜合試驗區。2017年，鹽田區基于勞動關系糾紛的來訪、集體訪、仲裁案件、投訴舉報案件數量分別同比下降34%、13%、52%和31%，30人以上群體性勞資糾紛明顯減少并100%就地化解，90%以上勞資糾紛通過調解方式得到妥善化解。2018年受中美貿易摩擦影響，鹽田區勞資糾紛總量仍能與2017年持平，區內每萬人勞動爭議案件立案數遠低于全市立案數。（1）基于多年的探索經驗，鹽田區為了進一步打造城區的高質量勞動關系萌生了勞動關系公共服務的工作理念。2018年將“勞動關系公共服務供給改革”納入了區委區政府的重點改革項目，在體制機制，方式方法等方面進行了大膽的改革創新。在2018年5月18日，成立了全國首家勞動關系公共服務中心。［9］在實踐層面，勞動關系公共服務是作為鹽田區委區政府一項重點改革項目加以推進實施；在理論層面，是鹽田區對于十九大以來對社會矛盾、公共服務和勞動關系治理綜合解讀下的創新摸索。目前對于勞動關系公共服務的初步界定為，由政府來組織提供的，圍繞職工和企業二元主體為中心，以促進勞動關系和諧為目的，涉及勞動關系全鏈條的、非營利性的公共服務。以用戶為中心的服務思維，緊緊圍繞職工和企業在構建和諧勞動關系上的切實需求，以需求為導向設計、開發和提供公共服務產品。（1）對于勞動關系公共服務的研究仍然處于起步階段，鹽田區作為全國勞動關系公共服務研究和實踐先行區，以其作為主要的案例樣本進行分析在理論層面和實踐層面都具有重要的研究意義。

三、勞動關系公共服務的理論基礎

（一）新公共服務理論與勞動關系公共服務

新公共服務理論的代表人物羅伯特·丹哈特和珍妮特·丹哈特夫婦。新公共服務是指“關于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”，“對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。［10］所以在勞動關系公共服務的實踐中，其更強調以勞動者和企業為本，在勞動關系領域的公共服務提供和公共產品的開發上，突出服務至上建設服務型政府。由過去主要體現管控職能的政府行為，向主要體現服務職能的政府行為轉變。

（二）多中心治理理論與勞動關系公共服務

多中心治理理論是在單中心治理理論的基礎上優化和改進的，其認為不管是政府治理還是市場治理往往會帶來治理困境，造成失靈，引發弊端。在公共事務治理中，政府和市場都有可能權力尋租、搭便車、逃避責任。［11］反對治理主體的唯一性和權利的壟斷性。勞動關系公共服務的發展和定位上，需要呈現政府、第三方部門、勞動者和企業、工會等社會主體共同參與到勞動關系領域的公共事務治理上。圍繞勞動關系的和諧構建議題，通過溝通、協調、合作實現共同參與，從而實現社會公共利益的最大化。

（三）全面質量管理理論與勞動關系公共服務

1961年美國的費根堡姆（Armand V.Feigen?baum）最早提出“全面質量管理”概念，將其定義為“為了能夠在最經濟的水平上，考慮到充分滿足顧客要求的條件下進行市場研究、設計、制造和售后服務，把企業內各部門的研制質量、維持質量和提高質量的活動構成一體的一種有效體系。”［12］基于新時代對于社會矛盾的判斷，在勞動關系領域也存在公共部門的服務質量或公共產品不夠充分，不夠平衡的現狀。要鞏固勞動關系的和諧局面和實現勞動關系的有效治理，未來需要充分融合全面質量管理理念，提供更契合勞動者和企業公共需求的優質公共服務或公共產品。將勞動關系的建立、維系和解除，理解為一個動態的全過程，在全過程中需要公共部門或委托社會組織提供更多專業性和精準的公共服務以及公共產品。這也是在勞動關系領域中公共產品由過去“有與否”向“優與否”的跨越。

（四）客戶關系管理理論與勞動關系公共服務

CRM（Customer Relationship Management）作為一個管理學概念，最早是由美國的咨詢公司Cartner Group提出的，他們認為，“客戶關系管理是代表增加利益、收入和客戶滿意而設計的企業范圍的商業戰略。”“CRM是一種以客戶為中心的經營戰略，它以信息技術為手段，對業務功能進行設計，并對業務流程進行重組。”［13］企業管理范疇中的客戶關系管理，強調一種以顧客為核心，有針對性地為顧客服務和提供相應的產品，從而在全過程的互動中不斷增加顧客對企業的信賴，進而保持長期的穩定關系。勞動關系公共服務與之最大的契合點正是體現在公共部門是以人民為中心的服務思維上。通過精準化和精細化的公共服務供給，提升公共部門在廣大勞動者和企業的認可度和滿意度。在建立和維護多方共同參與的和諧勞動關系過程中，勞動者和企業就是公共部門的目標客戶。政府通過提供適應時代發展的公共產品，從而促進勞資關系和諧穩定以及社會的和諧發展。

四、勞動關系公共服務的實踐

（一）點面結合的勞動關系公共服務產品體系

開展基于勞動關系的公共服務需求調查。從勞動關系主客體出發，分別對企業和勞動者開展了勞動關系公共服務前期需求調查。鹽田區梳理了基于勞動關系公共服務的兩個過程。第一個過程是圍繞勞動關系過程，即轄區內勞動者與用人單位建立勞動關系前、勞動關系進行中，與勞動關系解除三大塊分析調研勞動關系二元主體的公共服務需求；第二個過程是圍繞公共服務過程，即服務供給方組成、服務對象方界定、服務渠道篩選、服務評價反饋。初步建成鹽田區勞動關系公共服務的體系架構。

編制鹽田區勞動關系公共服務事項清單和產品清單。基于多年的勞動關系治理實踐經驗和可行性分析調研。鹽田區完成了試行階段的勞動關系公共服務事項清單。目錄包括：公共資訊類（勞動關系法律法規資訊、勞動關系疑難問題資訊、企業重大違法行為信息資訊、職工就業基本信息資訊、企業經營發展相關政策資訊）；培訓指導類（主體素質提升培訓、職業技能提升培訓、勞動法律法規培訓、勞動關系業務培訓、企業和諧勞動關系創建指導、就業創業指導、集體勞動關系協商協調機制建設指導）；激勵表彰類（獎勵補貼、評先評優、資格認定）；矛盾調處類（勞資隱患排查化解、勞動投訴舉報查處、勞動爭議調解仲裁、群體性糾紛協調處置）；兜底保障類（欠薪墊付、應急保障、困難幫扶、法律援助）。

突出重點領域和關鍵環節著力開發“拳頭”產品。在勞動關系治理領域中如機制建設、矛盾化解、風險防范、文化引領等重點領域和環節推出勞動關系公共服務的“拳頭產品”。如“勞動關系業務精細化培訓”產品，提升企業用工管理精細化水平；開發“重點區域、行業集體勞動關系手冊”產品，推動重點區域、行業企業集體勞動關系運行機制規范化建設；開發“企業關停并轉遷風險隱患化解指引”和“勞動爭議‘移動仲裁庭’”產品，增強了企業防范風險隱患意識和自我化解隱患能力；開發“‘互聯網+’和諧勞動關系文化傳播”和“和諧勞動關系文化分層分類主題宣講”產品，協助企業營造和諧勞資文化。

（二）線上線下的勞動關系公共服務平臺建設

以“互聯網+”為發展方向搭建勞動關系公共服務大數據平臺。依托大數據平臺建設，建立健全了勞動關系公共服務信息化平臺應用系統、服務終端和管理臺賬，加強信息化平臺服務申請、平臺受理、產品評價、反饋監督等運行管理機制。加強大數據電子政務平臺發展建設，在整合和諧勞動關系傳播體系和勞動關系指標監測數據平臺基礎上，不斷推陳出新，打造針對性強、品種齊全的勞動關系公共服務產品“自助超市”。

以勞動關系公共中心為實體機構開展勞動關系公共服務。經調整和優化設立了鹽田區勞動關系公共服務中心。主要負責整合以前鹽田區就業促進中心和鹽田區人力資源中心的相關公共服務事項。在此基礎上繼續研發適應新經濟、新業態發展的新型勞動關系公共服務和相關產品，以滿足企業、職工日益增長的公共服務需求。

建立區、街道（園區）、社區三級勞動關系的公共服務平臺。強化鹽田區人力資源局關于勞動關系公共服務的頂層設計、規劃統籌和監督考核職能；整合鹽田區區勞動關系公共服務中心對于促進就業、創業服務、勞資協調、高層次人才引進等公共服務資源，豐富供給內容，創新供給方式，強化公共服務中心的事務性工作執行的定位；開拓勞動關系公共服務的延伸機構，解決勞動關系公共服務的“最后一公里”問題。鹽田區依托街道勞動保障辦，設立街道勞動關系公共服務中心，鹽田港區產業勞動關系公共服務中心。全方位整合公共資源，重點服務企業、勞動者基礎性需求服務區域經濟發展。

（三）把握公共需求建立的社會化共同參與新機制

主體維度：根據勞動關系主體責任建立共同開發機制。順應新經濟新業態不斷涌現的新趨勢，圍繞產業新舊動能轉換，明確服務內容。分行業分區域分層次逐步推進。建立政府、企業、勞動者、工會共同參與的產品研發機制。按照不同區域和行業選取代表性企業和勞動者試點開發勞動關系公共服務新產品，根據各個階段的勞動關系公共服務需求調研反饋，實現公共服務服務和產品的更新迭代。

過程維度：根據勞動關系公共服務過程建立多方參與合作機制。以勞動關系的全過程為著眼點，建立勞動關系公共服務的多方參與合作機制是承前啟后的關鍵環節。讓公共利益的相關者參與到勞動關系的公共服務中來，并在參與過程中保證多方利益平衡，穩步推進城區整體勞動關系的和諧穩定。建立包括政府、企業、勞動者、社會組織和工會組成的勞動關系公共服務五元主體互動的協同合作新機制，形成多元治理、上下互通、橫向擴展的大勞動關系服務網絡。

結果維度：根據勞動關系公共服務類別事項建立社會化供給機制。堅持政府主導與鼓勵社會參與相結合，建立勞動關系公共服務社會供給產品清單制度和專業服務定點采購制度，通過購買服務調動社會力量有序參與公共服務供給。結合多種監督方式，形成多元化和差異化的勞動關系公共服務供給機制。從而實現既有基礎性的公共服務兼備個性化的公共服務。

五、完善勞動關系公共服務體系的政策建議

（一）改善勞動關系公共服務提升效率和效能

在鹽田區已經加速推進完善的區、街道、社區三級勞動關系公共服務平臺的基礎上，要進一步以適應勞動者和企業的新時代需求，整體融合成完整的勞動關系公共服務網絡。一方面，區內要進一步加強黨團組織、婦聯、工會等其他部門有序積極參與到勞動關系公共服務之中。另一方面，整合區、街道、社區三級服務平臺資源，從整體上優化勞動關系公共服務質量，形成“1+1+1>3”的整體優勢。其次，要促進外部社會資源橫向協同參與共建共治共享的治理格局。隨著新經濟新業態發展，勞動關系領域公共服務模式探索過程中依然會面臨勞動關系領域公共服務的供需失衡、勞資矛盾沖突爆發等難題。這使得提供多元主體參與的勞資協調方式變得越來越重要。因此，在推進勞動關系公共服務的進程中，需要加強組織內部與外部社會資源的有機融合，抓住和諧共贏的共同意志，建立起鹽田區勞動關系公共服務共建共治共享的“最大社會資源公約數”。體現新時代勞動關系治理的公共服務開展，更凸出強調政府、社會組織、企業、勞動者等社會主體共同營造和諧社會的參與過程。

（二）健全勞動關系公共服務質量管理體系

首先，加快勞動關系公共服務的政府職能轉變。一般而言，隨著社會經濟的不斷發展，勞動關系領域的矛盾客觀上是逐漸增加。但是鹽田區近年來的勞動關系領域矛盾卻是逐年下降，這主要與近年來不斷融合的“服務”職能轉變密切相關。所以未來的勞動關系治理過程中，要繼續強化政府職能的“服務”理念。相關的公共部門要逐步強化產品意識，注重圍繞勞動者和企業的用戶服務體驗，建立常態化反饋和持續改進的服務機制。其次，合理調整勞動關系公共服務的覆蓋范圍。下一階段需要完善建全勞動關系公共服務的效能評價制度。基于指標導向制定鹽田區勞動關系公共服務評價效能評價指標。從產品設計包裝，宣傳推廣、服務效率、服務態度、廣度深度、公平公正等多個角度對企業和職工開展周期性的公共需求滿意度調查，以便勞動關系公共服務的有效調整和實現持續優化。再次，逐步優化勞動關系公共服務的制度建構，推進勞動關系公共服務的“精細化”發展。以適應新經濟新業態的產業關系發展需要，提高區內企業人力資源管理和勞動關系協調工作人員的能力，促進企業勞動關系管理的規范化和精細化水平，有效增強企業就地化解勞動關系風險能力和企業自我調節勞動爭議的能力。優化鹽田區的人力資源發展服務，提升區內勞動者的就業質量和就業滿意度，支持適應新經濟新業態發展的創業服務，不斷豐富勞動關系公共服務的體系。

（三）開展新時代勞動關系公共服務理論研究

第一，依托科研基地探索勞動關系公共服務理論體系。依托中山大學博士后創新實踐基地、中國勞動與社會保障科學研究院鹽田科研實踐基地加強勞動關系公共服務供給改革的實證研究，促進勞動關系公共服務實踐探索和理論創新有機融合。結合公共服務基本理論及我國服務型政府相關政策，分析政府治理方式改革與趨勢，勞動關系協調中政府責任實現的多樣性。其次，繼續加強與其他科研院所開展深度合作。發揮各個科研院所的研究專長和特色，開發更多以勞動關系公共服務為主題的拓展項目和延伸項目。不斷豐富勞動關系公共服務的理論架構，并結合區域的治理現狀對可行議題開展論證，為下一步深化勞動關系公共服務的工作提供指導。第二，加快勞動關系公共服務理論成果的應用擴散。在現有基礎上深化理論成果總結提煉為鹽田區勞動關系關系治理經驗，不斷豐富和發展勞動關系公共服務研究體系。基于前期推廣和諧勞動關系指標體系的經驗基礎上，挖掘勞動關系公共服務推進中結合指標導向運作的重點和難點。為其他地區學習借鑒勞動關系公共服務的改革思路提供必要協助。圍繞勞動關系公共服務主題，積極開展區域性有影響力的學術研討會以及開展實踐經驗交流會。結合全國各地的和諧勞動關系綜合試驗區建設經驗基礎上，總結形成中國特色的勞動關系治理經驗。

注釋：

（1）筆者于2018年7月16日于鹽田區人力資源局勞動關系科調研整理所得。