社交媒體時代“涉恐”事件的政府回應策略

龐 宇

（中共北京市委黨校領導科學教研部，北京 100044）

恐怖襲擊事件是危害國家公共安全的重大社會安全事件，常常造成人員傷亡，給社會帶來恐懼、焦慮和心理創傷，嚴重影響正常的社會秩序以及穩定發展。恐怖襲擊事件自20世紀90年代以后，在全球范圍內迅速蔓延。2018年非營利機構經濟與和平研究所發布的《全球和平指數》顯示，全球和平連續第四年下降。由于威權主義日益增多，中東和北非未解決的沖突以及政治不穩定加劇，去年世界各地的和平平均水平下降了0.27%。在163個國家和平指數排名中，冰島和平指數排名第一，中國第112名，最后一名是敘利亞。國家的和平在很大程度上遭受著恐怖主義的威脅。據《全球恐怖主義指數》報告統計，2017年全世界發生了10，900起恐怖襲擊事件，造成超過26400人死亡，其中包括8075人肇事者和18，488名受害者。從歷史趨勢看，現在恐怖主義暴力發生率仍然非常高，在美國“9·11”事件發生之前的十年里，每年恐怖主義暴力事件的發生率和殺傷力還不及2017年的三分之一。

近些年來，社交媒體稱為恐怖襲擊事件的信息集散地。恐怖活動借助社交媒體和互聯網技術進行組織串聯、信息發布、獲得聲援，擴大事件的傳播力和影響力，給各國政府帶來了巨大的挑戰。面對恐怖襲擊事件，政府作為危機管理的主體，如何有效地回應事件，及時消除公眾的恐慌情緒，迅速恢復社會秩序，盡可能減少產生的不良影響，關系到政府形象塑造和公信力提升。目前學者對這一領域的研究主要集中在兩個方面。一是研究國內“涉恐”事件信息傳播的特征和規律。馬凌云等指出國內關于暴恐事件經歷了不敢報道，到逐漸公開、透明地報道的過程，反恐報道應該堅持正面報道、彰顯人文關懷，慎重報道反恐機構的具體行動策略。［1］梁澤方認為中國暴恐事件報道缺乏靈活性，地方媒體缺乏報道自主權，新聞視角過于單一。［2］二是分析國外政府、媒體暴恐事件回應的價值取向和策略。丁柏銓等結合美國波士頓馬拉松恐襲事件、昆明火車站暴恐事件以及法國漫畫雜志《沙爾利周刊》巴黎總部遭遇恐襲事件分析了三個案例中輿論呈現出的共性與個性。［3］王中偉和王成濤以新疆恐怖事件英國BBC的報道為例，分析了西方媒體報道中國暴恐事件報道時對暴恐分子采用“關鍵詞漂白”技術，對中國政府反恐行為采用“關鍵詞洗黑”技術，對中國的民族政策和反恐行動進行質疑和否定。［4］這些研究對暴恐事件的信息傳播和回應報道策略進行了個案研究、對比分析和多維度考察，本文重點分析社交媒體時暴恐事件信息傳播的特點，關注政府在涉恐事件信息管理中的角色，提出采取恰當的策略進行有效回應，從而遏制謠言的產生和擴散，防止發生次生和衍生事件。

一、社交媒體時代“涉恐”事件信息傳播的特點

社交媒體相比傳統的廣播、電視、報刊等媒介，日益成為公眾信息傳播的主要手段。它突破了傳統媒體的限制，提供的信息在時效、規模及數量上大大超過了傳統媒體，同時弱化了傳統“把關人”對信息的審核與控制。一方面公眾可以通過社交媒體及時獲取廣泛的信息，進行不同觀點的表達，對信息全球化提供了有效的平臺。另一方面，社交媒體為恐怖組織制造恐怖事件帶來了便利和啟發，使得恐怖主義信息傳播更加多元復雜。

（一）社交媒體為恐怖活動提供信息參考

社交媒體充斥著海量的信息，世界各國的恐怖事件的相關報道在社交媒體上隨處可見，很多信息直接反映了恐怖事件的目的、具體細節，真實再現還原了犯罪現場，其中隱藏的恐怖思想和行為為其他恐怖分子制造暴力恐怖事件提供了更多的參考。例如2013年美國波士頓馬拉松賽嫌疑犯在現場安放的“高壓鍋”炸彈就是從基地組織在社交媒體網站的網絡宣傳雜志學習、制作和引爆的。2015年12月2日，美國南加州圣貝納迪諾發生大規模槍擊事件，槍手通過社交媒體知曉，并模仿波士頓馬拉松炸彈客在被警察追緝時投擲爆炸物的恐怖行為。

（二）社交媒體成為恐怖活動的組織和交流平臺

恐怖組織熟悉社交媒體的傳播規律，通過社交媒體籌集資金，招募各國成員，策劃實施恐怖主義事件。他們通過社交媒體擴大影響，提高恐怖活動的傳播力和影響力。例如，在社交媒體Facebook、Youtube、Twitter上直播案發現場血腥恐怖的場面，宣傳極端思想，壯大聲勢，獲得國際廣泛關注。Facebook這樣的媒體對過于血腥的視頻和圖片內容刪除之外，縱容傳播仇恨言論，對于恐怖組織發起的招募和宣傳活動幾乎沒有有效控制。英國內政大臣安伯·拉德2107年在英國《星期日電訊報》撰文指出，“每次襲擊都證明，互聯網成為煽動暴力、傳播極端意識形態的渠道……我們需要社交媒體公司在刪除恐怖主義內容時，更加積極主動，成為主導角色。”

（三）社交媒體成為虛假信息和謠言的集散地

伴隨著恐怖襲擊事件的發生，海量信息借助社交媒體大肆傳播，瞬間增加了信息的“把關”難度。信息來源的不確定性和交叉發布以及公眾信息獲取的不對稱性，來自案發現場的各種血腥、恐怖暴力的信息泛濫，夾雜著虛假信息和網絡謠言使得事實真相難以分辨。加之，官方信息發布不及時、不充分，惡意造謠者有意為之，混淆視聽，謠言在傳播過程中被歪曲、變形，最終成為與事實完全不符的虛假信息。而這樣的虛假信息借助網絡的傳播速度和傳播范圍容易形成強大的輿論熱點。

恐怖襲擊事件中虛假信息通常采取聳人聽聞、移花接木和網絡煽情的手段博取公眾的信任。聳人聽聞，即將事件中的傷亡人數被放大，描述現場慘烈的情況，捏造、放大和歪曲事實，制造真實可信的假象，造成公眾恐慌。移花接木，即將過去發生在本地或外地的陳舊信息進行整合，拼接視頻、運用網絡修圖等散播網絡假信息。網絡煽情即利用容易感染網民情緒的言辭刺激激發公眾的支持，導致非理性情緒傳染，降低公眾的警惕感，使得虛假信息迅速擴散。

二、“涉恐”事件政府回應的表現

恐襲事件具有高度的不確定性、突發性以及重大的危害性。面對恐怖分子的暴力行為、社會公眾的恐慌以及強大的輿論壓力，給政府相關機構反應和回應的時間非常有限，要求其能夠快速發布權威信息，查明事實真相，迅速抓捕恐怖分子，采取強有力的反恐措施，盡快恢復正常的社會秩序。此時，危機信息發布與溝通成為政府的核心要務，主要表現在回應的時效、回應的對象以及回應的內容選擇。在恐怖襲擊事件發生的不同階段，在情境和語境判斷分析的基礎上，采取的回應方式直接影響公眾對事件的正確認知以及政府形象的塑造。

（一）回應的時效

回應的時效性就是指政府信息發出到公眾接收的時間間隔及其使用效率。有關事件的核心信息一旦形成，向公眾提供的速度越快、時間越早，其發揮的作用就越大。社交媒體改變了傳統公眾參與突發事件的方式。2018全球數字報告顯示，全球互聯網用戶數已經突破了40億，全球76億人中，約2/3已經擁有手機，且超過半數為“智能型”設備。2018年皮尤研究中心（Pew Research Center）的一項新調查顯示，約有三分之二的美國成年人表示他們會在社交媒體上獲得新聞。近年來的多起恐襲事件中，事件的首發信息是大量來自事發現場目擊者在社交媒體上分享的文字、圖片、視頻等信息，每一個在事件現場的人都可以成為信息的搜集者、發布者和傳播者。而政府部門需要相關機構對事件信息進行準確核實，制定對外發布統一口徑，因此，在信息首發上往往落后于網民在社交媒體上的信息。2016年法國尼斯遭到恐怖襲擊，造成84人死亡，200多人受傷，社交媒體成為事件信息的聚合平臺。在Twitter上“#Niceattack”迅速成為熱門話題，各種現場圖片視頻以及目擊者個人經歷成為BBC、CNN、衛報等新聞媒體的信息來源，并且在媒體的官方網站增加了Twitter或Facebook的視窗，專門呈現來自社交媒體的信息源及用戶的即時評論。

政府在恐怖事件發生后的第一時間來不及反應，消息大都來自社交媒體。此時政府在詳細情況尚不清楚明晰，一般由國家領導人出面做表態發布，表達對恐怖活動的強烈譴責，并部署救援行動，爭取在最短時間內向社會公眾發聲，安撫恐慌情緒，傳遞反恐堅決的態度。之后隨著事件的進展和時間的推移，政府逐步對事件的發生、發展、原因，救援工作的進展，案件偵破工作等進行持續發布，并澄清網絡謠言和不實信息。政府發布的信息更具權威性和全面性，不同于社交媒體碎片化的信息，僅是簡單展示情景，難以完整描述全面的事件的背景和進程。因此，政府回應的主動性、及時性和全面性直接關系到公眾對事件的認知和判斷。

（二）回應的對象

恐怖襲擊事件發生后，政府回應對象主要集中在四個方面，恐怖分子、受害者及其家屬、社會公眾以及公眾對政府的“指責”。針對恐怖分子主要是譴責其恐怖、野蠻的行為，采取緊急抓捕和絕不姑息堅決嚴厲打擊的態度。針對在恐怖襲擊中的受害者及家屬，表示關心、同情、慰問，對不幸遇難者的祈禱，并公布死難者的相關信息以表尊重，同時強調對受傷的群眾進行全力救治。這是中外政府在恐襲事件中回應的重點。針對社會廣大公眾，承諾采取安全措施保護公民人身和財產安全，激發全體民眾團結聯合反恐。

政府在恐怖襲擊事件的處置的過程中，不可避免有公眾對其進行指責和批評。這些指責和批評可能確實存在或是根本不存在卻要被視為政府的責任。此時，政府相關部門需要進行“自我防衛”式的辯解。尤其是在社交媒體改變傳統信息發布方式的輿論環境之下，使得政府在恐襲事件中的“辯解”難度增大。學者Hearit（海瑞特）認為，“辯解并不是道歉（即便可能有道歉之意），而是組織對其行為的一種強制性防衛行為，為了在被指責是錯誤行為中能夠獲得較為正面或者中立的看法。”［5］1382018年5月12日晚，法國首都巴黎市中心發生持刀傷人事件，極端組織“伊斯蘭國”宣稱制造了此次襲擊事件。襲擊者曾被列入法國“維護國家安全”S級監視檔案名錄，受到法國情報部門的跟蹤監視。此次事件發生后，S級檔案名錄的作用成為眾矢之的，指責政府“盲目”、“無作為”，要求法國政府對S級名錄的危險分子“采取預防措施”。面對各方指責，法國政府發言人本杰明·格里沃稱，法國政府采取了多種措施打擊恐怖主義，但不可能做到零風險。他表示在過去8個月挫敗了22起恐怖襲擊，強調了從2017年10月開始對新反恐法的調整以及在機構、人員及宗教地點管理所采取的措施等。通過對指責的辯駁和解釋，一定程度上消除社會各界的敵意，轉移政府機構與不當措施或做法的直接關系。

（三）回應的內容

恐怖襲擊事件發生后，政府回應的內容在態度層面，主要圍繞著對恐怖分子的“譴責”，對社會公眾的“呼吁、保證、承諾”，對受害者及其家屬的“哀悼、安撫、紀念”，對恐怖事件中涌現出的英雄人物和行為的“贊揚、鼓勵”。回應的內容在事實層面，籠統地分為兩個方面：一方面是關于恐怖襲擊事件本身的信息，如事件明確定性、起始時間、嚴重程度、所造成的危害等；另一方面是關于事件處置的信息，即在處理事件過程中形成的信息，包括緊急決策信息、社會動員信息、資源調配信息等。具體來說主要包含四方面的內容，一是事件負責的最高行政機構發布信息，表明政府處理事件的立場和指導思想以及解決事件的大致思路；二是恐襲事件所涉及的部門發布的信息，明確解決方案、告知已采取的措施和下一步計劃行動；三是事件現場處置的部門發布的信息，真實、客觀、全面的介紹事件的現場情況、恢復情況等，并有針對性地對公眾關注的問題進行有重點、選擇性的進行信息回應發布；四是專家發布的信息，即從專業技術角度對事件所涉及的專業知識、背景及原因的剖析，為公眾提供專業的支持和判斷。

歸結起來即為告知性信息、指導性信息、警示性信息三大類。告知性信息主要是有關恐怖襲擊事件真相的告知，包括事件的發生、進展、原因、調查結果、傷亡情況、恐怖分子通緝令、政府采取的措施以及向公眾承諾升級安全防衛維護公眾的安全等。指導性信息主要是政府發布的關于消除民眾恐慌情緒的信息，自救互救指南、急救措施、逃生方法；警示性信息發布有關公共場所和公共交通系統的注意事項，希望公眾主動提供可疑人物的線索，提高公眾自覺防范意識。

三、“涉恐”事件政府回應的有效策略

（一）主動引導策略

恐怖襲擊事件以普通民眾為襲擊目標，通過殘忍暴力行為制造社會混亂和公眾恐慌，極易引發大規模輿論關注。恐襲事件發生后，社交媒體平臺信息呈裂變式的傳播，來自不同價值觀的言論表達，來自不同地域、不同領域意見領袖的觀點立場形成多元化的輿論場。此時，最先掌握話語權的一方將控制輿論的走向。政府部門需要打破沉默，快速反應，不給虛假信息和謠言創造傳播的空間，形成糾錯機制，避免引發群體性恐慌。［6］因此，即使事件發生后還不能提供完整的信息，但是政府部門應該搶占話語的主動權和主導權，首先進行表態發布。當恐襲事件定性之后，及時客觀發布權威信息。雖然媒體是輿論引導的重要力量，但是負責事件處置的部門是輿論引導的主體，相關部門及時權威的表態、恰當有效地處置是做好輿論引導的前提和基礎。沒有相關部門和地方的參與，媒體的輿論引導工作就會成為無源之水、無本之木，不可能產生好的效果。

同時，政府部門還要關注外界輿論環境變化，對網絡意見領袖和主流媒體加以影響和引導，利用意見領袖的影響力，提高政府信息傳播的到達率；利用主流媒體積極傳遞官方權威信息和態度，幫助政府發聲，對媒體的不當言論要敢于提出質疑。［7］

（二）形象修復策略

危機傳播管理學者美國威廉·班尼特（William Benoit）認為，危機管理過程中個人或組織的聲譽類似有價值的資產，需要最大限度地維護和提高。他提出了形象修復策略，具備兩個前提，一是組織被認為對危機事件的發生負責；二是公眾對組織責任的看法比對危機事件的真相更重要。［5］136恐怖襲擊事件中，無論真相是什么，誰應該來承擔主要責任，公眾慣性地將責任歸于政府，此時政府形象受到影響，需要進行形象修復。

強烈譴責。任何形式的恐怖主義都是對國際和平與安全的最嚴重威脅之一。政府對恐怖事件進行譴責，明確劃清同恐怖分子的界限，對恐怖主義的組織者、實施者、支持者、資助者追究法律責任。2018年3月21日阿富汗首都喀布爾的一處集市當天發生自殺式爆炸襲擊，造成至少33人死亡、65人受傷。極端組織“伊斯蘭國”宣稱對這一襲擊負責。聯合國安理會在聲明中以強烈的措辭譴責這起“極其罪惡并且懦弱”的襲擊事件。2017年9月15日倫敦地鐵發生恐怖襲擊事件，倫敦市長薩迪克·汗在聲明中寫道，“我市強烈譴責使用恐怖手段威脅我們、破壞我們生活方式的人……倫敦決不會被恐怖主義打垮。”

主動擔責。這種策略被中外各國政府廣泛使用，主動承擔責任，樹立了政府負責、擔當的良好組織形象。恐怖事件發生后政府在事件的調查和善后階段都需要積極采取措施來保障國民安全。2017年英國發生了5起恐怖襲擊事件，英國內政大臣安珀·路德呼吁歐盟采取措施打擊網絡恐怖主義，她指出英國的互聯網專家將采取措施從互聯網上“鏟除”極端恐怖主義。并向英國公眾發放一份公共安全反恐手冊，以指導公眾如何應對恐怖襲擊以及其它緊急事態。

融入情感。社交媒體時代，政府在恐怖襲擊事件的形象修復不能將其視為模式化和程式化的工作，而應該在事件的回應過程中充分運用故事化的表達和充滿情感的人性化敘述方式，不僅及時發布權威信息，滿足公眾的知情權，提升公信力，還應該獲得情感共鳴。在恐怖襲擊事件發生后，用故事展示普通人不普通的感人事跡，成為政府常用的表達方式。美國波士頓馬拉松爆炸襲擊后，總統奧巴馬在演講中講到民眾互相救助，排隊獻血的細節；2018年3月的巴黎恐怖襲擊，法國總統馬克龍贊揚一位見義勇為的警察，用自己交換其他人質。這些真情實感的故事被公眾所接受，獲取了公眾對政府的極大信任。

（三）儀式建構策略

儀式是一個象征符號集成的系統，其作用在于“把不能被直接感受到的信念、觀點、價值、情感變得可看、可聽和可觸摸。”［8］人類學家戴維·科爾澤曾說過：“沒有儀式和象征，就沒有民族。”［9］法國社會學家涂爾干認為，儀式就是要喚醒某些觀念和情感，把現在歸為過去，把個體歸為群體，通過舉行儀式，群體可以周期性更新其自身的和統一體的情感；與此同時，個體的社會本性也得到了增強。”［10］儀式通常是為了紀念、鼓勵、感謝、哀悼等進行的活動或典禮，具有形成輿論一致、顯示權威秩序和凝聚社會的政治功能。

儀式中的參與者和被感染者由于共同的經歷和記憶而緊密的聯系在一起。恐怖襲擊之后的儀式建構就是公眾對事件中遇難者的悼念，強化反恐意識，化解公眾的恐慌和緊張情緒，消除個體的孤立感，重新獲得對社會的信任和政府的信心。從各國發生恐襲事件后的儀式建構活動主要有宗教儀式、默哀儀式、悼念儀式以及紀念儀式。美國、法國、英國等國在恐怖襲擊發生后，通常設立官方紀念儀式。例如，國家領導人參加在教堂舉行的悼念死者，唱詩班為遇難者和家屬祈禱等活動的宗教儀式；重大活動前的默哀儀式；國家降半旗、總統演講等悼念儀式；周年紀念獻花、舉辦紀念展等紀念儀式。

（四）防控與預警策略

恐怖組織利用社交媒體傳播的即時性、參與性，互動性，廣泛進行恐怖活動的組織策劃，制造恐怖氣氛，擴散非理性的憤怒仇恨情緒，借助輿論力量直接或間接對政府示威和施壓。社交媒體成為恐怖組織最有力的“藏匿之地”，各國相繼采取措施開展實施網絡反恐策略。

一方面，建立暴恐信息的審查過濾機制。通過對社交媒體內容審查和有害信息的過濾，對社交媒體進行內容監管和規制成為各國的普遍共識。繼“9·11”事件之后，Pew Internet的調查顯示，有69%的美國公民認為，美國政府應該采取一切措施不讓恐怖分子獲得一些信息，贊同對互聯網信息實施某種程度的限制。［11］社交媒體運營公司通過技術和人工手段對不良信息進行過濾。社交媒體依靠強大的網絡技術支撐，通過算法設計可以自動識別、過濾極端主義、恐怖主義文字、圖片、視頻信息。例如圖片分享社交媒體Instagram的自動評論過濾器；Twitter制定有關暴力和威脅信息的過濾規定以及關閉、暫停或凍結與支持平民暴力行為有關的賬號等。為了避免因技術過濾帶來的監管盲區，通常也配合采用人工過濾手段，通過信息過濾員對不良內容進行刪除。

另一方面，完善反恐立法。面對恐怖主義威脅，為使公安機關和國家安全機關依法進行防范、調查恐怖襲擊活動，各國及國際組織從不同方面加大完善和健全打擊恐怖主義的法律制度。2018年9月歐盟發布相關條例草案，明確加大對恐怖主義的打擊力度，要求社交媒體公司主動移除恐怖主義宣傳和極端主義暴力內容，包括與恐怖組織有關的內容及煽動暴行的個人言語。對違規內容發布后1小時內沒有刪除的企業進行罰款。為避免恐怖事件發生后，媒體上的信息會泄露給恐怖分子，可能會危害執法人員和他人生命，讓警方能夠快速開展反恐行動。新加坡政府提出2018年公共秩序及安全（特權）議案規定：一旦發生恐襲，警方只要得到內政部長批準，便可發出“通訊禁令”，阻止民眾包括記者在事發現場拍照或攝錄，或以通訊裝置傳送有關這個地區的影片和照片。民眾也不得發送與區內警方行動相關的文字和語音訊息。此法案也將適用于新聞記者。2015年巴黎猶太超市恐襲事件4名人質被殺，2008年印度孟買恐襲100人死亡，媒體的現場直播嚴重威脅到人質的安全，帶來反恐行動的反效果。法國于2017年10月通過了“加強國內安全和打擊恐怖主義”的法案，取代之前的“緊急狀態”，以強有力的措施應對持續的恐怖威脅。法國法律禁止發表煽動歧視、仇恨或暴力的言論。對美化恐怖主義最高可處以5年監禁和7.5萬歐元罰金；如果通過互聯網傳播這類言論，刑罰變為判7年監禁和處10萬歐元罰金。