美麗鄉村建設研究
——以日照市為例

王 艷

（中共日照市委黨校經濟學教研室，山東 日照 276800）

“美麗鄉村”最早源于習近平總書記2003年在浙江實施的“千村萬村整治”行動，2013年由農業部率先推向全國。十九大報告提出實施鄉村振興戰略之后，美麗鄉村建設進入到一個新階段，內涵更豐富、拓展力度更大，重要性也得到新的提升。如果說鄉村振興戰略是戰略層面的部署，美麗鄉村建設就是措施層面的抓手。［1］從世界歷史發展的規律來看，一個正常國家的發展和進步一定是城市和鄉村協調發揮作用，城市主要是集聚人口、集聚財富、集聚技術，帶動一個地區乃至國家經濟發展，而鄉村主要是提供基本的農產品、提供生態屏障、傳承一個國家和民族的歷史文化，二者相得益彰、相輔相成，只能互補不能替代。［2］中國，作為一個國土和人口大國，即使到了2050年城鎮化率達到了80%，仍然會有兩三億人口生活在農村，所以，鄉村不僅不能衰敗，還必須是一個安居樂業的美麗家園。因此，建設美麗鄉村作為實施鄉村振興戰略的一個重要抓手，作為建設美麗中國的重要組成部分，勢在必行。

一、日照市美麗鄉村建設的現狀

目前，我國對美麗鄉村建設的研究還處于起步階段，學界對美麗鄉村的內涵基本是從自然、社會、人文三個層面進行分析的，認為美麗鄉村應該是自然環境整潔、社會環境良好、人文環境優越的統一體。姚瑞平認為美麗鄉村的內涵是環境友好、資源節約，核心是綠色、循環、低碳、可持續，關鍵是低能耗、低排放、無污染，其治理理念應該是鄉村治理的生態系統觀、生態自然觀、科學發展觀和生態循環觀的統一。［3］關銳捷認為美麗鄉村建設有五大基本要素，分別是環境、生活、文化、布局和機制。［4］山東省2015年發布了實施《美麗鄉村建設規范》地方標準，2016年又印發了《關于推進美麗鄉村標準化建設的意見》，要求按照“基礎設施完善、村容村貌美觀、公共服務健全、產業發展高效、鄉村管理民主”的標準，把農村地區打造成“生產美、生態美、生活美”的美麗鄉村。（1）日照市整合各方資源，堅持推進美麗鄉村標準化建設，目前已基本實現城鄉環衛一體化全覆蓋，并在12個村開展了垃圾分類收集處理的試點工作，尤其是東港區試點的3個有機垃圾及生活污水一體化處理項目，是目前省內外最為先進的農村污染物處理模式。在村莊“五化”“七改”、標準化檔案建設、環境綜合整治等方面積累了初步經驗，截止2017年底，創建美麗鄉村1464個，覆蓋率達到了57%，計劃到2020年，美麗鄉村覆蓋率達到75%以上，到2035年，美麗鄉村實現全覆蓋。（2）但是，我們也要清醒地看到，目前日照市在美麗鄉村建設過程中還存在很多問題。

（一）缺乏產業支撐，發展后勁相對不足

建設美麗鄉村需要大量的人力物力財力，單靠政府的資金和政策扶持不是長久之計，如果沒有產業支撐，美麗鄉村建設就是無源之水。目前，日照市農業結構調整取得突破，茶葉、林果、中藥材、煙葉、桑蠶、蜂產品等特色優勢產業發展迅速，但是，總體來看，規模比較小，除綠茶之外，其余種植面積都不超過10萬畝。產業層次比較低，農業龍頭企業普遍規模偏小，大多從事農產品初加工，產品加工增值率只有55%，比如，800多家茶葉加工企業主要是炒制干茶，沒有企業從事附加值比較高的茶多酚的提取工作。據調查，全市果品加工能力僅占總產量的5.7%，儲藏能力僅占15.4%，除櫻桃加工有山東綠豐農業有限公司外，其他板栗、蘋果、核桃等果品的倉儲、加工基本處于空白狀態。多數農業園區規劃層次不高，發展模式雷同，功能單一，80%的以采摘為主，與娛樂、文化等方面結合的非常少，還有很多村莊的三產融合發展還無從談起，對人才、資金等要素資源的吸引力非常有限，而且各村之間產業發展也不均衡。

（二）農村人居環境依然需要改善

農業生產中，日照市農藥化肥的利用率還不到40%，直接導致了對土壤、大氣的污染，而且農用化學品尤其是農藥包裝物往往丟棄于田間地頭，又對環境造成了二次污染；多數農村地區，取暖方式還比較落后，畜禽糞便的處理方式還比較原始，建有標準化排水溝渠設施的不足10%，大量生活污水直接排放在地表，生活垃圾隨意排放的現象時有發生，達到山東省美麗鄉村綠化標準的村莊僅30%左右，村莊汪塘溝渠得到整治的僅有5%左右；除了13個省級美麗鄉村示范村和正在建設的8個市級重點示范片區，其余大部分村莊尤其是莒北、蓮西貧困區域，村莊破落、房屋零亂現象依然突出。

（三）公共基礎設施和公共服務體系建設仍待加強

隨著城鄉收入差距的不斷縮小，農民的需求水平不斷地向城鎮靠近。近幾年，日照市農村的基礎設施供給雖然有了很大改善，但是即使那些被評選為美麗鄉村的村莊，在道路、燃氣管道、污水處理系統、休閑娛樂設施等方面與城鎮相比仍然相對落后。目前，全市7987公里農村公路，達到三級公路標準的僅占16.2%，還有400多公里破損嚴重，需要大修。尤其是莒北、蓮西、港西、嵐西北的交通瓶頸還沒有完全打通，美麗鄉村建設缺乏最基礎的支撐。全市村莊實現整體道路硬化的僅有8%左右，村內主街道和公共場所路燈安裝率僅60%左右，有文體廣場和街頭公園等景觀設施的僅有25%左右。教育、醫療衛生、社會保障等公共服務投入不足，發展滯后。目前，全市農村中小學71%是大班額，34%的校舍是平房，達不到抗震要求；鄉鎮衛生院、村衛生室建設滯后，全市54處公辦鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心，有9處達不到標準化建設要求，16處需要提檔升級。總之，城鄉公共基礎設施和公共服務均等化還有很長的路要走。

（四）鄉村文化特色尚未得到深層次挖掘利用

日照市農村文化資源非常豐富，嵐山號子、農民畫、黑陶、剪紙等在全國都很有名氣，但是卻沒有產生相應的經濟價值。隨著城鎮化的快速推進，一些經濟基礎比較好的或者整村搬遷的村莊建設得越來越像城市，農村里的傳統鄉土文化正面臨巨大的傳承危機，許多古村落、古建筑及優秀的民俗文化，如五蓮縣政府的舊址，沒有得到有效保護，同質化比較嚴重，很多村莊整潔干凈了，但是記憶中的鄉愁卻沒有了。

二、日照市美麗鄉村建設存在問題的原因

（一）農民的思想認識不統一，其主體作用未能充分發揮

農民是美麗鄉村建設的主體和最終受益者，農民對美麗鄉村建設的重視程度和是否全過程參與建設，直接決定著美麗鄉村建設的成效。美麗鄉村建設不僅僅是鄉村外部環境的改善，而是一個農村整體發展的系統工程，農民對其了解、認識、接受需要一個過程。而且農民由于自身的思想局限，無論是環保意識還是傳統文化保護意識都比較淡薄，往往過分追求現實的經濟效益而忽視了文化效益和生態效益。貧困落后的農村，留守的多為老年人，對美麗鄉村建設的動力不足，產業發展比較好的農村，很多人都在城里買了房子，參與美麗鄉村建設的熱情不夠，責任感不強。再加上有些村莊在美麗鄉村建設過程中，沒有尊重農民意愿，沒有把建設的主動權交到農民手中，在村容村貌上做表面文章，搞形象工程，引起村民的不滿甚至是抵觸，讓農民失去了建設美麗鄉村的積極性。

（二）建設思路有待拓寬，缺少全面可行的發展規劃

目前，日照市美麗鄉村建設正處于探索階段，基本模式就是改造美化房屋，修建文化室、健身廣場，整治河流溝渠等，沒有創意和新意。有些村莊還沒有明確的發展規劃，只是一味追求現在利益的最大化；有些村莊發展規劃雷同，發展模式生搬硬套，沒有與當地的生態、文化、產業等相結合，沒有突出特色鮮明的村莊文化；有些村莊發展規劃缺乏整體性和長遠性，邊建邊規劃，邊規劃邊改進，造成了不必要的重復和浪費。

（三）美麗鄉村建設要素供給有限，發展后勁不足

由于各類要素在城鄉之間的流動不通暢，多數是農村向城市的單向流動，幾乎所有的村莊都面臨建設資金短缺、人才匱乏的問題。目前，政府的財政還非常有限，只能起到引導作用，還沒有能力對所有的村莊都進行幫扶；很多村集體經濟非常薄弱，目前，全市集體收入3萬元以下村791個，占全市村莊總數的26.6%，空殼村168個，占比5.6%，其正常運轉都要依賴于上級財政的轉移支付，也無法為美麗鄉村建設提供資金支持；社會資本具有趨利性，除了少數旅游資源豐富、產業基礎比較好的村莊，大部分村莊對社會資本吸引力有限。由于發展的落后，導致農村的大學生基本都留在了城市，沒有上過大學的，稍微有點能力的也都到城市安家就業了，更談不上吸引人才到農村去創業干事，從而形成了人才、資本與產業落后的惡性循環。

（四）長效建設管理機制尚不健全，后期管理缺位

開展美麗鄉村建設之后，村莊變美了，基礎設施變好了，環境變優了，但是，由于這項工作剛開始，現階段還沒有建立長效建設管理機制，重建設、輕管理。基礎設施交付使用后的管理、設施損壞后的維修、維護人員的工資、各項設施的運轉都沒有一個統一的管理機構，很多基礎設施沒有管理人員維護，或者沒有落實管理責任，鄉村基礎設施毀壞現象頻發，比如，設在農村的垃圾箱、健身器材，用不了兩三年就破破爛爛，投入上百萬的秸稈氣化裝置，兩三年就癱瘓，這些基礎設施出現故障之后，往往沒有機構或者人員負責維修。

三、加快美麗鄉村建設的對策建議

（一）提高農民參與美麗鄉村建設的意識，發揮其主體地位

1.創新宣傳方式，提高群眾知曉率。宣傳引導是美麗鄉村建設的工作基礎，要充分發揮報刊、電視、廣播、網絡等主流媒體作用，開展形式多樣、內容豐富的宣傳、教育、培訓活動，讓農民群眾了解美麗鄉村建設的相關政策、內容、具體措施、目的和意義，做到家喻戶曉。總結學習先進典型，用美麗鄉村建設的成功案例激發村民的參與熱情，讓農民群眾直接感受到美麗鄉村建設對其自身發展帶來的益處，讓其明白美麗鄉村建設不只是政府的工作，也不只是停留在想象憧憬之中，從而把美麗鄉村建設轉化為自覺行動，實現“動自己的手、出自己的汗、用自己的錢，建設自己的家鄉”的工作局面，形成“政府干”到“群眾干”的良好建設氛圍。

2.發揮基層組織作用，提高群眾支持率。充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，定期公示美麗鄉村建設過程中的重大項目進展情況、資金使用情況，接受全體村民的監督。對建設過程中遇到的難題，基層干部要多和農民群眾溝通，耐心與群眾講解，要站在群眾的角度想問題，爭取群眾的支持，讓群眾真正擁有知情權、參與權、決策權和監督權。

3.發揚民主決策，提高群眾參與率。民主決策是村民自治的關鍵，是群眾積極參與美麗鄉村建設的有力保障。組織農民學習政策文件、法律法規，提高農民素質，讓其感受到民主決策的重要性和必要性，提升其參與民主決策的能力。對美麗鄉村建設過程中涉及到的基礎設施建設、環境整治、產業發展等重大項目，必須召開村民代表大會，廣泛征集民意，充分發揮農民的積極性和創造性，讓農民參與到建設規劃的制定和具體實施過程。美麗鄉村建設，政府要幫助規劃，要引導和支持，但不能代替農民決策，更不能違背農民意愿搞強迫命令。

（二）拓寬美麗鄉村建設的新思路，充分發揮美麗鄉村建設的規劃引領作用

1.深挖內涵，拓寬美麗鄉村建設新思路。美麗鄉村不是高樓大廈，不是柏油馬路，而是小橋流水，要展現出悠久的農耕文化、秀麗的鄉村風光。要用“因地制宜、顯示特色”的理念，建設更多具有傳統特色、地方特色的鄉村居民區，讓農民住進新居時仍有舊居的感覺，要保留他們的傳統情節，這樣廣大農民會更加主動地配合美麗鄉村建設。要用建設與經營并重的理念，以美麗鄉村建設為契機，挖掘傳統農耕文化，發展特色產業，提升生態旅游業。

2.因地制宜，做好美麗鄉村建設的規劃。美麗鄉村建設一定不能急，要規劃好，謀劃好。首先，從全市范圍看，要在整體上有一個預判，綜合考慮資源、生態、文化、人口等因素進行全地域規劃，對每一個鄉鎮、片區、村莊的基礎條件怎么樣、優勢在哪里、鄉村振興的路該怎么走，美麗鄉村該怎么建設，都要做到心中有數，作出系統的規劃。其次，要運用先進的規劃理念，學習美麗鄉村建設示范村的經驗，結合村莊的自然環境、村居田園、傳統民俗、人文歷史，以改善農村房屋布局、村莊整體風格打造、特色優勢產業發展等為核心，對村莊進行現代化的規劃。規劃要尊重農民意愿，綜合考慮各方面的利益沖突，處理好村民近期和長遠的發展需求，讓廣大村民接受規劃并能自覺維護。為了把規劃藍圖變成美好現實，還必須注重規劃的可操作性，把規劃分解成定性定量的具體內容，轉化成年度行動計劃，細化為具體的實施項目。

3.探索美麗鄉村建設模式。綜合各地美麗鄉村建設的實踐，美麗鄉村建設的模式主要有產業發展型、生態保護型、城郊集約型、文化傳承型、社會綜治型、漁業開發、草原牧場型、環境整治型、休閑旅游型、高效農業型。［5］美麗鄉村建設不是給外人觀賞的，不能僅僅以休閑旅游養生為目的，而是要提升生活在本地的農民的幸福指數，所以無論采取哪一種建設模式，一定要結合當地的資源優勢，激發內在的發展活力。

（三）加大財政投入和政策支持力度，多方籌措美麗鄉村建設資金

1.發揮財政投入引導作用，積極吸引企業和社會資金共建美麗鄉村。公共財政要向“三農”傾斜，各級政府要以擴大農村公共財政覆蓋的范圍為目標，確保美麗鄉村建設財政投入逐年增加，改善農村基礎設施薄弱和公共服務發展落后的現狀，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用；創新引入社會資本建設美麗鄉村的方式，以財政貼息、以獎代補、先建后補、民辦公助、經營參股等多種方式發揮社會資金的作用；健全符合農業農村特點的農村金融服務體系，支持現有大型金融機構增加縣域網店，優化村鎮銀行設立模式，提高縣市覆蓋面，創新“三農”融資方式，探索開展農村宅基地、土地經營權、林權、集體資產股份、農機具、蔬菜大棚、農副產品抵押等方式，為鄉村振興和美麗鄉村建設提供多元化、多樣化的金融服務；建立幫扶結對支援機制，給予被幫扶村莊資金、物質、人力及技術方面的協助。

2.以新六產為增長點，激發現代農業新活力。產業是美麗鄉村建設的命脈，建設美麗鄉村必須有產業支撐。要繼續實施承包地“三權分置”制度，引導土地有序流轉，發展適度規模經營，截止到2017年底，日照市土地流轉面積占家庭承包耕地面積的33.7%，（3）而從全國范圍來看，2016年，這一占比就超過了35%；每個村或者周邊幾個村至少有一個生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作社，實行標準化生產，統一銷售，為農民提供資金幫助；引入龍頭企業，建立集農業生產、休閑娛樂和生態保護于一體的現代農業產業園；培育新型農業經營主體，充分利用新技術新業態新模式；加大營銷力度，培育高端化的農業品牌，增加知名度和美譽度。總之，要調整和優化農業結構，推動質量興農、綠色發展，同時，還要拓展農業的功能，深層次挖掘鄉村文化特色，既要保護好古鎮古村、古樹名木、傳統建筑、文物古跡，讓鄉村留住記憶、承載鄉愁，又要與旅游、民俗、民宿等業態結合起來，促進農業的一二三產業融合發展。

3.大力發展集體經濟，增強美麗鄉村建設后勁。美麗鄉村建設具有長期性，即使地方財力雄厚，短期內可以建成美麗鄉村，后期的維護管理費用數額也非常高。一個村要達到“五化”要求，平均得投資300萬元，要打造出特色，各種公共服務設施、文化禮堂、便民設施齊全，平均得投資1000萬，僅靠財政支撐往往難以為繼。就日照市的財政實力，打造幾個美麗鄉村示范點還可以，如果所有的農村地區都依靠財政來投入，基本是不可能的，因此，美麗鄉村建設最終還是要依靠集體經濟，為之提供后續支撐。干部配備上要優先考慮農村的需要，充分發揮基層黨組織和村支部書記的帶頭引領作用；深化集體產權制度改革，利用股份合作制模式，整合農村的資源，分別建立土地、資金和勞動力股份合作社；整合自身資源優勢，探索集體經濟與社會化服務、現代農業企業、電商、旅游、康養等融合發展的新型業態；通過發展物業型經濟和置業型經濟，拓展集體資產增值的新路徑。

（四）建立美麗鄉村治理長效機制

美麗鄉村不能只美麗一時，鄉村振興更不能只求短平快。在美麗鄉村建設中，必須建立起長期維護和監管機制，不能重一時整治而忽略長期有效的管理，要依靠改革創新，讓初期投入可以持續產生效益。對美麗鄉村建設項目要完善考核監督機制，既要定期檢查工作進展情況，又不能急功近利，盲目開發建設，要給予每個村莊按照自己的規劃一步步發展的空間。對基礎設施、村莊綠化和衛生保潔要建立長效管護機制，制定具體的管護標準，加強管護資金的監管，創新管護方式，明確落實管護責任，同時還要充分發揮村干部和黨員帶頭示范作用，培養村民自我管護意識，營造村民自覺管護的氛圍。

注釋：

（1）山東省委辦公廳省政府辦公廳《關于推進美麗鄉村標準化建設的意見》［R］.2016-9-5.

（2）齊家濱.深入學習貫徹習近平總書記視察山東重要講話精神奮力開創高質量發展新局面［R］.2018-6-28.

（3）日照市2017年統計公報.