地方政府隱性債務潛在風險、產生機理與治理策略

王 丹

（中南財經大學公共管理學院，武漢 430073）

一、問題提出及文獻回顧

財政部官網表明，截至2018年12月底，全國地方政府債務余額高達183862億元，目前仍控制在全國人大批準的限額之內，并還留有一定的空間。［1］從世界范圍看，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）低于一些發達國家和新興市場國家水平，地方政府債務風險整體可控，但個別地域危害不容忽視。為了擴大內需、走出金融危機引致的全球經濟疲軟，從2008年至2013年，地方政府融資企業所負擔的隱性債務數額從不到5萬億元激增至18萬億元。［2］此外，國家審計署2017年第四季度審計結果顯示，5個省下屬的6個市縣形成了154.22億元的政府隱性債務。［3］盡管2014年新《預算法》對地方政府舉借債務有明確嚴格規定，但近年來地方政府為促進經濟快速發展，滿足市政基礎設施建設及改造升級的迅猛需求，仍不顧經濟發展狀況及償債能力，利用PPP、產業引導基金、政府購買服務等金融創新工具進行變相違規舉債，導致地方隱性債務規模龐大，風險隱患增大。

西方學者早在20世紀90年代就已經開始研究地方政府隱性債務問題，研究成果頗為豐富。1992年，Harvey S.Rosen提出了“隱性債務”的概念，豐富了政府債務的研究范疇。［4］世界銀行家Hana Polackova Brixi根據是否有明確的法律或合同規定將政府債務區分為直接和或有、顯性和隱性，即財政風險矩陣，這為未來的學者研究政府債務問題提供了一個可供參考的框架。［5］基于上述矩陣的提出，國外學者將關注的重點放在了政府或有債務和隱性風險上。GalliEmma和Padovano Fabio根據意大利 1950-1998年的歷史數據，采用了實證方法對地方政府的或有負債和財政赤字兩方面進行了研究。［6］針對西方國家違規舉債問題，Coen Kruger提出了防范地方政府或有負債的方法：保持良好的宏觀環境，建立流動、高效的金融市場等。［7］中國學者則在國外已有理論與實踐的基礎上來研究我國地方政府的隱性債務。基于Brixi財政風險矩陣，劉尚希第一次較為系統地估算了2004年“隱性負債”和“或有負債”的規模，預計負債率達到91.18%。［8］中誠信國際使用三種不同的口徑對政府隱性債務規模測算，截至2016年底，我國隱性債務在21萬億元至30.5萬億元之間，約為顯性債務規模的1.4-2.0倍。2017年約34.5萬億元，是顯性債務兩倍多。［9］由于中國地方政府財政透明度較低，尚未定期公布和分類整理政府債務規模尤其是隱性債務數據，這可能引致較大的潛在債務風險。債務風險逐漸顯現，背后的財權事權不匹配和預算軟約束是地方政府隱性債務的重要誘因。［10］地方政府債務規模龐大引發的金融風險、財政風險、道德風險等在一定程度上會對當地的經濟發展及資源配置帶來影響。應調整和轉變政府職能，合理劃分各稅權、稅種，加強地方政府融資渠道管理，［11］建立完善監督和問責制，健全地方政府債務風險預警預防機制。［12］

綜上，當前政府債務研究理論成果頗豐，但地方政府隱性債務仍是研究的一大難點，值得進一步探討。不同發展階段和發展水平的國家，在隱性債務的規模形態、風險程度等方面都有明顯差別。國內學者主要圍繞地方政府隱性債務內涵種類、規模測算、投融資平臺以及風險防范對策等方面進行研究，側重于理論層面的探討。而國外學者更多的采用定量或實證研究方法，從宏觀角度研究政府債務問題，地方隱性債務的研究成果相對較少。分析我國地方政府隱性債務的現狀，深入探討隱性債務的潛在風險和產生機理，提出切實可行的治理對策，有利于豐富隱性債務風險理論，為該領域的研究提供進一步的參考，同時對提高地方政府隱性債務風險防范意識，完善審計監督和問責機制，促進各地區高效發展具有重要意義。

二、地方政府隱性債務存在的風險與問題

基于拉動經濟或彌補資金壓力的目的，在舉債權限受到約束的情形下地方政府只能通過尋找其他方式進行融資，由此造成我國地方政府的隱性債務規模不斷積累，并且存在隱蔽性強、監管難度大的特點，帶來嚴重的風險和隱患。

（一）違規舉債方式多樣化

新預算法（2014年修訂）自2015年1月1日起施行，明確規定發行債券是地方政府唯一的合法舉債方式，不得通過融資平臺等其他手段違規舉債。由于地方政府主要投資基建項目，大部分屬于公益性資產，變現能力弱，回報慢，導致和許多金融工具產生資源錯配，政府為了彌補資金壓力不得不尋找其他方式舉債。銀行等金融機構也傾向對地方政府支持的項目提供融資，這都助長了地方政府強烈的投資意愿。在違規融資方式中，既有銀行貸款、信托理財、租賃等傳統方式，也有政府和社會資本合作、政府購買服務、政府引導基金、建設-移交（BT）等方式，主要特點有財政擔保、承諾收益、明股實債。這些違規舉債方式將誘發地方政府短期化和財政機會主義行為，容易造成系統性的財政金融危機，不利于地方經濟社會的長遠發展。［13］

（二）債務風險轉嫁與升級

借債還錢本是常理和法律道德準則。然而，在地方政府隱性債務管理中，可能存在上級政府、中央政府為下級政府、地方政府“兜底”的情況，這引發了“道德風險”。這意味著地方政府可以自由借款，因為他們不必承擔風險。從地方政府融資平臺債務、政府擔保外債，到商業銀行不良貸款、社會保障養老基金缺口等債務，地方政府為了償還債務赤字將繼續尋找新的借貸方式，這種周期性傳播模式在中國縣級政府中并不少見。在缺乏預算約束、存在監管漏洞的背景下，地方政府違規舉債的融資行為將轉嫁升級為財政風險。除此之外，銀行等金融機構對地方政府融資的過度信貸也致使地方政府債務風險轉移到金融風險，基層地方政府債務償還最終將會由下至上傳遞給省級甚至是中央政府，這主要是由于債務到期時基層地方政府的償債能力較弱所致。［14］

（三）市縣級風險突出

2018年11月初，中國人民銀行發布了《中國金融穩定報告（2018）》，全面評估了2017年以來中國金融體系的穩健性情況。報告指出，中國地方政府隱性債務主要集中在市縣兩級，一些市縣實際負債率較高。以某省為例，在全省隱性債務總額中，區縣級比例占45%以上；市（州）本級占比超過40%；省級僅占15%左右，遠低于市縣兩級。少數區縣負債額度高，并且還款期限比較集中，償債來源不足，縣市級隱性債務風險顯然大于省級債務風險。與此同時，地方債務管理實施開正門、堵后門的策略，但“正門”并未向縣級開放。縣級政府沒有合法發行債券的權利，在現有的收入分配制度下，縣級政府的隱性債務清償可能存在較大困難。

（四）流動性風險增加

在地方政府投資沖動強烈的狀態下，隱性債務方式多樣且規模龐大。地方政府主要將資金投向市政建設及改造升級，大部分屬于公益性或準公益性資產，投資見效慢，周期長，而且不少項目在未來難以保證收益，而這些債務還款期限較短，這使得地方政府面臨較大的償還壓力。以某省為例，截至2017年末，該省銀行隱性債務中約有65%用于基礎設施建設，其中，約15%的債務抵押擔保不足，項目現金流不能償還債務本息，主要依靠借新還舊維持項目運轉。［15］地方政府隱性債務規模龐大，早已超過了地方政府可承受能力。雖然地方政府的財政預算收入不斷增長，但賬戶財政收支一直赤字，還本付息大多依靠國有土地出讓，再加上近幾年國家頒布的一些政策使得地方政府國有土地出讓的預期收入難以實現，地方政府貸款的流動性風險也進一步加大。

三、地方政府隱性債務的產生機理分析

新《預算法》雖然對地方政府舉債方式、用途、期限、償還資金等進行嚴格的規定，但隱性債務規模仍在不斷膨脹，違規舉債融資問題依然突出，成為我國經濟社會長期穩定發展的一大隱患，其產生機理主要體現在以下幾個方面。

（一）體制性原因

1.現有的財政體制導致中央與地方政府財力與事權不匹配。分稅制改革實施以來，中央政府在全國財力配置中占有越來越多的比重，作為地方主體性財政收入的個人所得稅、企業所得稅和營業稅等，先后轉化為共享稅，這在一定程度上打擊了地方政府培植可持續財源的積極性。［16］伴隨著國家治理任務下移，基層地方政府面臨越來越重的社會和民生壓力，需不斷加大在基礎設施、社會保障等方面的投入力度。這導致了地方政府的財力、稅權和支出責任不相匹配。在一些事項上，中央和地方的責任劃分不合理，本應屬于中央政府承擔的事項卻歸為地方政府負責。［17］尤其是近年來財政支出責任逐級下沉，市縣已成為發展責任、民生責任、生態責任、扶貧責任等各種責任的主要承擔者。近幾年經濟進入新常態之后，經濟發展速度相對趨緩，地方政府財政收入減少，稅收來源不足，財政壓力加大。地市級政府在財務不能滿足其所有支出范圍且沒有發債權的情況下，不可避免地會通過違法違規的方式來彌補財力缺口，突破法律的限制。［18］另外，中央政府對地方政府進行轉移支付時沒有完全按照均衡化的公式測算，使得政府之間收入上移與下撥不一致，并不能及時解決地方財政的困難。［19］

2.政府職能轉變不到位，政績考核觀念未出現根本性改觀。長期以來，中國地方政府對經濟和社會事務干預過多，地方政府與市場、企業和社會之間的界限往往模糊不清。在城市化的快速推進過程中，地方政府通過土地資源獲得租金，以土地抵押的形式注入融資平臺。融資平臺向銀行舉債，必要時，地方政府提供隱性擔保和信用擔保，最后融資平臺通過金融機構獲得一定數額的貸款，形成土地金融的發展模式。在各級政府財權事權不匹配、融資渠道未真正開放的背景下，平臺企業的政府融資功能難以真正剝離，政府與平臺之間的雙向依賴仍然存在。總體來講，融資平臺的政府屬性導致其在實際運作過程中最先關注的是政府或政治利益和要求，在一定程度上可能忽略了經濟效益和社會效益。［20］這是地方政府和融資平臺之間沒有明確的法律界定、地方政府職能認知不清晰所導致的。另外，以“數字論英雄”的GDP考核機制又強化了地方政府大力投資基礎設施等經濟建設行為。各地方政府官員為了業績和升遷，加大投資規模，在現有的財力不能滿足的情況下通過違法違規舉債方法來融資。唯GDP論導致由政治錦標賽引發的地方債務壓力日漸沉重，給我國財政金融安全以及經濟社會穩定發展帶來嚴重的影響。

3.投融資體制不健全，債務融資供需矛盾突出。新型城鎮化、工業化的推進和建設過程中，地方政府需要在市政基礎設施、升級改造以及社會公共服務等方面有更大力度和更為持續的資金投入，其投融資的剛性需求極大。在地方政府舉債融資需求不斷膨脹的背景下，稅收制度的“結構性減稅”導致地方政府稅收收入增幅總體上呈現放緩趨勢，［21］地方稅收收入減少，形成收支“缺口”。此外，由于政府投融資活動分散于各個部門，在信息不對稱的情況下，現有的投融資方式可能因各部門利益、尋租等因素導致項目與預算的自我膨脹，地方政府債務突破各地區財政可承受能力。再加上當前地方政府缺少注重長遠的社會效益和經濟效益的投融資規劃，著眼于眼前利益，對未來較長時期所轄區域內市政基礎設施建設的資金限額和用途、管理方式、融資渠道和規模等方面缺乏全盤系統的規劃。面對現階段中央政府大力度規范地方政府融資行為、收緊融資渠道、嚴控規模的高壓態勢，地方政府投資與融資需求和供給之間的矛盾日益加劇。［22］

（二）預算軟約束問題助長地方政府舉債行為

在分權化改革后，地方政府為了實現中央下達的各項經濟目標和獲得政治升遷，在自身利益最大化的驅使下，進行大量超過當地財政預算的投資活動。地方政府通常采用預算外方法籌集投資和建設資金，為了保證和滿足市政建設和改造升級，一些不合法不合規的融資平臺逐漸產生、壯大。在中國單一制體制下，當地方政府面臨嚴重的債務危機時，并不會在清償債務時面臨破產，中央政府會承擔最后的還款責任。地方政府正是因為相信中央政府會堅守救助兜底原則而通過融資平臺舉債大肆進行債務擴張，忽視債務帶來的系統性風險。再加上我國中央地方政府的委托-代理機制下的信息不對稱問題，中央政府往往不能及時、全面、準確地掌握地方政府具體投資行為及債務風險，只能在債務極其嚴重、地方政府難以獨自解決的情況下，問題才會暴露出來，中央政府屆時只能采取救助行為，這形成嚴重的預算軟約束的現實問題。2014年關于加強地方政府性債務管理的意見規定：“為了加強預算約束，地方政府有責任償還其借舉借債務，中央政府實行不救助原則”。從法律制度來看，地方政府債務與中央政府、融資平臺與地方政府之間的關系已經明顯切斷。但是，在具體實施過程中，地方政府發行債券仍由中央政府承擔“兜底責任”。地方債從2009年開始由中央代發代還，到2014年地方債自發自還試點，再到2015年地方債置換，中央政府允許地方政府用原先存在于投融資平臺的政府性債務置換成地方政府債券形式，中央政府一直承擔財政援助。由于我國是單一制體制，當前尚未引入地方政府破產機制，當地方政府面臨巨大償債壓力時，中央政府將為地方政府承擔全部或部分償還責任，造成嚴重的預算軟約束問題，容易助長地方政府過度舉債的沖動，不利于政府資金的有效配置使用和債務規模的控制。

（三）債務管理及信息披露機制不完善

長期以來，中國地方政府債務管理的整體效率較低。一是缺乏科學論斷和整體規劃。當債務壓力暴露出嚴重問題時，地方債務部門往往不能及時做出準確的論斷和制定科學可行的應對規劃，缺少相應的償還機制，對債務和財政風險不能做到清晰可靠的評估。二是綜合性債務管理機構缺失。現行債務管理多以各單位部門的自我管理為主，缺乏及時有效的溝通和聯系，容易出現“各自為政”的現象，導致債務管理工作混亂，影響資金的整合和利用。三是債務配套監管乏力。當前中國現有的法律法規尚無涉及地方政府債務問題。新《預算法》當中對地方政府債務有所涉及但沒有明確具體的條文，對地方政府借債和投融資行為缺乏強有力的約束。此外，人大、社會公眾對地方債監督不到位，雖國務院專門發文規定了建立地方政府債務公開的制度，還要求政府定期向公眾披露政府債券發行流程和資金使用方向，但未提及具體內容和公開程度。因此，由于缺乏對地方債務的知情權，投資者和公眾無法有效行使其監督權。人大對地方債務的監督也存在走過場、監督被動的現象，選擇性地形式主義監督達不到震懾的效果。在信息披露方面，目前政府債務信息的主要來源是《地方政府性債務報表》、《政府債務報告》和《政府債務統計報表》。這三份文件中很少體現出地方政府或有的隱性負債，多為地方政府的直接顯性負債。因此，中國地方政債務信息的披露內容并不全面和完整。［23］由于地方隱性債務管理及信息披露機制不完善，導致各級地方政府的隱性債務風險難以管控，債務規模積累與膨脹，誘發了地方政府的短視行為，不利于經濟社會的長期健康持續發展。

四、地方政府隱性債務風險化解的路徑選擇

在監管趨嚴的背景下，地方政府顯性債務風險總體可控。但由于隱性債務規模龐大且信息不透明，容易引致系統性的風險。因此防范化解隱性債務風險，需進一步加強頂層制度設計，健全財政事權與支出責任相匹配的財稅體制，加強地方債務信息披露管理，貫徹落實各項監管制度，促進投融資平臺順利轉型，另外，還需規范使用PPP等新型融資方式，減少隱性債務的形成。

（一）健全財政事權與支出責任相匹配的財稅體制

2019年《政府工作報告》指出要進一步推動中央和地方財政事權與支出責任劃分改革，健全地方稅體系，促進財稅體制改革。中央政府應建立健全財政事權與支出責任相匹配的體制機制，不斷改革和完善財稅體系，合理劃分各稅種，適當增加地方在共享稅中的比例。地方政府需發揮主觀能動性，逐步擴大地方財政收入規模，培育地方主體稅種，提升地方稅源收入，形成財力與事權相匹配的財稅體系，擴展地方可利用的資金，減少對不合法不合規融資舉債擔保的依賴。隨著國家治理任務和責任的層層下移，地方尤其是市縣級政府承擔更多的經濟建設、社會治安、環境整治、生態管理等方面的職能，應進一步完善和優化地方政府轉移支付制度，加強對市縣級財政傾斜力度，尤其是針對一些落后的地方需加大轉移支付力度，穩定提高地方財政的收入，實現各地方公共服務均等化，緩解基層政府投資建設的資金壓力，加快地方經濟的有效發展和城市化進程的推進。

（二）加快地方政府債務信息披露，提高債務管理透明度

自2014年以來，國務院頒布了一系列法規和政策規定，持續推進地方政府債務信息公開，在地方政府債務信息披露方面取得了一定的成效。2018年12月，國務院印發《地方政府債務信息公開辦法》，進一步提高了地方政府債務信息公開程度，擴大了公開范圍和內容，增強了債務透明度。然而，當前地方政府債務審計和披露方面仍存在較多有待進一步完善的地方。未來，仍需優化設計和調整完善地方債務的統計口徑和披露方式，整合財政、銀監、審計等部門資源，完善對地方政府隱性債務的審計監督，建立政府隱性債務信息管理系統，全面評估和精準掌握債務規模，為防范和化解隱性債務觸發的系統性風險做好準備。同時，應健全和完善地方政府債務狀況披露制度，相關部門和地方政府應按照合理的口徑定期公布債務信息，提高債務公開的透明度，自覺接受相關部門和群眾的監督。此外還需編制地方政府資產負債表，改革政府財務報告制度，定期進行地方政府債務預算，改善信息披露狀況，自覺接受監督。

（三）建立債務風險綜合管理機制，加強審計和問責力度

2017年7月，中央首次在地方債務方面提出要終身問責，倒查責任。加強地方政府債務審計力度，表明了中央政府嚴查地方債務以及不兜底不救助的決心，針對不同的債務風險水平，實施相應的應急處理方案，適時啟動責任追責機制。2018年3月，財政部發布關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知，提出要加強債務風險預警和監測，規范地方政府債務限額管理和預算管理，加大財政約束力度，硬化預算約束。治理隱性債務風險首先應建立債務風險預警和防控機制，加強對地方政府債務規模、資金使用、融資渠道方式以及還款方式的關注和監控。地方政府應監測其轄區內不同地區的債務風險水平，并通過償債率、逾期債務率和新增債務率等指標全面評價各地區的債務風險。另外，各級政府及部門應根據“分級負責、風險自擔”原則制定風險應急處置方案，切實化解債務風險。其次須加大地方債務審計力度，完善債務披露機制和方式，通過全面審計摸底和全覆蓋式清理提高政府債務透明度，主動消化存量隱性債務，嚴防新型隱性債務增量。最后應建立健全債務責任倒查、終身問責機制，強化對地方官員、金融機構違規舉債行為的約束，對違法違規和變相舉債的主要負責人采取相應的懲罰措施，形成常態化監督機制。

（四）妥善處理存量債務，促進投融資平臺轉型

融資平臺公司是地方政府隱性債務的主要載體，一方面需要妥善解決存量債務，另一方面需要轉型發展，兩者必須有機結合，同步推進。國發〔2014〕43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求剝離融資平臺公司政府融資職能，分清責任，規范管理。首先，妥善處理存量債務是融資平臺轉型和化解隱性債務風險的核心環節。解決存量債務，必須清查梳理分析負債項目的性質，對于公益性項目的負債，需要在地方政府的支持和幫助下妥善化解；對于經營性項目的負債，可以憑借所產生的利潤來償還。具體方式主要有以下幾種：一是資產重組、盤活，通過出售，轉讓，拍賣，租賃等方式將存量資產盤活，迅速獲得流動性，減輕債務負擔。二是政府和社會資本合作，將ROT等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本加入到存量債務的化解中，緩解融資平臺資金短缺，加快轉型。其次，促進投融資平臺轉型，一方面，優化企業資本結構，完善公司治理，適度調整融資平臺的國有股權比例，促進多元化經營。同時，根據企業所處的不同發展階段動態調整債務資本和權益資本的比例，增強融資平臺的可持續能力和造血能力。另一方面需要剝離政府債務、融資職能、公益性資產，進行市場化改制，提高市場化競爭能力，健全完善公司治理結構。

（五）規范使用PPP等新型融資方式，遏制隱性債務增量

2017年后針對地方政府債務的文件陸續出臺，這彰顯了國家在地方政府投融資體制改革上的轉變。文件強調地方政府應采取以政府債為主的融資方式，不得通過金融機構等進行非法融資，規范政府職能的PPP模式的運用，提高了債務信息透明度。這些文件的出臺在一定程度上可以規范和整頓地方政府通過產業引導基金、PPP等融資行為。對于剝離政府信用并建立現代企業制度的平臺企業，可以作為社會資本方參與PPP項目的建設和運營，以此形成與地方政府合作的新良性循環，共同推動地方經濟的發展。同時，對于進入經營期且資金穩定的資產，如公交公司、污水處理等一些項目可以通過發行資產支持證券或資產支持票據來盤活存量。各級政府應精準有效地判斷融資平臺的性質，根據不同性質的平臺企業實施不同的策略。在有效預防和控制財政風險的基礎上，更加注重政府投融資的效率，加強整治規范和創新。另外，監管部門應不斷完善監督方式和制度，以防地方政府通過采取金融創新工具躲避監管，尋求其他不合法不合規的融資方式，擴大隱性債務規模。