規避“塔西佗陷阱”：新時代政府公信力建設的經驗借鑒與路徑選擇

張存儉，何 瑋，曾曉彬

（1.電子科技大學中山學院，廣東中山 528400；2.中共廣東省委黨校行政學教研部，廣州 510053）

政府公信力是指政府獲得公眾認可和信任的能力，也是衡量政府形象的重要指標，直接反應公眾對政府的信任程度，甚至影響著政府合法性。政府公信力主要由政府能力和公眾評價兩個方面構成，［1］涵蓋范圍極廣，包含政治、經濟、文化等多個層面。古羅馬歷史學家普布里烏斯.克耐力烏斯.塔西佗發現：“當皇帝成人們憎恨的對象，那么他所做的所有事，無論好事或壞事都會引起人們的厭惡”，［2］由此，他提出了著名的政治學定律：“塔西佗陷阱”。該定律認為，當執政的權力主體喪失社會公信力后，無論其后續的政策、行為是否有利于社會發展，都無法獲得公眾的正面評價，從而陷入執政危機。

一、警惕“塔西佗陷阱”：我國政府公信力面臨的挑戰

傳統政府管理模式在社會轉型期毫無例外都會面臨政府信任危機，政府公信力大幅度下降，甚至出現“塔西佗陷阱”效應，政府因得不到人民的支持而陷入執政困境。［3］從公信力評價的維度出發，可以探析我國政府在政務信息公開、政府公共服務、民主法制、政府部門及其公務員廉潔上所遇到的問題與矛盾。

（一）建設透明型政府的要求和政務信息公開制度不完善的矛盾

2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式頒布，標志著我國政府開始走向信息公開制度化、規范化的發展道路，各級行政機關和部門也逐步開始展開內部信息公開體系建設。網絡時代高速的信息傳遞為政府與公民的雙向實時互動提供了可能，也使公民參與社會事務管理的熱情空前高漲，搭建公開透明的政務平臺是政府順應時代潮流的重要舉措。這一舉措既是新媒體的崛起對政府處理突發性社會事件的規范化運作與快速反應能力的要求，也是政府自身為順應時代變化，及時了解社會發展動向，牢牢團結人民群眾，提升政務服務透明化規范化的重大突破口。公眾主動參與社會管理、監督政府公權力運作意愿的增強與目前國內信息管理與公開制度不完善之間產生矛盾，而當公眾的需求得不到回應時，不滿情緒會通過網絡平臺等渠道進行宣泄，使事件發酵，最終導致公眾對政府不信任甚至產生攻擊行為。此外，自媒體時代的全民監督體系使政府的任一施政失誤都有可能引發社會群體的強烈關注，導致公信力受到質疑。

（二）民主決策制度設計與政府執行力不足之間的矛盾

對于政府公信力和執行力的關系可以理解為：當政府缺乏有效公信力時，由于不能獲得公眾對政策的理解和支持，政策執行難度大，政策滲透性不力；而因政策無法落實、執行力減弱的政府，無法有效維護公民的集體利益，也將進一步降低其公信力。政府政策的落實程度與政府公信力之間相互聯系、相互補充并相互制約。當政府公信力弱化時，其決策執行難度也會相應增加。我國政府公信力面臨的一個重要問題是一些政府存在決策科學性不強、連貫性不夠的問題，某些政策反映公眾利益不足，導致相關政策在落實過程中脫離現實，執行不力，效果不佳。如個別不切實際的決策目標和難以施行的政策執行障礙導致資源浪費，損害部分公眾利益，從而降低了公眾對政府的滿意程度。

（三）傳統政府管理模式與新時代發展要求之間的矛盾

公信力強的政府執行力強、公共服務水平高，能全面履行其公共責任，為公眾提供優質的產品與服務，及時滿足公眾需求，維護公眾的根本利益。而提升政府公信力必須著眼于提高政府及各部門的服務質量和效率。公眾對政府的滿意度是最能直接體現政府公信力強弱的因素，而公信力弱化也普遍表現為公眾對政府滿意度的下降。從民眾的角度而言，往往會以“全能政府”、“無限政府”的標準要求政府，而新時代矛盾的轉變也意味著民眾需求的多樣性發展日趨顯著，傳統的公共物品供給模式已不能滿足多樣化需求的發展。與此同時，隨著社會治理環境的變化，公眾對于參與治理的積極性不斷提升，希望直接參與爭取自身權益，如何提供與公眾期望相匹配的公共產品，全面履行公共責任，提高各部門公共服務的質量和效率，維護人民群眾的根本利益，成為政府迫切需要改善的問題。

（四）規范化要求與專業隊伍建設不完善的矛盾

根據透明國際組織（TransparencyInternation?al）2017年2月21日公布的2017年廉潔指數排名（共180個國家和地區參與評選）顯示，我國政府清廉指數排名77位，較2016年排名有所上升，但仍需加強政府廉潔建設，打造人民滿意的廉潔政府。黨的十八大以來，政府公信力建設取得了顯著成果，在新時代面對新矛盾、新問題，更應該以執政為民、服務于民、團結人民為核心，建設真正具有高素質、高水平的國家公務員隊伍。當前我國政府建設必須繼續加大改革力度，解決過去政府機關作風散漫、責任意識不強、精準服務不夠等問題，從而維護并不斷強化政府與人民之間的血肉聯系。

二、國內外政府公信力塑造途徑比較

20世紀60年代，西方國家的政府管理陷入嚴重危機，公信力面臨嚴峻挑戰。為提升公眾對政府的滿意度、信任度，各國政府紛紛開展政府管理模式創新改革路徑探索，至今已形成較為成熟的實踐經驗。［1］目前，我國正處于社會轉型的關鍵階段，面臨行政體制機制尚需進一步完善的問題，政府公信力顯露出一些潛在危機。解決這一問題，政府可以借鑒西方政府的某些管理經驗，從公務員培訓、廉政勤政建設、道德倫理建設、服務方式、電子政務、績效考核等層面著手，綜合比較，立足實際學習借鑒，探索出新時代符合中國國情的提升政府公信力的有效途徑。

（一）公務員行政倫理培訓機制比較

公務員作為政府的單位元素，其總體素質和水平的高低決定著政府能力和執政的效果。市場機制的引入和發展，使政府公職人員的主體意識、效率意識和效益意識有所提高，但也伴隨著“自利傾向”的出現。公職人員的道德缺失會導致公眾對于政府行為的不信任，政府公共服務意識的強弱也是影響公信力的重要因素。為解決此類問題，20世紀70年代，美國、英國、法國、新西蘭等國紛紛開展道德基礎運動，從樹立公共意識、出臺道德規范、加強倫理道德管理、將道德管理水平納入績效考核等方面入手，相繼出臺諸如《政府道德法案》、《行政部門雇員道德行為準則》等法規，約束和引導公務人員的思想與行為。為進一步加強公務人員培訓，1978年美國成立了政府倫理辦公室，負責公務人員的倫理培訓，為白宮“下屬機構”華盛頓地區的倫理培訓者和工作者開設倫理道德培訓課程，西方一些國家也有所效仿。

相比于西方國家，我國原來在行政倫理建設上存在立法相對滯后、約束力不強、公務員行政倫理意識不強、相關課程設計和培訓機制不完善等問題。為了更好地把依法治國和以德治國結合起來，改革開放后，我國先后頒布《行政監察法》、《公民道德實施綱要》、《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等行政相關法律法規，致力于改善相關課程設計和培訓機制，并設立紀律檢查委員會和監察機關等監督公務員日常行政行為的機構，［4］用以不斷完善行政倫理建設，營造風清氣正的政治生態環境，過去立法相對滯后、法規約束力不強、公務員行政倫理意識不強等問題都得到極大重視與改善。

（二）政府績效管理模式比較

自20世紀80年代起，西方國家政府便致力于提高政府績效水平、降低運行成本、提高公共服務的質量和公共滿意度，開展以績效為導向的制度建設。1993年，美國《政府績效與結果法》出臺，對政府績效改革目標做了明確規定，基本形成了以績效和結果為導向、關注國家政黨政治的價值取向、顧客至上理念的政府績效管理模式。［5］在績效改進過程中，主要采取“試點推行，循序漸進”的方式，穩步推進其試點實施并不斷進行完善。其后，英國、法國、加拿大、丹麥、芬蘭等國家也積極進行績效改革的探索，如英國在內閣辦公室設立“效率工作組”，通過改善行政效率的方式降低政府開支和運行成本。

中西方的政府績效管理在制度基礎、社會經濟發展水平、目標定位等方面有很大差異，政府績效管理的指標體系、構建方式、實施機制等要素也不盡相同。目前中國實施績效管理，既有對西方的借鑒，又有根據自身實際需要和現實情況的創新創造。但中西方政府績效管理最本質的差別在于社會主要矛盾、政治發展需要的不同。我國處于社會主義初級階段，特殊國情要求政府以發展為主要目標，實行綜合治理模式，因而其績效管理也帶有很強的主觀能動性，重在創造績效促發展。西方國家的政府績效管理是在資本主義充分發展，市場比較成熟的基礎上建立的，目的在于服務市場需求，作為市場行為的政府輔助工具，其功能較為單一，以評估績效為主。我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和中國特色社會主義新時代的到來，意味著過去政府大包大攬的模式已經不再適應資源優化配置的潮流，我們應當堅持“五位一體”，以社會共建共治共享理念為指引，建立科學、全面、可持續的績效評估體系，以促進政府職能轉變，提升公共服務水平，提升政府的公信力。

（三）公共服務提供主體與方式比較

上世紀70年代，以美國、英國為首的西方國家政府為擺脫信任危機的困境，以改變管理方式、提高治理能力為目標，進行了一系列公共服務改革運動，強調自由化和市場化，全面引進市場經濟管理模式，實現政府在公共服務領域由“劃槳”到“掌舵”的角色轉變。在此基礎上，實現公共服務市場化，引入私人企業、社會組織等，政府則以購買服務的形式充當市場的源動力。新公共管理運動認為政府應當以服務型政府為主，以滿足民眾對公共服務與產品的需求為目的，不斷提升自身的公信力。如20世紀90年代美國探索建立高效政府，創新政府購買服務的方式，“花錢更少、辦事更多”，這一理論也被稱為“企業家政府理論”。［6］此外，德國新掌舵模型改革、英國地方政府的職能改革、法國地方分權改革等都屬于新公共管理運動。［7］除了在公共服務的供給上做了大量改進，西方國家在公共服務質量和公民參與上的改革也卓有成效，強調以公眾需求為中心，同時也注重提升公共服務產品質量，積極回應公眾的實際需求，由此開啟了公共服務質量提升運動。

當前我國公共服務的供給體系以政府為主體，實現資源的集中分配，但是隨著社會的轉型發展，教育、醫療、就業等多個民生領域需求增長，純粹政府分配行為已難以滿足人民對美好生活的追求。因此，黨的十八大以后，在共建共治共享社會格局理念的指導下，我國也逐漸開啟社會治理“多元化”改革的序幕，引導公民參與公共治理，并積極建設“陽光政府”推行政務公開，保障人民的知情權。如廣東等省在這方面做了大量的探索，也積累了豐富的經驗。

（四）廉政反腐制度建設比較

政府承載著公眾的期望，是公信力建設的主體，當政府不能履行自身的職能、營造良好社會氛圍時，公眾就可能對政府產生不信任或抗拒心理。在廉政建設的法律層面，西方國家政府通過禁止性法規、預防性法規和懲戒性法規依法管理、約束公務員行為，明令禁止公務員經商、收受賄賂，對接受捐款和選舉費用等也有明確規定。在制度設置上，美國、德國、英國、澳大利亞、芬蘭、瑞士等西方國家早已廢除職務終身制，普遍實行有限任期制，規定職務任期并積極促進職務輪換。此外，西方各國政府近年來也在完善財產申報制度，其中美國的相關條例法規最為詳細，要求收入超過一定數額的文職官員和軍人在任期前和任期期間公布個人及其配偶的財政情況，每月上報一次，逾期不報則會受到司法部門的處罰。在懲治腐敗上，西方政府將法規用于懲治犯罪，追究公務員的刑事責任。日本政府明文規定：凡是收受能滿足人的需要和欲望的一切非正常渠道所得物（包括實體和非實體）都屬于賄賂范疇，將對此類行為進行嚴厲懲罰，除剝奪人身自由權利外，還將對罪犯進行嚴厲經濟處罰。［8］

我國責任主體在反腐內容上與西方國家有相似之處，近些年來政府做了大量的舉世矚目的倡廉反腐工作以確保權力制約和監督，力求推動權力運行的程序化、制度化、科學化。近年來，我國政府在反腐倡廉工作上卓有成效，進一步完善了干部考核機制，將廉潔誠信作為重要考核指標納入監察范圍，對腐敗行為“零容忍”、“老虎蒼蠅一起打”，強調反腐倡廉永遠在路上，逐漸形成了“不能腐”、“不敢腐”、“不愿腐”制度體系。今后我國政府廉政建設的重要關鍵，是應進一步完善、細化對腐敗犯罪情節、金額等的具體規定，以實現對貪腐案件的判處尺度一致，實現操作的規范化。

（五）政府形象和輿情公關建設比較

政府形象作為政府執政理念的外在表現，是外界認識和評價政府的基礎，也是政府執政合法性的重要保證。樹立良好的政府形象和增強政府的及時回應力，對建立和維持政府公信力具有重要推動作用。西方國家政府輿情公關起步早、專業水平較高，發展也較快。就美國而言，聯邦政府雇傭的公關人員約13000人，每個國會議員背后都有專業公關團隊支持，各個部門也設有專門的新聞發布機構和發言人，代表政府開展輿情公關工作和組織各類公關活動；此外，政府十分重視公民參與，通過設立專線電話、政府電子郵箱等方式促進雙向互動。2010年，政府制定了新的傳播政策來規范建立危機應對機構，由國土安全部設立虛擬社交媒體工作組作為危機公關部門，制定相應的社交媒體戰略。為適應新媒體發展需要，政府利用Twitter、Facebook等社交傳媒架構一系列社交媒體處理危機事件的指導體系，掌握信息傳播的主導權和信息發布的主動權，有效維護政府形象。［9］

受歷史原因的影響，我國政府形象建設和輿情公關建設起步較晚，制度與體系還不夠成熟，輿情公關專業性不強，有時可能出現回應社會輿論不及時的現象。為有效改善此問題，政府應設立專門的公共關系機構，加強政府形象建設，建立高效的政府與新聞媒體溝通渠道，掌握輿情主動權，變工作上的被動為主動。

三、新時代背景下政府公信力建設的創新途徑

（一）主體公信力塑造：完善政府內部建設

1.完善行政倫理制度建設，弘揚社會主義政治文明

西方政府的行政倫理建設起步較早，體系成熟。相比西方政府的行政倫理建設，我國在公務員行政倫理立法、培訓和考核等方面還存在某些不足，行政倫理建設未能落到實處。為了更有效地促使“依法治國”和“以德治國”相互融合，我國的行政倫理建設可以適當借鑒西方國家某些有益做法，做如下嘗試：其一，強調倫理價值，提升倫理觀念，促進道德的內化作用，積極開展公務員倫理培訓和教育；其二，完善行政倫理制度立法體系、組織結構體系建設，進一步規范公務員行政倫理行為；其三，加強社會主義政治文明建設，建設社會主義政治文明。

2.推動政府績效改革，樹立和踐行新政府績效觀

如上所述，中外績效管理制度存在較大差別。在中國特色社會主義新時代，著力推進政府績效管理改革，必須立足于社會主義初級階段的現實國情，理性探索創新，找到適合我國當前政治體制和發展目標的政府績效管理模式，“把產生于國外的政府績效管理與我國的現實情況和政府管理的具體實踐結合起來”，打造本土化的文化環境、價值取向及借鑒機制。在推行“社會治理水平和能力現代化”的大背景下，要徹底革新以往“唯GDP論”的績效考核標準，使政府績效管理更為科學合理，更能實現公共價值。以此為指導，既要深化對政府績效概念的認識，全面準確地反映政府績效的基本內涵、主要原則和不同層級的發展要求，又要通過創新實現公務員績效考核的統一化、科學化、全面化，做到表彰和問責相結合，實行嚴格的問責制度。除此之外，政府應致力于擴大公民參與度，拓寬公眾監督渠道。

3.樹立公共服務理念，深化公共服務市場化改革

習近平總書記曾多次強調：“群眾路線是中國共產黨的生命線和根本工作路線。”在實現中華民族偉大復興中國夢的道路上，黨和政府也必須依靠人民、服務人民，堅持群眾路線，關注民生民意，切實為人民群眾謀福祉。近年來，我國政府積極探索行政體制改革道路，積極構建服務型政府。在此過程中，應注意調節政府、市場和社會三者之間的關系，適當增加政府購買服務的比重，逐步實現公共服務市場化和多層次綜合治理格局。與西方國家公共服務市場不同的是，我國在購買服務上起步較晚，公共服務市場體系也并不完善，政府仍應在此環節中扮演重要角色，以政府為主導，逐步放開政府購買服務的范圍限制。同時積極發揮社會組織在社會治理和服務上的作用，大力培育民間協會、志愿團體和社會組織等第三部門，為第三部門的發展提供必要支持和引導，共同建設“多元化”社會治理格局。

4.完善反腐倡廉制度建設，營造良好政治生態環境

新時代背景下，如何解決懲治官員腐敗問題，實現對“腐敗零容忍”，積極營造風清氣爽的政治環境，對提升我國政府公信力具有重大作用。為此，我國反腐制度建設應從以下方面入手：一是，細化廉政制度規范，嚴格規定憲法、法律、規章及倫理道德等各方面內容，對貪污受賄行為以情節輕重給予相應懲罰，情節嚴重者判刑，對于其他犯罪者則加大經濟處罰力度；二是，建設透明政府，實行信息公開制度，便于公民查閱、了解政府有關部門的財政情況，有效防止政府腐敗行為的滋生；三是，建立強有力的獨立國家廉政機構，賦予其不受任何政府部門約束的審查權，監督審查政府部門的行政行為和腐敗現象。

5.加強政府形象塑造，增強民眾對政府的信任感

在國家治理體系和治理能力現代化的理念指導下，政府形象的構建具有突出的時代意義。政府形象建設既要求政府不斷加強內部建設，提升公職人員自身的素質和能力，也要求加強對外宣傳，從工作形象、官員形象、普通工作人員形象和政府績效形象等方面塑造政府透明、立體的服務形象。具體可從以下方面進行：第一，培養政府形象意識，并將其納入績效考核體系之中；第二，加強政府決策的形象管理，注重決策在政府形象中的地位；第三，運用多重載體進行政府形象宣傳，改善與新聞媒體的關系，完善溝通和反饋渠道建設，積極利用媒體渠道進行形象宣傳，提升民眾對政府方針政策、價值觀、公信力的認同。

（二）溝通和反饋：多渠道促進社會參與，積極運用新媒體平臺

1.多渠道促進公民參與，緩解參與式危機

公眾既是政府公信力建設的客體但同時也是政府公信力的評價主體，公眾的滿意度是政府公信力的最終衡量標準。有效的公民參與恰好是反饋公眾意見和對政府行為做出評價的最佳途徑，擴大公眾參與有利于讓政府更好地了解其所需所想，并為下一步決策提供指引方向。擴大公民參與，有利于政府更好地傾聽公民意見、需求并按一定的民主程序，在政策制定時充分吸取公民意見和建議，并在政策輸出端得以反映和實現。而公民通過參與社會治理，逐漸將公民的理性認識轉化為外在的實際參與行為，有助于擴大公民參與社會治理的范圍，實現政府和公民的更加有效的良性循環。

政府應該利用好各種渠道，提升公共關系建設的針對性，積極征求專業人士對相關政策和輿情問題的意見，加強民意的征集，了解政策執行過程中的實際情況，積極與社會各界進行討論，進一步發揚民主。加強政府公關隊伍的建設，充分發揮信息技術的作用，及時收集有效信息，并及時作出快速反應。在政府形象塑造上，要創新塑造的手段和方式，利用“線上”“線下”相結合的方式，積極對外宣傳政府的政策、重大舉措，以提升政府的形象。

2.完善社會輿情監測及重大決策評估體系

黨的十九大報告指出“要擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督［10］”。新時代背景下，公民在政治參與過程，體現出強烈的權利意識、民主意識。伴隨公民意識的增強，公民政治參與方式逐漸顯露出多層次、多樣性的發展特點。因此，政府要重新定義“官民關系”，將人民的利益貫徹到政府的管理工作和重大決策中去，通過高效優質的公共服務和誠信務實的行政作風和行為方式，贏得公眾的認同和信任。可從擴大公民政治參與和加強社會輿情收集兩方面入手，通過擴大公民有序政治參與、實現國家與公民的良性互動，維護政府的合法性地位，提升政府公信力。其次，在網絡治理大背景下，互聯網技術的突飛猛進發展改變了信息的傳統流動格局，信息由分散的、凌亂的和個人的信息點轉變為點對面的大規模傳播，極大地影響著公共輿論。同時，公眾掌握和利用網絡的能力在急速提高，公眾越來越頻繁地利用網絡平臺參與公共政治。隨著政府網絡平臺的開通，也正式標志著我國政府與公眾網絡對話的合作治理方式的形成。為了更好收集民意信息，提高政策的科學性、民主性，政府應不斷拓寬民意表達的渠道，使公眾由被動的信息接收者變成為主動的信息傳播者和共享者，增加公眾參與熱情。在政策實施過程中公眾可以通過網絡及時了解政策實施最新狀況，對其進行監督并提出質疑。政府在這個過程中也要做到積極回應公眾質疑和接受公眾監督，對網絡中不客觀、不真實的民意信息進行甄別，正確引導民意，積極疏導民意。

3.掌握重要信息發布的主動權，實現政務信息及時溝通

我國正處于社會發展的轉型期，社會矛盾引起的突發事件不時發生。在面對和處置突發事件的過程中，政府要改變信息發布滯后的狀態，利用政務微博、微信公共平臺、新聞媒體等渠道及時發布信息，防止陷入被動局面，加強輿論的引領作用。在這個過程中政府應遵循以下準則：樹立政務新媒體平臺的公信力，真正落實網絡問政，提升工作透明性，正面面對公眾疑問；積極構建問政渠道，積極搭建溝通平臺，促進與群眾的互動；不斷強化對社會輿情的管理，利用新興科技手段及時掌握有效信息，及時發布有效信息。在處理公共危機過程中應努力掌握主動權，在事件發生后第一時間掌握有效信息并進行發布，避免社會輿論造謠生事，有效安撫群眾情緒。

四、結語

政府公信力是政府合法性和政府與公眾關系的具體表現，同時也是維系國家治理和社會秩序的重要元素。新時代背景下，政府公信力面臨多重挑戰，提升政府公信力不能僅依靠政府自身來實現，還要充分發揮公民、媒體、企業、社會組織等多種力量，逐步實現社會治理多元化格局。此外，由于中西方國家建構路徑、社會發展狀況以及對政府的觀念存在較大差異，因此，在政府公信力構建上不能照搬西方發展模式，必須結合我國實際情況，探索創新具有中國特色的新時代政府公信力提升路徑。