政府向社會力量購買公共服務的風險識別及預警

宗 璞

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215123）

一、問題的提出

20世紀七八十年代，政府向社會力量購買公共服務在西方發達國家逐漸成為一種潮流。西方眾多學者認為，政府壟斷公共服務供給導致效率低下、服務過剩和浪費，而通過服務外包，引入市場競爭力量會改善這一困境。當前，我國政府購買公共服務正方興未艾。當然，盡管地方政府在推行和拓展向社會力量購買公共服務過程中提升了政府的工作效率，回應了公民對政府的需求，在促進政府治理創新和改革發展中發揮了重要的作用，但同時不能忽略的是，政府向社會力量購買公共服務是一個長期有步驟的過程，這一工具使用過程中也會帶來不同類型風險，在具體實踐過程中包括政策出臺、購買需求內容、競爭招投標、社會力量選擇、資金管理、項目監管、效果評估、后續跟進等諸環節和機制中都可能會存在缺陷。而這些風險常常導致政府在購買服務實踐中違背其初衷。

政府向社會力量購買公共服務是滿足人們需求的重要機制，也是政府治理國家和社會的重要方式和工具。但是，正如認識的辯證法所顯示，任何事物都不存在絕對是非，政府向社會量購買公共服機制亦具有雙重性，其自身也存在不足。因此，需要對政府向社會力量購買公共服務風險進行深入感知和識別研究，同時為購買主體提供一些“操作指南”，也是對政府購買公共服務風險防范的“未雨綢繆”，旨在厘清政府購買運行過程中政府與市場、社會之間形成的風險類型并提出風險前兆的預警化解之道。

二、政府向社會力量購買公共服務中的主要風險識別

政府向社會力量購買公共服務為社會帶來積極成效的同時，一些負面風險也逐步顯現，對政府購買公共服務的發展帶來了極大壓力，并且政府在應對風險方面尚缺乏經驗和準備，導致購買過程中出現了一些亟待解決的風險問題。

（一）需求決策環節的風險源

政府購買公共服務的內容就是應該“買什么”。購買的決策就是對社會資源和公共利益進行交換或重新配置的過程，決策與每一個社會成員的利益都休戚相關，在整個購買過程中是不可替代的重要基礎，能夠為整個購買過程指明方向。政府在購買公共服務過程中負有制定需求決策并擬定選擇行動方案的責任。

其一，法源缺失的風險。目前，有關我國政府向社會力量購買公共服務的法律法規很不健全。僅在2002年頒布過適用于政府采購的《中華人民共和國采購法》，但政府購買和政府采購的對象并不相同，前者是公共服務后者是服務，［1］二者之間不論是從內涵還是外延上都不能直接劃等號。《采購法》許多條例并不適用于地方政府向社會力量購買公共服務。缺少法律的保證，公共服務帶有一定的隨意性、非常規性，可能造成虛假交易和失敗的風險。

其二，購買供需偏離的風險。政府在購買相關服務的前期往往缺乏詳細調查研究，對社會大眾的實際需求挖掘不深，可能主觀臆想地將民眾需求簡單匯總，忽視民眾個性化的需求，導致購買服務和民眾的實際需求產生偏差。并非所有的公眾訴求都會被政府吸納［2］，面對復雜的需求政府會以各種權宜之計簡單地應付。公眾也會對政府購買的真實性存疑，組織化的參與渠道和利益表達渠道的匱乏以及消極性的溝通導致兩者之間關系異化。如此，公眾訴求力量定然徘徊不進，自主性和表達空間不斷遭到擠壓。這會造成政府“全權代言”民眾的風險。

其三，購買可行性風險。合理的生產—交易成本運用就是社會力量提供公共服務成本低于政府單獨提供成本，能夠節省政府的財政支出和成本，或者是以最低的資金、效率購買到更優質的公共服務，如此政府購買公共服務才是適宜的提供方式，有效緩解政府的財政壓力。但是，隱蔽性的交易成本在最終的實際支出可能會占有很大比重，在實際購買過程中隱蔽性的交易成本容易被購買方忽視，因為這些成本并不容易度量，并且在沒有實踐經驗的情況下也不容易進行計算分析，這就給購買者帶來了不可估、不可控的交易成本，過多的交易成本會高于生產成本并且浪費大量的資源和資金。此外，由于政府購買環境中也充滿復雜變化且不可預測，購買方和承接方也會將購買進程中的不確定性納入到契約設計中的定價成本，也會使得購買交易困難增加，相比政府單獨購買價格，如果使用市場價格的成本價偏高，會適得其反加重政府的財政負擔，造成無法估量的風險。

其四，政府家長作風的風險。根據“經濟人假設”，政府也有利益趨向本能的一面。政府在工作中自由裁量權過大，附帶家長式作風的風險［3］：政府會在一些有利可圖的公共服務上制定“表面政策”，隨意性地擴大購買范圍或者試圖提供與現實不符的形象服務，以此擴張自己的地盤。這會助長政府形成“一言堂”和家長式的獨斷作風。

（二）承接主體選取環節的風險源

近幾年我國政府購買公共服務蓬勃發展，社會力量的數量也在與日俱增。政府想要買到“稱心”的公共服務，就必須在購買前選擇好合適的承接方以及購買方案。但社會力量的承接能力無法與日益復雜的公民需求腳步保持平衡，因而并不總能成為解決公共服務提供問題的“靈丹妙藥”。

其一，購買內卷化的風險。政府在培育社會力量的過程中，購買合約對雙方的約束力不足，會出現一些行政化、逐利化的承接方。相當一部分社會力量是由體制內注冊或者成立，甚至是地方政府為機構人員擴充而發起的下屬組織。［4］基于熟人關系的承接方嚴重依賴政府，喪失主體獨立性，與政府之間的權利義務界限越來越模糊，轉為政府附庸產物 ——“第二政府”。服務項目由行政色彩濃厚的社會力量來承擔，導致購買內卷化的風險。“內卷化”的背后實際即政府扮演臺前購買方、幕后承接方的雙重角色，承接方和權力的共謀與交易可能產生比政府獨自供給公共服務更深層次的缺陷和漏洞。

其二，市場競爭不足的風險。由于缺乏合適的、專業性強的承接方參與公共服務購買［5］，政府就選不到“最佳”招標人。“當缺少競爭的時候，這種（降低成本的）力量也就消失了”［6］，如果無法找到完美契合的承包商，可能出現私人壟斷市場并且自由規定服務價格的風險很大，政府也可能因為支付昂貴的費用陷入“窠臼”并長期受制于承接方。

其三，合謀“劫標”的風險。相對傳統服務的政府單一提供模式，政府與社會力量的合作模式更具優勢。由于積極互惠的存在，地方政府與承接方合謀“劫標”的現象屢見不鮮。地方政府通過向承接方泄露標底，或者默許承接方“陪跑”競標的存在，讓本應降低成本和提高競爭力的戰略起到了相反的效果。在這種非競爭的購買方式中，能否中標主要取決于承接方與政府的政治關聯，而非組織業務能力，最終可能會產生“劣幣驅逐良幣”的后果。

（三）合同實施環節的風險源

合同實施是政府向社會力量購買公共服務的關鍵環節，關系到購買的成功與否。如果合同簽訂之后得不到履行，未能達到其承諾的服務水平，政府購買就沒有任何意義。合同履行風險是指在服務提供執行階段，對服務的運營效果和效率產生負面影響的可能性。

其一，政府主動創租，被俘失靈的風險。政府主動創租是指政府官員動機不良，以手中公權力為交易籌碼主動介入政府購買公共服務，人為制造租金，來增加自身經濟利益的尋租行為。政府面對誘惑就可能會干預服務的運營，創造新的“租源”，忽視公共利益，攫取非法所得成為真正的“受益者”。政府各部門可能會增加合同之外的一些“附加”要求，各部門通過隱蔽性手段或者主觀政策過度干擾社會力量提供服務，惡意阻撓承接方的實施行為，變相對社會力量尋求金錢上的交易。政府以權力為資本，謀取金錢和利潤反而使得政府陷入投入越多效率越低的惡性循環。政府代理人會有強烈的意愿采用各種方式保護自己［7］，會主動與政府之間進行權錢交易俘虜政府各個機構。獲得代理權的承接方通過行賄、回扣等非法手段與政府交易獲得項目的補助和補貼。公共權力在權錢交易中發生了異化，自然壟斷也即變為授權壟斷，間接造成資源配置的扭曲，必然危害政府的權威性。承接方為達到一些特殊的市場地位或獲得壟斷力量，會付諸一切努力為政府權力和私人“共謀”提供空間，而金錢在雙方的博弈中成為政府被俘的新觸發點。

其二，倒合同外包風險。如果承接方存在明顯的缺陷，缺乏創新性和靈活性，行為會偏離合同的最優目標，倒合同外包的發生在所難免。所謂倒合同外包，是指因社會力量提供公共服務失靈，倒逼政府取代供應商重新直接提供公共服務。［8］目前我國并未制定針對逆向合同外包相應的規范與程序，在逆向操作層面沒有明確的制度可遵循。如何妥善地處理好政府與承接方之間的矛盾，平穩地保證其有序發展以及后續服務的彌補，都是需亟待解決的問題。

其三，社會力量道德風險。在履行合同階段，承接方極有可能利用掌握的信息優勢而產生謀取自身利益的不道德行為［9］，即消極、低效的執行合同約定，或者執行的內容與原合同不完全相符甚至相悖。［10］部分承接方的營利化趨勢明顯，承接方思考的總是用高價出售來維持低價的成本。供應商可能會利用成本差價提供公共服務為自己謀得收益，表現為在服務的價格、質量做一套“欺騙標準”給政府看。同時，不論委托人如何監控，承接方仍然會存在選擇性逃避責任，［7］甚至會影響和阻撓政府規定批準的購買計劃和標準，浪費社會資源損害公眾福利。

（四）合同監督的風險源

政府在整個購買過程中擁有主導權力，為避免政府公權力的濫用，必須要對政府進行有效的監督。政府購買公共服務是針對部分社會責任轉讓給社會力量，但是社會力量在提供過程中也會失效，例如腐敗問題可能就是政府購買公共服務中承接方壟斷產生的“新災區”。［11］政府在購買的過程中必須加強跟蹤監督，及時發現風險問題，快速協調，才能夠有效保證政府購買公共服務順利進行。但是，不論委托人如何監控，仍然會存在工作逃避現象。［7］

其一，監督失靈的風險。監督失靈主要是指監管者和被監管者之間的信息不對稱，兩者之間存在利益沖突導致的監督沒有實現應有的效果。一方面政府往往只是突擊檢查，缺乏長期性、全面性、持續性的監督機制，并不能對整個購買過程進行全方位的監管。政府購買賦予了政府多重身份，［12］政府既是既購買參與者又是監督者，也要承擔一定程度的損失責任。因此，監管人員往往有“多一事不如少一事的心態”，［11］實際運行中不能及時有效地揭露承包商的弊端并追究相關主體責任。此外，政府對承接方的監督力不從心，所進行的監督僅是針對某一環節的靜態性監督，缺少對合同履行動態以及重點細節的監控，有些地方政府把政府購買視為卸包袱、推責任、緩壓力的手段，對后續的服務提供不聞不問，造成監管缺失，可能就會存在政府虛監。

其二，監督中腐敗的風險。政治性的權力運作嵌入到經濟活動中存在腐敗風險，使得政府在監管中尋求租金無法得到根本的遏制。在監察過程中，政府可能會與承接方私下協商談判［13］，協商如果成功，政府就會睜一只眼閉一只眼，為承接方的失誤提供保護傘，同時也意味著監管中的“暴利”得到了擴張，雙方極有可能達成利益聯盟。腐敗的風險貫穿于整個購買過程中，政府采取游離型的監管方式，服務供應商機會主義行為風險也隨之增高。［14］承接方可能會拿出到位的購買資金部分分享與相關政府人員。承接方自身的問題和失誤誘導了承接方用盡一切方式擺脫政府監控、推卸責任，利用金錢等手段加強與政府的黏合性，增加監督困難。

其三，公眾監督缺失的風險。公眾本是服務接受的消費者，最具發言權。由于公眾掌握的信息與政府、承接方掌握的信息差距懸殊，導致社會監督缺失和零散化。公眾不能依靠契約去約束和監管市場組織，就無法遏制社會力量的低效率行為。［15］而且缺少社會公眾的協同監督或監督渠道，也會給政府和承接方謀取私囊提供投機行為的便利，出現隱蔽性的違約行為。

（五）評估與驗收環節的風險源

面對公共服務的多維性、周期性和復雜性，評估的難度在不斷加大。在沒有市場價格參考的情況下，公共服務項目的真實成本測量較為復雜，購買價格與實際計劃成本之間可能發生較大差異。尤其是服務的異質、成本、價格計算，導致測不準，有可能出現人為的偽造數據欺上瞞下。政府對不真實的績效數據粗放式的理解，極大地影響了評估結果的可靠性和正確性。

其一，評估程序非制度化的風險。現行的公共服務評估缺乏規范的操作程序，使得服務評估行為不得當，評估效率和質量得不到保障。評估程序缺少法律的制衡調控，在評估和驗收過程中，政府既下場踢球又當裁判員，甚至只是做幾頁ppt演講匯報，為了評估而評估。由于評估程序隨意隨性，導致評估和驗收出現片面性問題，不能準確地反映政府購買公共服務的質量。

其二，評估標準不準確的風險。我國政府購買公共服務績效評估標準還某種程度上存在不明確、模棱兩可等不足，尚未形成規范的評估指標體系，不能與服務的效果相匹配。很多區域的評估指標存有問題，指標設置過于復雜、主觀，邏輯性不強難以操作。［16］評估指標以百分比的方式劃分服務等級，缺乏合理性，有些指標本身無法量化，只能主觀估算判斷，直接威脅評估結果的合理性和有效性。此外，如果以一刀切的指標評估不同的服務效果也是不符合現實要求的，評估出的結果與實際情形常常存在較大的差距，承接方也會以敷衍態度不配合政府，進而引起各種糾紛。

其三，第三方評估半獨立的風險。由于第三方評估發起較晚或多由政府成立組織，獨立性較差，因而其評估和驗收結果可能會有失公允。首先，第三方評估資金上依賴政府，兩者可能會形成特殊的“利益集體”。它們的資金和人事受到政府部門的控制，以半行政化半專業化的運作機制參與到公共服務的評估活動中。這些機構按照政府的意志，依據政府所需所慮的評估指標和程序作為參照依據，對社會力量所提供的服務成效、質量進行測量，盲目追求的數據評估缺乏科學性、專業性，既沒有得出全面有效的實質性評估結果，也無法建立有效服務偏差改進機制。［17］其次，不難發現，政府以強勢的態度干預第三方評估，第三方或出于被迫或以消極的行為接受，兩者互動明顯帶有命令式色彩。此外第三方缺乏專業性和權威性，在評估和驗收中也無法起到作用。

三、政府向社會力量購買公共服務風險預警的原則

所謂預警，“即由專門的機構提供及時和有效的信息，使得處在危險中的個人或組織迅速采取行動以避免或減少他們的風險，并準備有效的應對。”［18］確立并堅持科學合理的風險預警原則，對降低、減少、避免政府向社會力量購買公共服務的風險極為重要。

（一）協同一致，靈活應對的原則

風險預警系統是一個復雜的系統工程，它涉及到組織、文化、信息、監測、評估系統以及參與風險預警的社會力量。因此，風險預警中協同一致的運作非常重要。風險預警的緊迫性要求各子系統必須緊密配合，整合成連續互動的統一整體，建立網絡互聯、信息共享的預警體系，建立分工明確、步調一致、常備不懈的聯動體系。只有通過不斷的互動，才能有效完成風險預警的任務。

風險預警有一定的前瞻性和導向性，但風險隱患規律難尋，不可能所有的細微末節都能考慮到，而風險預警就是把風險前兆具體化的過程，這就要求必須因時因地制宜。在面臨多元化多層次的復雜風險條件下，不可能有萬能固定的預警模式和方法。只有從實際出發，不拘泥于具體成規，靈活處理，才能實現風險預警。

（二）信息共享、社會聯動的原則

信息的透明度和公開化是風險預警順利開展的基礎。風險預警系統是風險治理的重要組成部分，在風險信息的傳播共享中居于支配地位，這就決定它不僅僅是簡單的預警工作，而且還要承擔信息發布與共享的重要責任。風險信息如實公開，及時發布風險隱患的最新情況，可以幫助有關主體提高警惕、快速反應，果決行動應對風險。

風險對社會造成的傷害涉及到各個方面，任何單一行動者都無法單獨承擔解決風險的任務。風險預警以民眾的力量為后盾，具有強大優勢，是必然的策略選擇。應該動用各種方式和方法積極宣傳，利用最暢通的溝通渠道將民眾想知、應知的風險信息傳達到民眾，使民眾了解風險預警的意義和價值，將其化為民眾的自覺參與行動。如此，才能為公眾配合政府控制、減緩風險創造條件，同時也有助于民眾對政府購買公共服務形成良好評價。

（三）運轉高效，精確及時的原則

要發揮風險預警的功能，就必須使其高效、快速地運轉。因此，預警系統理所應當擔任起風險事件的溝通和協調各子系統之間關系的責任。預警系統必須具備較高的指揮、協調、溝通、決策能力。在預警過程中必須銳意進取，勇于負責、迅速果斷，保證各部門有力、有序地開展預警工作，從而實現風險預警系統的高效、高質運轉。

高效而及時的風險預警是實現風險化解的基本要求。由于風險的發生往往具有漸進性、隱蔽性，整個風險可能并無前例可循，其發展會帶有不確定性、無規律性，難以預料。鑒于風險的危害性、負面性的影響，時間因素就顯得尤為關鍵，所以風險預警系統必須在第一時間做出快速響應，并全程監測風險隱患傳遞警報信號。反映的越及時、精確，應對就越主動。否則，就會延誤警報，浪費寶貴的應對時間，導致風險蔓延并造成更大損失。

（四）依靠科學，鼓勵創新的原則

依靠高科技成果是消減風險的有利武器。風險預警涉及到許多具體內容和步驟，必須利用科學的思維和方法構建預警系統。科學原則主要體現風險預警指標的可靠性，評估程序的合理合法性以及評估方法的正確性。必須從具體實際出發，科學診斷風險源，使風險預警建立在科學的基礎上。

風險源不斷變更、發展，對風險預警系統的能力和水平提出了很高的要求，風險預警的方法和方式必須常改常新。一方面根據風險隱患的實際變化，認真研究每個系統的構建特殊性及其運作的有效方式，變革預警系統的理念制度和運行機制，對預警系統的結構和功能進行完善修正。另一方面，要提高風險預警系統的綜合分析判斷能力，優化風險預警方案，致力發揮風險預警的積極作用。

四、政府向社會力量購買公共服務風險預警體系的構建

風險預警是政府向社會力量購買公共服務風險治理的第一道“閘門”，是化解風險的有效機制。構建政府向社會力量購買公共服務風險預警機制的目的，在于對潛在的購買風險進行識別、監控和評估，并發出確切的警示信號，實現政府購買風險預警的制度化、常態化，使政府、社會力量、民眾提前了解風險，從而能夠采取針對措施規避風險，保障政府向社會力量購買公共服務的順利實施。

（一）構建政府購買風險預警組織系統

首先，建立正式、獨立、“有預見性”的預警指揮系統。通過部門間的協議和溝通將政府縱橫交錯的部門進行有效銜接，建立聯合中心。統一的聯合中心可以實現資源整合，保證預警指揮系統可在最快速的時間內策劃、應對風險。其次，要重視社會力量。潛在的風險具有隱蔽性、緊急性，并非一個部門可擔當重任，“多中心主體”的參與已經成為風險治理的基本趨勢。風險專家委員會可作為一個獨立協作平臺和互動機制通過協商對話、共治風險的方式，整合政府、各領域專家、社會力量等與公民達成合作。專家委員會積極參與風險預警可以分擔政府的壓力，其任務是調查研究、論證審查和分析政府購買風險警情，為指揮系統提供決策咨詢和技術指導。同時，也要保證風險專家委員會的獨立性，只有不受掣肘，才能為治理風險提供有價值的前瞻性和導向性意見，共同化解風險。

（二）加強政府購買風險預警文化建設

風險預警文化是治理政府購買公共服務風險的精神基石，是風險預警的意識觀念、思考方式、態度以及整體的價值取向。一方面從理性因素可以增強主體識別潛在風險和應對能力，另一方面從非理性的感情因素可以有效提高相關主體對風險（道德風險、尋租腐敗）危害更深層次的了解和警覺，促使人們養成注重防范風險的思想觀念，保證購買方和承接方更好地履行公共服務提供的職能，滿足民眾需求。構建風險預警文化系統可采用“一個核心”、“兩個中心”的思路：“一個核心”就是以相關主體為本，“兩個中心”就是“硬件設施”和“軟件設施。”“硬件設施”就是風險預警的制度、程序、方法等，“軟件設施”就是風險預警內在意識。因此，可以通過培訓教育，利用新媒體、政府網站等，開展多種形式的具有針對性、定期性、專業性的政府購買風險危機意識教育，提高各主體對政府購買風險的重視程度，居安思危、常備不懈。

（三）構建政府購買風險預警信息網絡系統

首先，建立完整的信息收集、整理系統。風險本就是一種信息，信息量的增加可深層次掌握風險隱患動態。政府可利用現代化技術收集與政府購買有關的密集度高、警示性強的風險信息、信號，進行多次篩選、整理與統計分析，確認風險的類型和程度并建立風險隱患數據庫，為消除政府購買公共服務風險提供信息支持。此外，還要定期及時更新、補充數據庫信息，作為預警指標的更新依據。再之，建立完整的信息發布機制。必須打破信息獨享壁壘，重構信息的披露渠道，建立起多層次、網絡化的信息傳遞平臺。利用微信、微博、網站等新興媒體的靈活、互動等優勢，擴大政府購買信息的公開范圍，包括購買服務標準和要求、招投標遴選、資金使用、購買效益等情況，實現政府購買信息的全流程透明、公開，實現各系統信息同步分享，確保風險信息反饋及時、暢通，減少風險預警工作運行中的困難。

（四）構建政府購買風險預警評估系統

首先，建立一套全方位的風險預警指標體系。構建風險預警指標體系應遵循客觀性、可操作性、獨立性、時效性原則，通過反復嚴密論證避免指標重復，確保指標滿足風險反映的全面性和相關性要求。在系統地梳理購買風險因素的基礎上，利用德爾菲法、邏輯學、概率論、統計學等數學方式對政府向社會力量購買公共服務的風險進行科學性分析量化，建立靜態和動態風險指標。第二，建立各類風險評估系統。在風險信息收集和指標確認的基礎上，評估系統通過有效診斷風險誘因可以精確分析即將發生風險的演變規律，統計評估風險的發生概率、風險后果、影響范圍和嚴重程度，可采用一般、輕度、中度、重大、特大的靜度確定風險預警區間。當風險發生時可快速通報風險等級，協助各管理部門采取相應解決方案。

（五）構建政府購買風險預警監控系統

風險預警是一個長期的過程，監測是預警關鍵手段。必須對政府購買公共服務發展過程中的風險潛伏期、萌芽期主動介入全程監控，保證監控的高效。必須對風險的誘因和征兆進行嚴密的觀察、監測、辨偽和統計反映風險跡象的因素和信息，實現風險監測常態化。根據風險預警指標體系和風險評估結果，監測系統應以高壓力的全天候監測方式及時發現潛在的風險因素，促成高效率的風險定位，一旦超越風險閾值，及時將風險警報信號發送至相關處理部門，提前采取應對準備，降低相關風險發生概率，以期達到超前性的防患于未然。

（六）構建政府購買風險預警治理系統

風險預警的目的就是為化解風險的決策和方案提供依據，因此針對不同類型的風險必須編制各類能夠有效遏制政府購買風險隱患蔓延，迅速化解風險隱患的應急戰略方案，保證政府購買公共服務的有序健康發展。再之，必須建立效果反饋機制。當風險預警實施到某一階段或過程時，必須及時分析總結風險預警成果，統計風險前兆的演變規律，并將有關典型編制為案例，為進一步完善風險治理機制奠定基礎。并且，預警目標的實現并不是終結，風險隱患具有反復性和無限性，還必須繼續對風險預警密切關注，進行實時跟蹤監測以防風險復發，一旦復發就必須從新發布警示，采取應對措施。