新時期全面依法治國與全面從嚴治黨的互動機制

姜雪來，孫 慧

（1.江蘇警官學院法律系，南京 210031；2.諸城市國土資源局，山東 諸城 262200）

習近平總書記在黨的十九大報告中再一次強調，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。必須毫不動搖堅持和完善黨的領導，增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，全面從嚴治黨永遠在路上。［1］從十九大的報告內容體現出新時期全面依法治國與全面從嚴治黨對國家發展和黨的建設的重要性與緊迫性。全面依法治國需完善和加強黨的領導，全面從嚴治黨需做到依法依規治理，兩者間存在緊密相連的互動機制。當下，全面依法治國與全面從嚴治黨的互動還存在一些不足，互動機制的有效發揮，需進行一定的重構和完善。

一、全面依法治國是全面從嚴治黨的法治保障和落實方式

法治是治國理政的基本方式，全面依法治國是踐行法治的具體舉措。黨的十八屆四中全會把“全面依法治國”作為大會的主題，要求在國家的各種活動中實行全面法治，要求包括執政黨在內的社會各群體按照法治辦事。新時期，應通過加強法治建設，依法依規治黨，把國家法律和黨內法規的落實作為實現全面從嚴治黨長效方式，實現黨的執政能力轉型和法治化建黨能力的提升。全面依法治國的前提是有法可依，通過完善國家法律和健全黨內法規實現對全面從嚴治黨的法治保障。

（一）國家法律的完善

國家法律是全面依法治國的基礎和起點。在2010年，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但諸多部門法律還須亟待完善。黨的十八大以來，國家法制建設得到了進一步完善，這其中一系列黨的重大政策、黨內法規通過全國人大這一最高權力與立法機關實現了由黨的制度到國家法律的轉變，從針對特殊群體到普遍適用的轉變。但當下，對涉關公權力行使人員及其行為規范的實體和程序法制還需進一步的制定、修改和完善。諸如《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》、《公職人員政務處分暫行規定》等需要進行相應的完善，也需與新制定的如《中華人民共和國監察法》等國家法律相協調、適應上。

（二）黨內法規的健全

全面依法治國作為現代國家治理的一種理念和方式，要求黨在國家和社會治理實踐中，首先要依法治黨，用黨紀國法來規范和約束黨員和領導干部的行為，從而建設成為一個法治型政黨。［2］截至2017年12月31日，中國共產黨黨員總數為8956.4萬名，基層組織457.2萬個。［3］擁有這樣規模的黨員隊伍和黨組織的執政黨，需要有更加嚴格、可具體操作的黨內法規對黨員和黨組織的活動進行引導、規制與懲戒。黨的十八大以來，黨內法規的立、改、廢工作取得了前所未有的突破和成績，一系列落腳于從嚴治黨的法規出臺，讓全面從嚴治黨首先做到了黨內法制的有法可依。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度，法度必求完備，完善的黨內法規體系是黨的制度建設的重要內容。［4］但龐雜的、過時的、效力不足的、與國家法律相沖突的黨內法規還存在。作為執政黨，黨內法規是國家法律的有效和必要補充，健全的黨內法規是全面依法治國的重要組成部分，是實現全面從嚴治黨的黨內制度保障。

二、全面從嚴治黨是全面依法治國的領導基礎和直接體現

中國共產黨作為中國法治的領導者和踐行者，全面從嚴治黨是全面依法治國的政治保證和力量來源。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，黨遲早會失去執政資格，被歷史淘汰。［5］104全面從嚴治黨是中國共產黨帶領中國實現中華民族偉大復興的關鍵所在，法治化治黨是全面依法治國的直接體現，更是堅持和改善黨的領導的彰顯。

（一）夯實領導基礎

黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，全面推進依法治國必須始終堅持黨的領導。［6］第一，黨的領導是歷史和人民的選擇，中國法治只有在黨的堅強領導下，才能得到全面貫徹，才能體現全面依法治國的生命力、人民性和先進性。完善和加強黨的領導，全面從嚴治黨是有效路徑，全面從嚴治黨的目的也是為了堅持和加強黨的領導。堅持黨對全面依法治國的領導，進而全面推進依法治國，是黨的領導下全面依法治國目標實現的根本保證和直接體現。第二，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。全面依法治國的實質是黨領導人民依法治國，依法治國離開了黨、脫離了人民，全面依法治國這一命題本身就不成立。

（二）法治化治黨

中國共產黨作為執政黨是歷史和人民的選擇，解決中國的問題關鍵在黨，如果黨的建設搞不好，其它各方面建設也難有保障。黨的十八屆五中全會把“黨的建設”納入“十三五”時期我國發展指導思想的總體布局中；黨的十八屆六中全會更是把“全面從嚴治黨”作為大會的主題，突顯出黨的治理對國家的重要性。法治化治黨是黨的建設的重要方式和保障，法治化治黨首先是依靠黨內法規與國家制定和認可的各種法律規范。其次是以黨員干部為主體的國家公職人員通過培養法治思維，運用法治方式來治理國家。只有通過法治化的方式管黨、治黨，才能使全面從嚴治黨有序、實效、長效。

三、全面依法治國與全面從嚴治黨互動的不足

當前，我國正處于快速的、疊加的社會轉型期，經濟健康增長、社會穩定有序、生態環境保護、國家安全保障等受到多方挑戰，在受多方挑戰的諸多牽制下，全面依法治國與全面從嚴治黨的互動協調還沒有有效發揮出來。

（一）全面依法治國落實不力

當前出現的黨內多發的違法違紀現象與全面依法治國落實不力有很大關系。主要表現為：一些黨員、領導干部對法治不重視，還停留在人治思維甚至革命黨思維模式中，沒有隨著執政地位的轉變而轉變思維模式，更沒有建立現代型執政黨的理念和思維。以論資格、排輩分、談經驗來體現個人權威。對待體制外高收入群體眼紅，在位謀利、以權得利認為是自然，既要權又要利成為部分領導干部的追求。在法治思維、法治信仰、法治敬畏的缺失下，單筆受賄成千萬、上億成為平常，違法所得總額出現沒有最高，只有更高的現象。

1.對法治重視不夠。法治化，是不僅做到有章可循，更要做到依法而治。全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。以黨員干部為主體行使公權力的國家各級各類公職人員對法治的重要性認識不足，還停留在人治、人情關系的思維中。對待法治培訓、學習等動力不足、熱情不夠，走過場現象仍然嚴重，人到心不到，沒有在平時的生活、工作中去主動、切實地落實法治。由于本身對法治的不夠重視，通過法治落實全面從嚴治黨的當下，一些黨員干部自然就會對法治產生抵觸，更別說自身帶頭踐行法治了。

2.法治理念沒有樹立。當前我國的法治建設同社會發展的需要、人民群眾的期待、現代型執政黨的執政建設，還存在一些差距和一些不相適應的地方。在具體全面依法治國的落實上，法治理念還沒有深入人心，長期形成的官本位思想直接影響了一些黨員干部法治理念和思維的樹立，也沒有樹立起法治政府、依法執政、依法辦事的理念和習慣。以黨員干部為主體的公權力行使人員在法治理念的缺失下，我國社會主義法治國家和法治政府建設任重而道遠。

（二）全面從嚴治黨有待深入

一段時間內和黨的十八大后仍然不收手、不收斂的，一批包括正國級、副國級干部在內的省部級以上領導干部的落馬，如周永康、徐才厚、孫政才等。一批涉及到一定區域、多個系統、影響惡劣的窩案被揭發，如湖南衡陽賄選案、四川南充換屆賄選案、湖北恩施州教育系統3千余人收受回扣的系列腐敗等。黨和國家重要領導干部的落馬，對大案、窩案的從嚴查處，反映了中國共產黨全面從嚴治黨的決心，同時也突顯當下從嚴治黨的必要性、緊迫性、深入性和全面性。

1.黨內腐敗形勢依然嚴峻。黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。［7］權力不受制約或受制約不夠，都會帶來嚴重的腐敗問題，黨內腐敗在一定范圍內蔓延，已嚴重敗壞了黨的形象和聲譽。很多黨員干部共產主義信仰缺失，政治立場不明、政治意志不堅，人民公仆身份動搖，把為官一任當作一份謀生的手段而不是一種責任，一些干部認為享樂才是人生，對自己稍微管的緊點就產生抵觸情緒。［8］

2.權力規制機制失當。當前，在權力規制機制上還存在權力運行不暢、個人權力無限膨脹、權力監督機制存在不足甚至缺失、權力追責機制無力或虛設等問題。如從中國福利彩票發行管理中心原主任、原副主任等14名局處級領導干部的違紀違法問題被查處來看，在某一領域、某一系統權力監督機制的缺失，監督機制缺失下的權力膨脹，權力膨脹下的長期性、大面積、集體性嚴重違紀違法問題突出。“一條河里一條魚、兩條魚死了，是魚的問題，如果所有的魚都死了，那就是水的問題。體制機制方面的問題要徹底整改。”［9］當前存在的權力規制機制失當，導致部分政令不暢、效能低下、個人與集體貪腐、團團伙伙等現象。亟待通過權力規制、責任落實、監督完善、嚴肅追責等，確保黨中央領導下的集中統一，確保黨中央由上至下的政令暢通，實現從嚴治黨下的風清氣正。

四、全面依法治國與全面從嚴治黨互動機制的完善

十九大報告對全面準確貫徹落實新思想明確提出了“十四個基本方略”，也即“十四個堅持”，堅持全面依法治國與堅持全面從嚴治黨是其中兩項。全面依法治國是全面從嚴治黨有序進行的基本方略，全面從嚴治黨是全面依法治國有效落實的政治保證。針對全面依法治國與全面從嚴治黨的互動不足，新時期，為實現十九大報告中的宏偉藍圖，應有針對性的完善兩者間的互動機制。

（一）理順兩者的相互關系

1.全面依法治國與全面從嚴治黨的有機統一。第一，全面依法治國需完善和加強黨的領導，全面從嚴治黨是完善和加強黨的領導的有效舉措，全面從嚴治黨需要全面依法治國作為制度保障和價值引領。第二，全面從嚴治黨為落實全面依法治國戰略，建設法治國家、法治政府和法治社會提供堅強、可靠的領導保障，使國家和社會生活的法治化有序推進。第三，中國的社會治理，未來很長一段時間，將會是在任務艱巨和復雜背景下推進全面依法治國與全面從嚴治黨的有機統一。可以說，全面依法治國是實現全面從嚴治黨的法治保障，全面從嚴治黨是推進全面依法治國的政治保證。

2.國家法律與黨內法規的有效銜接。應認識和處理好黨內法規與國家法律兩者的相互關系。構建與國法協調銜接的黨內法規體系、執行保障機制以及依規治黨工作的內外協同機制。［10］第一，黨內法規必須遵守憲法和法律的規定、原則和精神，同時應適時把黨內法規中一些成熟的制度規定經過法定程序上升為國家法律，成為國家立法機關立法的一個重要源頭。第二，也應當看到黨內法規與國家法律具有兩種不同的調整對象和處理機制。黨內法規的調整對象是全體黨員，國家法律所調整的是包括全體黨員在內的所有國民及特定條件下的域外人員，并且兩者在對違法者的處理機制上是不同的。一般而言，黨內法規是嚴于國家法律的，由黨內法規到國家法律之間應建立起合法、有序的過渡和銜接機制。

3.全面依法治國與全面從嚴治黨之間的相互認同。一是要清醒認識到治黨的必要性、緊迫性和全面性，法治是重要制度保障和落實方式。二是要客觀認識到落實全面依法治國與全面從嚴治黨需要黨員干部有一個認識、認同過程，使之逐步從行為維度的“不敢”轉化為思想維度的“不想”。三是要整體認識到全面依法治國與全面從嚴治黨的內在認同機制包括理性認同、情感認同、典型示范、制度制衡等，它對消解國內各種矛盾沖突、促進黨內法規制度建設、鞏固黨的執政地位，實現中國政黨和國家治理現代化具有重大意義。

（二）法治思維的重視

1.法治思維在全面從嚴治黨中的重要性。第一，法治思維是黨員干部行為的先導。以黨員干部為主體的公務人員是全面依法治國的首要踐行者和直接執行者，因而全面依法治國的起點和重點是要在黨員干部中培養法治思維，其在履行職責時需符合法治的要求和精神。第二，有助于法律的實施和對法律敬畏的增強。法律的生命力在于實施，其權威體現也在于實施，培養和提高黨員干部的法治思維有利于法律在全社會中的實施。有助于增強黨員干部對法律的遵守和敬畏，從而有利于黨員干部帶頭守法，逐步增強法治意識。第三，法治思維有利于黨員干部更好地服務民眾，有利于保障民眾的合法權益，有利于獲得民眾的認可和支持，從而保證我黨在人民群眾中的根基，達到全面從嚴治黨的根本目的。

2.法治思維是全面從嚴治黨的直接要求性。第一，黨員干部必須具備法治思維作為自身行動和處理各種事務的起點。對領導干部的法治素養，從其踏入干部隊伍的那一天起就要開始抓，加強教育、培養自覺，加強管理、強化監督。［5］98在領導干部中，絕大多數是黨員，全面從嚴治黨不僅是對領導干部，同時也是對普通黨員提出了新的要求、更高的標準。第二，是全面從嚴治黨的直接要求。新時期下，黨的建設在整體國家建設中突顯出更加重要，全面從嚴治黨是黨的建設的戰略舉措，具備法治思維是落實全面從嚴治黨的直接要求。

3.法治思維在全面從嚴治黨與社會和諧發展中的關聯性。當前諸多貪腐瀆職、社會矛盾的引出與黨員干部缺乏法治思維有關。法治思維對黨員干部的言行具有重要的指引和評價作用，有利于黨和政府的具體活動在法治框架內有序開展。實施和實現法治中國戰略必須真誠對待法治，把法治作為治國理政的基本方式，用法治思維和法治方式化解社會矛盾。［11］從社會的長遠發展看，法治思維的基本功能在于平衡多元的利益爭端和社會矛盾的調和，從而實現社會的長治久安，為全面建成小康社會做出貢獻。

（三）堅持黨對法治的領導

中國共產黨作為執政黨，是中國發展的最堅強領導核心，中國的法治建設同樣需要在黨的領導下進行。

1.黨是中國法治的領導核心。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是黨第一次以中央全會專門商討國家法治的建設，不僅體現了黨對中國法治發展的重視，更體現的黨對中國法治發展的核心領導。

2.黨作為領導中國法治的決心和擔當。2013年8月，中央發布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，對自新中國成立到2012年期間出臺的23000多件中央文件進行了清理，廢止322件，宣布失效369件。［12］這次對黨內法規和規范性文件進行集中清理，在中國共產黨的歷史上是第一次，是黨的制度建設的一項基礎工程。黨內法規的集中清理，反映出黨中央帶頭踐行法治，自覺遵循法治的決心和執政擔當。

3.黨和法的關系在國家法律制度體系中的統一性。一方面，黨的路線方針政策的成功實踐，為國家法律的不斷完善提供方向指引和發展動力。另一方面，用法律的方式把黨成熟的路線方針政策制度化、法律化和國家化，用國家法律引領、推進和保障黨的路線方針政策的全面貫徹落實。［13］

為此，一是要堅持黨對立法工作的核心領導；二是要加強黨對黨紀國法執行的監督、規范、監察和追責。黨的領導地位由憲法確立，受憲法和法律保護，全面從嚴治黨下的全面依法治國的落實必須始終堅持黨作為中國法治事業的最堅強領導核心。

（四）依托法治實現對黨的制約

1.對黨員活動的制約。第一，對于黨員而言，黨員的一切活動必須遵守國家法律和黨內法規。黨員和領導干部必須帶頭守法、保證執法，使自身的活動在黨紀國法內進行。第二，黨員的身份不是與生俱來的，領導干部的政治地位也不是一勞永逸的，通過法治堅決把違法亂紀、庸政懶政的黨員干部清除出黨、清除出干部隊伍中，讓黨紀國法成為黨員和領導干部的懸頭劍。

2.對黨的活動的制約。中國共產黨作為執政黨，黨的一切活動要在憲法和法律規定的范圍內進行，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。這是因為，第一，黨領導人民制定憲法和法律后，其自身首先遵守憲法和法律，自覺維護憲法和法律的尊嚴。也只有使黨領導人民制定憲法和法律并在憲法和法律范圍內活動，才能在實質層面實現全面從嚴治黨與全面依法治國的有機統一。第二，我國法律制定、修改很多是黨的立法建議作用于立法機關通過法定立法程序后的結果。這一過程是黨的立法建議被立法機關合法后的產物，是黨的意志與人民意志相統一的規范化體現。第三，黨在憲法和法律范圍內活動，是憲法作為國家根本法的直接規定。我國憲法在序言和第五條中規定了包括中國共產黨在內的各政黨必須以憲法為根本的活動原則，遵守憲法和法律。

（五）強化監督、責任落實與嚴格執紀

1.強化監督。建立內、外部監督機制，通過建立內部監督和外部監督機制，達到自上而下與自下而上相結合。第一，紀檢、監察對黨員、領導干部進行常態化的監督，使黨內監督和國家監督落實于常態、實踐于日常。第二，黨員干部自身要樹立起職權法定和權力正當行使的理念，在行使職權中敢于、積極接受各類監督，并重視下級的監督和意見反饋。第三，充分保障人民群眾的監督權利，讓人民作為監督員的作用能夠充分發揮出來，讓黨員干部的言行交給人民群眾去檢驗。第四，監督要做到依法監督、依規監督，做到監督過程合法、監督結果公開，實現嚴密的法治化監督體系。

2.從嚴落實追責。第一，把問責作為全面從嚴治黨的重要抓手。全面從嚴治黨要求做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究，通過問責促使黨員干部干凈、擔當。加大不作為、亂作為的懲戒力度，做到問責制度與黨紀政紀處分、法律責任追究層級性的有效銜接。第二，充分落實問責條例。2016年7月起執行的《中國共產黨問責條例》是全面從嚴治黨的利器，應在各級、各部門、各區域得到充分落實。第三，加大對領導責任的追究。對于失職失責造成嚴重后果、選人用人失察、人民群眾反映強烈、損害黨的執政基礎和信譽的要嚴肅追究黨委（黨組）的直接領導責任。通過對直接領導、黨委（黨組）一把手責任的追究，釋放有權有責、有責必問、問責必嚴的強烈信號。

3.嚴格執紀。嚴明黨的紀律，堅持執紀沒有特權、沒有例外。堅持既要懲辦大案、要案，又要及時懲戒和清除老百姓身邊的“蒼蠅、蚊子”。嚴格執紀的同時，做到法紀執行與教育相結合，真正做到懲前毖后，治病救人。

（六）加強法治宣傳與教育

1.加強法治宣傳，逐步樹立法治思維。借助全國法治宣傳日（國家憲法日），領導干部帶頭學習法、宣傳法。通過主要領導干部就職宣誓儀式，讓領導干部既作為法治的遵守著，又成為法治宣傳的傳播者。在法治的宣傳中，使黨員干部逐步培養法治意識、樹立法治思維。［14］

2.加大黨員干部、國家公務人員在各類學習中的法治教育內容。全面依法治國的今天，以黨員干部為主體的公權力行使人員要帶頭學習黨紀國法。為此，在黨員干部的各類培訓、學習活動、考評考核中，法治的學習和掌握程度應作為一項重要內容和參考標準。黨員干部在平時除了要學習國家法律，更要學習黨內法規。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據，黨員和領導干部首先要原原本本學黨章，牢記黨章。其次對黨內其他重要法規，如《中國共產黨紀律處分條例》等要重點學習。各級黨委（黨組）要把學習新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》納入黨委（黨組）理論學習中心組學習內容和黨校（行政學院）教育課程，使鐵的紀律真正轉換為黨員干部的日常習慣和自覺遵循。［15］

五、結語

全面依法治國與全面從嚴治黨是實現“四個全面”戰略布局的兩個戰略舉措。全面依法治國既是實現“四個全面”戰略布局的重要戰略舉措，又是實現戰略布局的基本方式和法治保障。全面從嚴治黨是實現“四個全面”戰略布局的政治保證。全面依法治國的領導權在黨，全面從嚴治黨是為了堅持和加強黨的領導。通過全面依法治國與全面從嚴治黨的內在統一和有機互動，為決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利做出法治保障與領導保證。