檢察機關提起公益訴訟的立法完善

蔣 毅

(重慶市江津區人民檢察院,重慶 402260)

黨的十八屆四中全會提出檢察機關提起公益訴訟制度以來,最高人民檢察院經全國人大常委會批準,在全國13個省區市860個檢察院開展公益訴訟試點,辦理公益訴訟案件9053件；2017年6月全國人大常委會修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,正式確立檢察機關提起公益訴訟制度;2018年3月,最高人民檢察院與最高人民法院共同發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,完善檢察公益訴訟制度。[1]2018年全國兩會上,最高人民檢察院副檢察長張雪樵通報了2017年7月以來檢察機關全面開展公益訴訟工作的有關情況,截至2018年1月,全國檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失87.4億余元。[2]顯然,在我國,公益訴訟走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。鑒于公益訴訟制度還是新生事物,結合《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定,本文就公益訴訟特點、程序及立法完善進行探討。

一、公益訴訟和民事行政訴訟的區別

(一)民事公益訴訟和行政公益訴訟的區別和聯系

1.訴前程序不同。民事公益訴訟是檢察機關發布訴前公告,相關公益組織得知社會公共利益受到侵犯時,三十日內向法院提起公益訴訟;行政公益訴訟是檢察機關向承擔監督管理職責的行政機關發出檢察建議,督促整改履職,行政機關應在兩個月內依法履行職責,并書面回復人民檢察院。有緊急情形的,行政機關應當在十五日內書面回復。

2.被告不同。民事公益訴訟的被告是侵害社會公共利益的個人、企業或社會組織,不管是誰,只要侵害公共利益,都可能成為民事訴訟的被告,這與其他民事訴訟是一致的;而行政公益訴訟的被告只能是承擔監督管理職責的行政機關。

3.級別管轄不同。民事公益訴訟案件由中級人民法院受理;行政公益訴訟案件由被告所在地的基層人民法院受理。

4.舉證責任及審理程序不同。民事公益訴訟通常適用誰主張、誰舉證原則,行政公益訴訟適用部分證明責任倒置原則。民事公益訴訟是按民事訴訟法審理、判決和執行，行政公益訴訟按行政訴訟法審理、判決和執行。

5.審理對象及判決不同。民事訴訟既是事實審,又是法律審。民事判決能夠直接決定當事人的民事權利義務。法院有權作出駁回原告訴訟請求判決、撤銷判決、強制履行判決;行政訴訟主要是法律審，行政判決只對具體行政行為的合法性作出判定,而不直接確定當事人在行政法上的權利義務。

6.民事公益訴訟和行政公益訴訟有差異,但也有內在的聯系。一個公益訴訟案件,既可能提起民事訴訟,也可能提起行政訴訟,還可能行政附帶民事訴訟。無論是民事訴訟,還是行政訴訟,其訴訟內容都是針對侵犯的國家利益或社會公共利益。

(二)公益訴訟同其他民事行政訴訟的區別

無論是民事公益訴訟,還是行政公益訴訟,雖然同其他民事行政訴訟適用相同訴訟程序,公益訴訟和其他訴訟比較而言,有以下特點:

1.原告不同。作為公益訴訟的原告,是特定的機關、組織或團體,不能是個人；一般訴訟原告可以是任何自然人、法人或社會組織。

2.與訴的關系不同。公益訴訟的原告與受侵害的國家利益或社會公共利益無直接的關系,不是利益的受害者；一般訴訟原告,是因自己或管理他人的合法權益受到損害,向法院提起訴訟,訴與自己的權益息息相關。如果訴求與自己的民事權利無關,是不能提起訴訟的。

3.法律規定不同。公益訴訟的原告,來源于法律規定或授權,如果沒有法律的規定,是不能提起公益訴訟,如環境保護法就對環境公益組織提出要求；一般訴訟原告則沒有這方面的要求。

4.民事訴訟權利不完全相同。公益訴訟被告不能對原告提起反訴,只能對原告主張進行反駁,因為公益訴訟原告是基于法律規定的職責,與提起的訴訟請求無直接的利害關系；其他訴訟被告可以反訴原告,因為反訴具有對抗性,可抵消、吞并、排斥原告的訴訟請求。

5.值得注意的是,參加公益訴訟的社會組織只能作為共同原告,不能就同一訴求分別起訴；其他訴的原告訴求相同的,可以合并審理,也可分別審理,公益訴訟不排斥其他訴訟,原告提起公益訴訟時,個人權益受到侵害的原告,可以另行向法院提起訴訟。

(三)檢察機關與其他公益訴訟組織的區別

1.訴訟身份不同。檢察機關無論參與民事訴訟,還是參與行政訴訟,檢察機關都不是訴訟原告,而是公益訴訟起訴人；公益訴訟組織只能作為民事公益訴訟原告,不能提起行政公益訴訟。

2.調取證據方式不同。檢察機關不必依賴法院,就可調查核實證據,即使屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料和涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料;而社會組織必須向法院提出申請。

3.啟動執行程序不同。檢察機關提起公益訴訟,法院是直接移送執行；其他公益訴訟組織在法院裁判后,被告不履行義務的,需要申請執行。

4.檢察機關不需繳納訴訟費及其他相關費用;社會組織作為原告,與其他民事訴訟原告一樣,要繳納訴訟費用,申請訴前財產保全,還要提供擔保。

二、檢察機關提起公益訴訟的原則

(一)窮盡救濟原則

檢察官作為公共利益的代表,無論民事訴訟,還是行政訴訟,檢察機關都不是公益訴訟第一起訴人,而是負有相關職責的國家機關、社會組織或團體,如果相關部門、組織提起公益訴訟,檢察機關應當支持起訴,只有相關部門、組織或團體經過訴前程序后,不提起公益訴訟或不承擔相應的管理之職,檢察機關才承擔公益訴訟起訴人之職。這是因為檢察機關在訴訟活動中的基本職責是檢察監督,必須在訴訟活動中秉持客觀、公正立場,所以公益訴訟只有在其他訴訟主體放棄訴權的情況下,檢察機關才可能成為起訴人。

(二)檢察監督原則

檢察監督是民事訴訟和行政訴訟的基本原則,公益訴訟的檢察監督有別傳統的訴訟監督,主要體現在訴前程序的監督和訴后執行的監督。訴前程序是檢察機關建議其他具有公益訴訟原告資格的訴訟主體依法提起訴訟的權利,訴前建議本質就是督促和監督。如果國家機關怠于行使權利,檢察機關可對承擔管理職責的國家機關提起行政公益訴訟,要求承擔行政不作為或違法的行政責任。公益訴訟的執行監督,敗訴的被告要承擔相應的民事責任或行政責任,法院裁判生效后,直接移送執行,檢察機關要參與對法院判決裁定執行,配合法院對被執行人采取執行措施。

(三)公眾參與原則

依靠群眾、為了群眾是公益訴訟的本質所在,是公益訴訟不同于其他民事案件的特征。食品安全的社會共治原則,環境保護的群眾參與原則,都需要群眾的支持和參與：一是訴訟主體的公眾性。如環境保護法要求對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為,地市級民政部門注冊的社會組織、公益團體才具有起訴的原告資格,如環保組織、消費者協會,這些組織、協會就體現訴訟主體的公眾性。二是調查核實的公眾性。如有的檢察院規定,辦理公益訴訟案件可邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參與案件調查核實工作,提升辦案公信力,增進社會各界認同,增強社會公益保護合力,推進公益訴訟工作進一步深入。受邀人員以見證人的身份參與具體的公益訴訟案件調查核實工作。三是訴求具有公眾性。如環境污染、食品安全、國有資產流失等都涉及和影響公眾的權利和社會公共利益；四是訴訟審理具有公眾性。《人民陪審員法》規定人民陪審員可參與審理民事、行政公益訴訟案件。

(四)協調配合原則

一是加強與行政執法機關的協作配合,督促行政機關在國家和社會公共利益受到侵犯時,履職盡責。二是加強與社會組織、團體協會的協作配合,開展線索發現與移送、調查核實證據等工作,督促和支持組織或團體依法提起公益訴訟。三是加強與人民法院的協作配合,做好公益訴訟的調解、判決與執行,構成犯罪的,依法移送監察委、公安機關處置。如廣州市荔灣區人民檢察院與荔灣區監察委員會聯合簽訂《關于建立公益訴訟領域案件協作機制的意見》,明確檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中,發現行政機關違法履職或不作為、無正當理由不采納檢察建議、不配合或阻撓檢察機關調查取證、不履行法院判決的,應將相關線索移送監察委跟進處理,對確實違法違紀的要依法依規嚴肅處理。[3]四是內部的協作配合。民事行政檢察部門在開展公益訴訟工作中,各業務部門應當在線索發現與移送、調查、案卷查詢、信息共享、辦案協同、人員支持、案卷流轉、立案登記等方面予以協作配合,形成工作合力。

三、完善公益訴訟的相關法律規定

(一)完善檢察機關公益訴訟起訴人的相關法律規定

近日頒布的《中華人民共和國英雄烈士保護法》明確規定檢察機關的公益訴訟職責。有學者認為,檢察機關提起公益訴訟制度作為一項嶄新的司法制度和訴訟制度,每推進一步,均需有立法上的明文依據,建議盡快制定《人民檢察院公益訴訟法》或《公益訴訟法》,為檢察機關行使公益訴訟的實施權保駕護航。[4]

1.符合檢察機關的憲法定位。檢察機關是法律監督機關,有權保證法律正確統一實施。檢察機關參與公益訴訟實質就體現檢察監督職能。黨的十八屆四中全會提出:“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正。”《行政訴訟法》規定人民檢察院發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,可以提起行政公益訴訟。上述規定可以看出：《行政訴訟法》吸收黨的十八屆四中全會精神,行政公益訴訟實質就是檢察機關對行政機關違法行使職權或者不作為的法律監督,通過訴訟方式,要求行政機關承擔失職瀆職的行政責任。

2.有利完善檢察機關法律監督職責。長期以來,檢察機關側重于刑事訴訟監督,民事訴訟和行政訴訟監督相對薄弱,停留在有限監督、事后監督。有學者指出,在行政訴訟中,檢察機關監督職權尤其是對行政訴訟被告的監督,在監督范圍上無須嚴格遵守職權法定,但這種監督具有明顯的啟動程序的特點。在監督公權力方面,即使沒有法律明確規定,檢察機關仍然可以就追究違法違紀責任向有關機關提出檢察建議。在民事訴訟中的監督職權,既要遵從私法上意思自治和處分原則,也要受職權法定原則的嚴格約束。[5]檢察機關參與公益訴訟改變了這種格局,使民事檢察監督和行政檢察監督職能得到部分擴張,監督對象從法院訴訟活動拓展到行政管理活動,提高了檢察監督效果精準性和針對性。

3.有利法律銜接與完善。行政公益訴訟制度的建立對推進國家治理體系和治理能力現代化、完善權力運行機制至關重要。[6]雖然我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機關的公益訴訟地位,但相關的法律還沒有提及檢察機關的公益訴訟職責。由于公益訴訟涉及相關行政執法機關或部門的管理內容,檢察機關不是簡單的提起訴訟,而是有前置條件,這個條件的設置能有效避免檢察權逾越行政權,這就需要加強與行政執法部門的銜接,如果相關的法律不明確檢察機關的公益訴訟職責和地位,就不利司法實務的協調配合,影響工作的深入開展與推進。2016年4月,三明市人大常委會通過《關于加強生態檢察監督推進生態環境保護的決定》,要求檢察機關對生態領域行政違法行為加大監督力度。2017年,檢察機關啟動環境公益訴訟訴前程序112件,提起訴訟10件,督促追繳生態公益補償保證金和水土保持費675萬元。[7]

(二)完善民事公益訴訟訴前程序

兩高司法解釋規定檢察機關在提起民事公益訴訟前發布公告,以便公益訴訟組織參加公益訴訟。如果公告期間沒有任何社會組織、團體向法院提出訴訟,檢察機關就可提起公益訴訟,解釋規定值得商榷。我們認為,檢察機關可以向公益訴訟組織發出檢察意見,督促相關訴訟組織提起公益訴訟。

1.符合立法本意。《民事訴訟法》雖然從字面上沒明確規定檢察機關督促機關、組織或團體提起公益訴訟,但檢察機關在民事訴訟活動中,有支持起訴的職責,檢察機關發出檢察意見,能直接表明檢察機關的態度,這既體現法律監督本質,又展現對公益訴訟的支持和保護。

2.有利于立法統一。既然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都規定公益訴訟訴前程序,檢察機關提起行政公益訴訟,要對行政機關發出訴前檢察建議,要求履職盡責,檢察機關對民事公益訴訟組織也可發出檢察意見,督促起訴。

3.有利于加強檢察機關與公益訴訟組織的銜接配合。檢察意見較發布公告而言,更有針對性和實效性。在訴訟活動中,公告主要適用于要么參與對象不特定,如人數不確定的訴訟、公示催告、開庭公告等,要么特定對象活動區域、空間不確定,如公告送達等,同時,由于公告的地域性,發布公告,并不代表某區域內的公益社會組織就一定知曉公告內容,而轄區范圍開展公益訴訟活動的社會組織或協會團體是特定的,數量也是有限和確定的,發送檢察意見督促公益訴訟組織、協會團體提起訴訟,能體現檢察機關對公益訴訟組織的尊重,加強公益訴訟工作的協調配合。

4.有利于調動和喚醒人民群眾保護公益的法治意識。社會組織或團體協會提起公益訴訟,可以促進和提高群眾法治意識和法治觀念,食品安全、生態環境保護本身就要求公眾參與、共同治理。只有廣大群眾積極參與,投入到保護公益訴訟活動,才能有效遏止侵犯社會公共利益的行為。

(三)完善公益訴訟案件管轄規定

我國現行法律對公益訴訟案件管轄并不統一,《民事訴訟法》規定中級人民法院管轄民事公益訴訟案件,《行政訴訟法》規定基層人民法院管轄行政公益訴訟案件。由于民事公益訴訟和行政公益訴訟存在緊密聯系,一個公益訴訟事實案件,既可以提起民事訴訟,又可以提起行政訴訟,還或以提起行政附帶民事訴訟,級別管轄的不一致,可能給司法實務帶來困難。鑒于行政訴訟難度要大于民事訴訟,公益訴訟案件應統一調整為中級人民法院管轄。

1.維護司法公正的需要。在有些地方,官本位思想嚴重,法治觀念淡漠,對訴訟行為有本能的抵觸情緒,案件常被要求不予受理或駁回起訴。為免除干擾,《行政訴訟法》規定縣級政府為被告的行政訴訟案件,由中級人民法院管轄。公益訴訟案件,體現檢察機關對行政主體不作為或亂作為的監督,基層法院審理這類案件往往觸動地方部門利益,阻力和干擾更大,上提一級管轄有利法院排除外來干擾,客觀、公開、公正審理案件。

2.提高案件質量的需要。行政公益訴訟案件,案情重大、復雜,牽涉到法律政策的解讀與適用,如自然資源、生態環境保護等案件證據認定具有專業性、技術性,要求法官具有較高的專業素質和水準,基層人民法院審理有較大的難度。

3.節約司法成本、提高訴訟效率的需要。雖然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》級別管轄案件并不一致,但內容相關案件級別管轄相同也是有章可循的。司法實務中,民事公益案件和行政公益案件往往在案件事實、證據認定、裁判執行存在相互交織的情況,甚至出現一案中止審理,等待另一案裁判結果的現象,通常民事案件要取決行政案件的裁判審理,也就是中級法院審理案件要等候基層法院裁判。同時,為提高訴訟效率和庭審質效,如檢察機關既提起行政訴訟,又提起民事訴訟,法院就可能并案審理。由于民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件受理法院級別不同,就會導致上下級法院發生管轄權移轉現象,既浪費司法資源,又降低辦案效率。