生態損害賠償制度改革的完善建議

閔 銳

(福州大學 法學院,福建 福州 350000)

生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分,嚴格執行和維護生態環境損害賠償制度是環境司法的必然要求。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《生態環境損害賠償試點方案》(以下簡稱《試點方案》),指定貴州省等七個省市開展生態環境損害賠償制度試點工作;2017年12月再次發布《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),自2018年1月1日起在全國正式開展生態環境損害賠償制度改革,預計到2020年,力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

根據《試點方案》,在統籌協調方面,各省市政府要加強對生態環境損害賠償制度改革的統一領導,及時制定本地區實施方案,保證各項改革措施能夠及時落到實處,明確自然資源、環境保護、城鄉建設、農林水利等相關部門開展工作的職責分工。中央在指導改革的工作過程中應明確分工,如環境保護部負責指導有關生態環境損害的調查、鑒定、評估,編制修復方案等業務工作;最高法負責指導有關生態環境損害賠償的審判工作;最高檢負責指導有關生態環境損害賠償的檢察監督工作;財政部負責指導有關生態環境損害賠償資金管理工作。從2015年底至2017年底,貴州省等七個省市開展了為期兩年的生態環境損害賠償地方試點工作,整體來說取得了良好的效果,為《改革方案》的出臺提供了借鑒。貴州省在試點工作中,其辦案數量、制度創新、機構職責創新都取得了不錯的成績;山東省則出臺了審理生態環境損害賠償案件的規范性文件,為司法機關審理相關案件提供了規則參考。與《試點方案》相比,《改革方案》方案對于生態環境損害賠償的主體、方式和內容做出了新的規定,不僅表明生態文明體制的改革步伐在不斷加快,還反映出損害賠償制度的改革在實施過程中仍存在諸多亟待破解的難題和障礙。本文基于《改革方案》的發展現狀,淺談生態環境損害賠償制度改革的亮點及對傳統司法的創新之處,對改革中存在的問題與障礙進行解釋和說明,并提出相應的理論與實踐建議。

一、改革的亮點及其對傳統司法的創新之處

(一)新主體:國務院授權的省政府和地市級政府

生態環境損害賠償制度改革的亮點之一,是對于賠償權利人的相關規定。通過國務院授權省級政府和地市級政府的方式,由其代表國家行使生態價值損失的索賠權,即由省級政府和地市級政府作為起訴主體,對造成生態系統破壞及自然要素改變的違法主體進行索賠。在賠償權利人方面,2015年印發的《試點方案》規定,賠償權利人是省級政府。而后來印發的《改革方案》則將賠償權利人由省級政府擴大至地市級政府。《改革方案》同時規定,省級、地市級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。如福建省政府可以委托福建省環保廳來進行索賠工作。方案同時規定,跨省域的生態環境損害,由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作。這一改變的原因主要有以下三個方面:其一是因為在實踐過程中,生態環境損害賠償案件主要發生在地市級層面;其二是地市級政府在改革過程中具有一定的基礎性優勢,如配備合格的執法人員、建立健全生態損害的鑒定規則,更加專業地處理案件等方面;其三則是為了提高生態環境損害賠償工作的效率,更好更快地解決問題。支撐《改革方案》中關于賠償權利人說法的理論依據源于國家對于自然資源的壟斷,《憲法》及《物權法》等法律法規中對自然資源所有權所做的概括性規定為省級政府和地市級政府提起生態環境損害賠償訴訟提供了法律基礎。《憲法》中關于“自然資源歸國家所有”的規定更多的是一種上層價值性的表達,而不是某種實體權利的授予。它的意義不在于強調國家對自然資源享有完全的占用、使用、收益、處分等權能,而是為了強調國家對于公民承擔的生態環境保護義務。現實生活中,也正是通過這種國家壟斷自然資源的方式,排除了自然資源由私人壟斷可能帶來的資源浪費、資源枯竭、環境污染等問題給公眾造成的危害和不公,使得社會公眾可以平等地使用資源,發展生產。

(二)新程序:行政前置磋商

《改革方案》確立了訴訟和磋商的爭端解決機制。生態環境損害發生后,賠償權利人應主動與賠償義務人磋商，未經磋商或磋商未達成一致,賠償權利人可依法提起訴訟。生態環境損害賠償訴訟雖然性質上屬于環境民事公益訴訟,但是提起訴訟的主體是單一明確的，即索賠權主體。在訴訟與磋商兩種機制的選擇上,《改革方案》確立了“主動磋商、司法保障”的工作原則。我國生態環境損害賠償糾紛的特點決定了僅靠人民法院通過訴訟程序不可能完全有效地解決環境糾紛,必須充分發揮各種非訴糾紛解決方式的優勢。但調解協議在效力上缺乏剛性,社會認可程度低,協議難以落實。建立司法確認制度,可以實現訴訟與磋商制度在效力上的有效銜接,通過對生態環境損害賠償磋商協議進行司法確認,賦予其強制執行的效力,從而提升賠償協議執行的效率。司法確認的優勢有以下幾個方面:一是可以有效突破生態環境損害賠償協議難以執行的局限性;二是有助于提高磋商活動的效率,促進磋商活動廣泛開展;三是有助于克服生態環境損害賠償協議可能出現的損害社會公共利益的隱患。《改革方案》規定“生態環境損害發生后,賠償權利人應主動與賠償義務人磋商;未經磋商或磋商未達成一致,賠償權利人可依法提起訴訟”。我國的生態環境損害賠償磋商又叫“行政前置磋商”,可以借鑒美國的“合作評估”做法,倡導受托人和賠償義務人采用合作的方式,允許賠償義務人有參與損害評估的機會。引入合作評估,可以將原本處于對手關系的雙方轉化為前期的合作伙伴關系,這樣既有利于收集證據,防止證據遺失,同時,沒有異議的評估報告對賠償權利人與義務人雙方達成磋商協議有積極的促進作用。既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進入生態環境損害的修復階段,避免更多更大的損害發生。

(三)新救濟:生態環境修復

生態環境損害賠償制度的真正目的從根本上說,是對遭受污染與破壞的自然環境與生態系統的修復與補救。十八大以來,我國在生態環境修復方面取得了一定成效,但并不明顯。在《改革方案》出臺之前,關于生態環境損害的彌補與賠償在環境公益訴訟制度的立法和實踐中取得了一定效果。2015年1月7日《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規定:“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的,人民法院可以依法予以支持”。福建南平生態破壞案的原告要求被告賠償其生態環境損失的訴訟請求得到了法院支持。但是,在環境侵權與環境民事公益訴訟領域中的生態環境修復并未完全實現“修復有效”,盡管相關政策及最高人民法院多次發布的司法解釋初步架構了環境侵權領域與環境民事公益訴訟領域的生態環境修復制度,但仍存在立法過于分散,構建的環境制度不適合我國現實情況,注重研究成果、輕視實踐探索等問題。生態環境損害賠償中的“賠償”應作廣義理解,主要包括兩種擔責方式,即修復與賠償。關于賠償,無論是法律規定還是司法實踐,都已經有了一定進展,但對于修復的模式還處于探索初期。修復可以是自行修復,通過自己的行為使受損的生態環境得到改善與恢復;如果缺乏相關資質,也可以委托有能力的機構進行修復,而具體的修復費用則由賠償義務人承擔。只有確實無法修復的才考慮金錢賠償,將賠付的資金專項用于替代修復。只有將這一規定以法律的形式確定下來,才能形成普遍約束力,避免一些資金雄厚的企業或個人意圖用金錢解決環境損害問題,而不付出勞動或其他代價。只有要求賠償義務人自行修復其造成的環境污染和生態破壞,才能敦促其在日后的生產經營中吸取教訓,做好排污措施,避免再次損害環境。《改革方案》指出,到2020年要力爭在全國范圍內初步構建修復有效的生態環境損害賠償制度。但生態環境修復本身是一項技術性要求很高的工作,且《改革方案》并未明確提出修復主體、修復方式和修復標準等問題,在修復方式上,山東省商丘市政府在生態修復中的舉措值得借鑒,即采取政府提前墊資的方式修復受損的環境,及時阻止環境進一步惡化。對于修復標準則應具體問題具體分析,不同地理位置的環境要素修復難度不同,需要達到的狀態也不同,還需進一步探索研究。

二、生態損害賠償制度改革中存在的問題

(一)理論上的不足

1.生態環境損害賠償的實體制度缺失。《改革方案》雖然對生態環境損害賠償做出了某些規定,但僅對實體制度做了初步的探索與研究,還有許多需要完善與改進的地方,并且該方案屬于政策性文件,在法律上不具有強制力。例如,《改革方案》中對企業污染環境擔責的連帶問題沒有給出明確的規定,一些企業在當地經濟發展初期更多的考慮經濟發展而忽略了環境保護的問題,致使當地環境污染非常嚴重。一些不負責任的企業往往以經濟效益差、不具有治理技術等理由來逃避擔責,把風險轉嫁給地方政府。《公司法》規定了公司股東有限責任制度,但《改革方案》并沒有相關規定,因此在污染企業破產后,就沒有明確依據可以追究污染企業的環境損害責任。

2.生態環境損害的資金保障機制有待完善。《改革方案》中僅僅規定了生態環境損害賠償資金納入同級國庫,但并沒有具體規則闡明如何將賠償資金專款專用于環境治理與修復,也沒有一套系統的關于生態環境損害賠償資金的制度保障機制。例如，美國的《石油污染法》則通過預防性的石油責任基金來保障了環境風險預防與賠償責任的落實。

(二)實踐中的問題

1.行政機關職能錯位,身份混同。隨著現代社會行政權力的不斷擴張,政府承擔著越來越廣泛的職能,一些國家還出現了兼具行政和司法職能的準司法機構。在生態環境損害賠償進程中,行政權由于具有主動性、強制性和高效性,在治理污染和修復環境的過程中具有無法取代的優勢地位。但是政府的監管職能與索賠職能存在錯位的可能。以生態環境行政主管部門為例,依據《環境保護法》,該部門應當履行法定職責,確保本地的環境質量符合各類環境標準。在自然資源所有權歸屬的理論背景下,《改革方案》規定了省級政府與地市級政府為生態環境損害的賠償權利人,負責生態環境損害賠償的具體工作。各級環境保護行政主管部門既是“權利人”又是“義務人”,身份混同,不利于生態環境損害賠償執法的順利進行。

2.存在重復處罰情形。由于現有法律規定的不完善,生態環境損害賠償中關于受損害的生態環境的價值難以準確地衡量、評估和計算,以及缺乏有效的監督機制來保障各項程序的銜接與落實,導致實踐過程中污染企業的責任不明,有時不僅要承擔刑事責任,還要繳納行政處罰金,甚至還得對受害者的財產損失進行賠償,承擔各種民事責任。這種重復處罰的情形一方面加大了企業的壓力,不利于對受損的生態環境進行有效修復;另一方面也打擊了企業主動承擔責任的積極性,因為巨額賠償金可能導致企業破產。

三、生態損害賠償制度改革的完善建議

(一)制度構建與完善

1.完善生態環境損害賠償的實體制度。明確生態環境損害的法律概念、責任構成、賠償方式等內容,借鑒《公司法》關于股東有限責任的相關法律規定,確定企業承擔生態環境損害責任的連帶問題,由相關股東和實際控制人對利用公司的獨立法人地位和企業法人的有限責任制度規避環境損害賠償責任的企業承擔環境修復責任。借鑒美國的《清潔水法》《石油污染法》等域外法律中關于保障環境風險預防與責任落實的有關規定,對《改革方案》中生態環境損害賠償資金管理制度進行改進,努力實現賠償資金專款專用于環境治理與修復。

2.完善生態環境損害賠償磋商機制,規范司法確認制度。盡管《改革方案》明確了生態損害賠償磋商前置及司法確認制度,但是沒有規定行政前置磋商行為的法律屬性,為了平衡政府在賠償階段的權利,應當基于 “行政控權”原則對其自由裁量權進行合理的限制,加強社會監督。我國可以借鑒美國“合作評估”的做法,有利于收集證據,防止證據遺失,對賠償權利人與義務人雙方達成磋商協議有積極的促進作用。規范司法確認制度,增強磋商協議的可執行力,既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進入生態環境損害的修復階段,避免更多更大的損害發生。

(二)明確政府的法律職責順位

《試點方案》規定由國務院授權省級、市級政府對造成環境污染、生態退化、環境要素不利改變的違法者進行索賠訴訟,對受損害的生態價值進行評估與修復,并在違法者不履行修復責任時收取損害賠償金專項用于修復生態環境。在這一關系中,省級、市地級政府為賠償權利人,只有與政府的環境執法職能相協調,捋清二者的職能順位,即將環境行政執法職能放在第一位,在環境執法部門已盡到管理職責的前提下才允許地方政府提起損害賠償之訴。