農(nóng)村公共品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)稅保障機(jī)制探討

陳文君/文

一、新時(shí)期農(nóng)村問題的新矛盾

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，要求轉(zhuǎn)變思路進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)要素最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的量與質(zhì)，是針對(duì)我國(guó)當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的深層次制度矛盾推進(jìn)的全方位改革。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)及立國(guó)之本，農(nóng)村供給側(cè)改革的成功與否與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換成功與否息息相關(guān)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重逐年下降，農(nóng)村人口比重也在降低，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸轉(zhuǎn)移與流失。盡管農(nóng)民人均純收入呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但除去通貨膨脹因素以及物價(jià)水平上漲，其相對(duì)購(gòu)買力幾乎沒有變化甚至下降。此外，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距逐年增加，且城鄉(xiāng)收入比變化幅度不大，城鄉(xiāng)差距仍然不容樂觀。這反映出我國(guó)“三農(nóng)”問題正在進(jìn)一步加劇，農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民增收的目標(biāo)還遠(yuǎn)未能達(dá)到。而對(duì)于我國(guó)“三農(nóng)”問題，目前最突出的表現(xiàn)是效益不高以及競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，主要反映在成本、勞動(dòng)力及土地三個(gè)方面。

從成本要素層面而言，近年來我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本在不斷上升，成本推動(dòng)與需求拉動(dòng)并存使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格增加，但盈利空間有限，質(zhì)量不高，農(nóng)業(yè)中普遍存在供需錯(cuò)配問題。從勞動(dòng)力層面而言，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移，農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸減少。從土地要素層面而言，土地流轉(zhuǎn)效率低、使用效率低、經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)不清使土地成本居高不下。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題日益突出是主要原因。

二、矛盾根源：農(nóng)村公共品配置效率低下

農(nóng)村問題主要反映為生產(chǎn)成本高、勞動(dòng)力流失及土地產(chǎn)權(quán)不明晰，這三個(gè)問題的進(jìn)一步演化表現(xiàn)就是農(nóng)村“空心化”問題。農(nóng)產(chǎn)品盈利難并且土地難以得到規(guī)模經(jīng)營(yíng)及有效的資源配置，使城鄉(xiāng)居民的收入差距越來越大。同時(shí)，由于二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求呈上升趨勢(shì)以及戶籍管理制度的不斷放松，農(nóng)村居民為了獲得更高的收入，青壯年人口大量從農(nóng)村流轉(zhuǎn)到城市，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)異化。本文進(jìn)一步對(duì)中國(guó)農(nóng)村空心化程度進(jìn)行衡量時(shí)，參考王良建等（2017）提出的中國(guó)農(nóng)村人口空心化程度評(píng)價(jià)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)從2007-2016年我國(guó)流出人口比重不斷增加，城鎮(zhèn)化率提升，0-14歲少兒人口比重逐漸減少，65歲以上老年人口比重呈波動(dòng)式上升趨勢(shì)，由此計(jì)算出我國(guó)農(nóng)村人口空心化指數(shù)大幅增長(zhǎng)，由2007年的23.9%增長(zhǎng)到2016年的33.6%。

本文在對(duì)農(nóng)村“空心化”的影響因素進(jìn)行分析時(shí)，主要從農(nóng)村公共品投入相對(duì)總量與城鄉(xiāng)公共品投入差異兩方面入手。其中農(nóng)村公共品相對(duì)總量包括農(nóng)村財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重以及農(nóng)村財(cái)政支出增長(zhǎng)率。而城鄉(xiāng)差異則包括城鄉(xiāng)人均收入差異、城鄉(xiāng)財(cái)政投入差異以及城鄉(xiāng)財(cái)政投入差異占財(cái)政總支出的比重。其中農(nóng)村財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重整體偏低，且整體呈逐年下降的趨勢(shì)，僅占3%-5%，農(nóng)村財(cái)政支出增長(zhǎng)率也較低，2014年更是低至4%。經(jīng)計(jì)算得知，在農(nóng)村公共品投入總量方面，兩個(gè)影響變量與農(nóng)村“空心化”指數(shù)均為負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明農(nóng)村公共品投入相對(duì)總量越高，農(nóng)村“空心化”指數(shù)越低。而在城鄉(xiāng)公共品投入差異方面，三個(gè)影響變量與農(nóng)村“空心化”指數(shù)均為正相關(guān)關(guān)系，表明城鄉(xiāng)公共品投入差異越大，使得城鄉(xiāng)人均收入差距越大，農(nóng)村“空心化”程度越大。

除供給相對(duì)總量不足以及供給城鄉(xiāng)差異大外，我國(guó)農(nóng)村公共品供給還存在供給結(jié)構(gòu)不合理的問題。這主要是由于1994年分稅制改革后，我國(guó)央地關(guān)系財(cái)政上事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配帶來的一系列后果。在分稅制改革中，為消減地方政府的財(cái)權(quán)，對(duì)中央政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行了極大提升，主體稅種或是被歸為中央稅，或是被歸為中央地方共享稅，且地方政府僅有較低比例的分成。從當(dāng)時(shí)即帶來地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。加之我國(guó)對(duì)于稅收收入指標(biāo)的考核傳統(tǒng)，使得許多地方政府為完成指標(biāo)帶來了財(cái)政虛收與征收“過頭稅”的問題，種種原因使得地方政府存在極大的財(cái)政缺口。地方政府一方面基于彌補(bǔ)缺口考量，另一方面又有著政績(jī)表現(xiàn)的需求，使其積極爭(zhēng)取資本流入，擴(kuò)大稅基，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，甚至不考慮基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)提供的平衡。而地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這種生產(chǎn)性公共品的過分重視，必然帶來對(duì)于教育、醫(yī)療等生活性公共品以及社會(huì)保障等保障性公共品的忽視，而使得整體公共品供給結(jié)構(gòu)失衡。

三、農(nóng)村公共品供給側(cè)改革的財(cái)稅保障機(jī)制

對(duì)農(nóng)村公共品供給側(cè)進(jìn)行改革，核心在于為農(nóng)村公共品供給不足、供給配置效率低下問題提供有效的解決對(duì)策。通過財(cái)稅法將宏觀調(diào)控財(cái)稅政策上升到法律制度層面，提高相關(guān)規(guī)定的效力位階。

（一）規(guī)范央地財(cái)政分配關(guān)系

農(nóng)村公共品供給不到位、供給結(jié)構(gòu)錯(cuò)配主要是由于中央與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系不規(guī)范、不明確所致。中央對(duì)于財(cái)政收入的分配占絕對(duì)主導(dǎo)地位并存在“自利動(dòng)機(jī)”，在中央政府的高財(cái)權(quán)擠壓下，地方政府的財(cái)力大幅削減，存在著嚴(yán)重的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配現(xiàn)象。

故而應(yīng)依公共品的屬性，規(guī)范其對(duì)應(yīng)的央地財(cái)政權(quán)能，適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，上提支出責(zé)任，同時(shí)將規(guī)范后的權(quán)能以法律層級(jí)加以固定。譬如在財(cái)權(quán)方面，適當(dāng)調(diào)整規(guī)范中央和地方收入劃分。在支出責(zé)任方面，將基本公共服務(wù)的支出重心適當(dāng)上移至省級(jí)與中央政府，緩解地方財(cái)政壓力。同時(shí)還可建立基本公共服務(wù)的各級(jí)政府分擔(dān)制度，在制度中也對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，例如國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)文件在基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ρ氲毓餐?cái)政事權(quán)和支出責(zé)任做出了分級(jí)按比例的明確劃分，提供了良好示范。

（二）加大財(cái)政支農(nóng)審查監(jiān)督

農(nóng)村公共品供給總量與供給結(jié)構(gòu)直接受制于中央與地方的財(cái)政支農(nóng)政策。由近年來財(cái)政部、稅務(wù)總局出臺(tái)的支農(nóng)稅收政策可知，支農(nóng)稅收優(yōu)惠主要包括契稅、印花稅、增值稅、所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅以及營(yíng)業(yè)稅的減免，主要降低相關(guān)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的制度性成本。但我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策仍然存在政策導(dǎo)向變化頻繁且缺乏連貫性、補(bǔ)貼政策框架缺乏系統(tǒng)安排、現(xiàn)有政策體系仍缺乏促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策設(shè)計(jì)或具體措施等問題。對(duì)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的力不從心，可以通過加大財(cái)政支農(nóng)審查監(jiān)督予以規(guī)制。首先，在《農(nóng)業(yè)法》中增加并細(xì)化農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的相關(guān)規(guī)定，做到與《預(yù)算法》規(guī)定基本一致，減少農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的隨意性。其次，在《農(nóng)業(yè)法》與《預(yù)算法》中明確國(guó)家農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的主體、受益對(duì)象、范圍、方式，明確各級(jí)政府的權(quán)利與義務(wù)，細(xì)化違法責(zé)任及處罰辦法。最后，建立財(cái)政支農(nóng)資金嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化專人管理、專賬核算、專款專用，定期組織財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門對(duì)支農(nóng)資金使用情況進(jìn)行全面審計(jì)檢查。

（三）全面推進(jìn)以減稅為主的稅制改革

首先，在成本要素方面即生產(chǎn)成本方面，結(jié)構(gòu)性減稅通過直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控更多彈性區(qū)間，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格更可控，在一定程度上防止“豐收悖論”。其次，在土地要素方面，結(jié)構(gòu)性減稅也在實(shí)質(zhì)上有利于土地產(chǎn)權(quán)明確化。這是由于在減稅政策的推進(jìn)中，對(duì)于繁復(fù)的農(nóng)村土地稅收征收的減并是重頭戲。由于地方政府不能夠繼續(xù)對(duì)農(nóng)村亂征稅，一是出于政策壓力，不得不明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)類型、重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度；二是出于保留財(cái)政收益目的，也使地方政府必然首先明晰土地產(chǎn)權(quán)制度再進(jìn)行稅收征收，因?yàn)橹挥羞@樣才能夠降低征稅成本，使地方政府在全面推進(jìn)減稅中保留部分收益。

（四）實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)民主控制

農(nóng)業(yè)稅改后，地方政府財(cái)政壓力明顯增加，地方債危機(jī)顯著加深。地方政府則設(shè)法巧立名目征其他稅費(fèi)彌補(bǔ)這一財(cái)政缺口，中央政府以及各級(jí)人大對(duì)此的防范及有效控制有限。因此在當(dāng)前的財(cái)政征稅模式中并未完全實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)民主控制，征稅機(jī)關(guān)與納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)是失衡的。納稅人單方面遵守納稅義務(wù)，但對(duì)征稅過程未能有效把握與制約。征稅機(jī)關(guān)則是與納稅人權(quán)利缺乏直接利益相關(guān)，難免會(huì)陷入“國(guó)庫(kù)中心主義”的誤區(qū)。這一問題細(xì)化到農(nóng)民上，則反映為農(nóng)民不能最終決定自己的稅負(fù)，也缺乏在制度框架內(nèi)約束征稅主體的渠道。保障征稅權(quán)的民主控制，應(yīng)保證農(nóng)民有暢通的渠道參與權(quán)力的運(yùn)作以及切身相關(guān)的稅種的開征到廢除的整個(gè)過程的決定，如此才能反映出課稅權(quán)力的民主基礎(chǔ)，農(nóng)民也能夠?qū)Φ胤秸赡艿臑E用稅權(quán)侵害自身權(quán)益的行為進(jìn)行監(jiān)督與制約。