刑偵工作改革的實踐與思考
——以上海市公安局浦東分局為例

徐長華

（上海市公安局浦東分局， 上海 200135）

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，司法改革、公安改革隨之啟動。2016年底，上海市公安局浦東分局（以下簡稱分局）新一屆黨委成立，在上海市公安局黨委、浦東新區黨委的正確領導和大力支持下，分局先后推行了社區警務、交通管理、分區指揮部運作模式等一系列改革。隨著改革的逐步展開，分局清醒地看到，對公安機關而言，司法改革重心在刑偵改革；刑偵如果不改革，分局推行的其他改革難以取得整體、協同、倍增的效果；警務改革越深入，刑偵改革越迫切。在充分調研的基礎上，2017年6月，分局拿出“抓鐵有痕”“踏石留印”的決心和勇氣，抓住刑偵改革條件基本成熟的時機，順勢而為、乘勢而上，全面啟動了刑偵改革。

一、刑偵改革的現實背景

（一）踐行“以人民為中心”的發展思想，呼喚加快刑偵改革

黨的十九大明確提出了“以人民為中心”的發展思想。對公安機關而言，就是要以保一方平安為天職，全力履行好打防管控等職責，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。打擊破案作為公安機關第一主業，刑偵工作具有“牽一發動全身”的效應。但現實情況還與此不相匹配：一是刑偵工作成效與群眾期望值、獲得感不一致。一直以來，浦東公安機關破案打擊體量很大，攻堅克難能力很強，大要案均能快偵快破，可謂戰無不勝、攻無不克。與此同時，面廣量大的盜“三車”、扒竊等民生類侵財案件偵破卻顯得勢微，一起案值不大的簡單被盜案件，可能出現“專業部門無暇管、派出所無權管、最終沒人管”的尷尬局面。公安機關在打擊破案方面付出了巨大努力，但群眾并不完全認可，缺少感同身受，公眾安全感、警風滿意度始終居于下游。二是把握刑偵工作政績導向出現偏差，損害了公平正義。比如公安部和市局正在大力推進的如實受立案工作，由于既往“破案率”考核中的一些誤區，促使基層一些單位在接報、受理環節，進行人為干預“基數”，在一定程度上導致了立案不實問題。作為偵查工作首要環節，立案不實，又談何破案？群眾合法權益得不到保護，公平正義又從何談起？2016年，分局共立刑事案件數僅占報警類警情數的11.2%。實際操作中，對一些糾紛引起的打架斗毆，罪與非罪區分不嚴格，多追求調解而不啟動刑事程序；對群眾反映強烈的“套路貸”，常有未經仔細調查就作出不予立案決定。由于前端受理“多做減法、托底處理”，導致后端無案可串，好不容易抓到一個慣犯，只能就事論事、簡單打擊。這種狀況如果長期得不到扭轉，就會形成“破窗效應”。三是打擊破案“警力跟著警情走”的引領導向執行不力。在考核指揮棒的“慣性思維”導向下，以往破案打擊主要圍繞“人頭數”，一些基層單位“撿到籃里都是菜”“什么數字來得快、就做什么”“什么成本低、就打什么”，基本就是“跑量”。比如分局在全市率先整改的“盯著惡意透支類信用卡詐騙案件拼命打”的問題，因為不用花心思、無需費周折，簡單操作就能完成“人頭數”，但打擊資源投向和打擊質量打了很大折扣。由于工作重心與突出警情不匹配，打擊工作實際沒有真正導致治安狀況好轉，以打促防的效果難以根本顯現，與群眾真實期望還有差距。

（二）分局特有的刑偵體制、機制，需要通過改革來提速增效

一是特有的三級架構運轉還不夠順暢。分區指揮部是分局特有的管理架構，三級體系客觀存在。分區指揮部偵查辦案隊由原責任區刑偵隊歸并而來，與刑偵支隊關系從原先隸屬的“一家”變為并行運作的“七家”，無論是業務對應、工作銜接，還是協作配合、線索流轉，刑偵支隊、分區指揮部、派出所3個層級之間的工作順暢度有所降低，協調成本有所提高。為了促使刑偵三級體系最優運轉，必須對責、權、利配置模式優化調整。二是原有的偵審職能分工設計沒有達到預期效果。2011年，分局設立審理支隊，初衷是為了解決“偵審合一”后暴露出來的辦案質量不高等問題，但較少考慮實踐中“偵審合一”的客觀需要。同時，由于警力有限，主要承接刑偵部門逮捕后案件后續辦理工作，存在一定的重復勞動，“性價比”不高，案件深挖擴案以及與條塊銜接都存在一定矛盾，需要進一步完善偵審職能設置，既能有效銜接又能相互監督，最大程度提升打擊辦案質量。三是派出所綜合戰斗實體有待統一、強化。分局派出所民警有三千多名，這么龐大的一支力量，沒有打擊破案職能，綜合性戰斗實體定位和功能很難真正得到體現。群眾到派出所了解案件進展情況，卻被告知要找分區指揮部，容易讓群眾產生兩種想法：一種是“都是警察，為什么你們不管”，另一種是“你們各管一段、作風官僚”。同時，雖然“兩區一體化”已近10年，但隊所辦案銜接模式仍然不一，原浦東地區“以條為主”，延續原責任區刑偵隊模式；原南匯地區“以塊為主”，不管是抓捕、鑒定、估價，還是之后的送押、補充證據等工作，主要由派出所完成。運作模式不統一，導致人為橫向比較、內部矛盾不少。

（三）長期存在的“老大難”等現實問題，需要通過改革“一攬子解決”

一是一些困擾實戰的“疑難雜癥”亟需通過改革來破解。吞食異物逃避打擊、“兩懷”婦女、涉艾滋病人員等特定群體違法犯罪，始終是困擾基層實戰的瓶頸問題，尤其在適用強制措施、送押羈押環節執行困難、缺乏支撐，導致對此類特殊人群打擊處理進退兩難，陷入“抓了放、放了抓”的窘境，嚴重影響了基層民警工作積極性。如果束手無策、長此以往，勢必“長罪犯志氣，滅自己威風”，影響整體打擊的威懾力。二是效率優先、忽視規范影響了執法公信力。在依法治國大背景下，既要提升偵查辦案效率，又要確保公平正義。但實踐中，調查取證、降格處理、取保候審等環節一些簡單操作、不規范問題時有發生。比如司法鑒定，是刑事辦案中的重要一環，其結論直接決定案件定性和辦案進程。但在機構“市場化”營利驅動下，出現了超資質鑒定、人情鑒定等“失范”問題，“魚龍混雜”比較普遍，甚至有鑒定結論有悖于客觀事實，直接挑戰法律底線。三是刑事犯罪新手法、新特點帶來的挑戰需要加快主動應對。動態化、信息化條件下，刑事犯罪開始趨向組織化、智能化發展，各類新型犯罪層出不窮，“非接觸式”犯罪“打不勝打、防不勝防”，特別是電信、網絡詐騙，犯罪手法不斷翻新，打擊破案處于被動招架、疲于應付態勢，被犯罪嫌疑人“牽著鼻子走”。與此同時，犯罪嫌疑人反偵查意識明顯增強，作案手法更加隱蔽，“零口供”案件日漸增多，對傳統破案提出了“信息強警、情報導偵”“精確防控、精確打擊”等新課題。

（四）刑偵工作的持續長遠發展，需要通過改革推動來夯實基礎

一是刑偵基礎工作不扎實。偵查辦案中，對傳統手段、基礎工作積極性不高，追求“短平快”，認為傳統手段投入警力多、耗費時間長、偵查效果慢，一發案就寄希望于技術手段，一旦技術偵查無條件、無效果，案件往往就陷入困境、束手無策、擱置一旁。現場勘查、走訪調查、線索排查等傳統偵查模式、基礎破案手段明顯退化，直接導致刑偵基礎工作、自偵能力明顯削弱。二是刑偵專業隊伍蓄力、傳承不到位。青年民警是我們事業的未來。相對于公安其他工作，刑偵工作要求更高、強度更大、專業性更強，需要長期的經驗積累。一段時期內，分局新進民警多數覺得“干刑偵太辛苦”，不愿加入這支光榮的尖刀隊伍。為此，需要通過刑偵改革，從機制層面加快完善、形成一套有效的激勵機制，引領更多的青年民警投身刑偵工作。近兩年來，情況有所好轉，在“與局長面對面”活動中，一些青年民警都說“做警察就是為了當刑警”，希望能到刑偵崗位練練手，渴望和犯罪分子斗智斗勇，體現出一名警察的從警初心和價值，展現出一名刑警的職業本色。三是“智慧刑偵”需要搶抓機遇、迎頭趕上。智能化是現代警務的發展方向，也是緩解警力不足的重要突破口。目前，科技手段綜合運用已經成為刑偵工作的核心戰斗力。在全面加快智慧公安建設的背景下，需要通過改革來統一規劃、統一設計、統一推進，不搞多頭投入、重復建設，通過“科技強警”，加快大數據、云計算、物聯網等新技術建設應用，更加重視和推進偵查手段智能化建設，以“智慧刑偵”推動機制模式創新，帶動刑偵基礎工作，為傳統偵查插上科技的“翅膀”，不斷提升偵查破案的能力和水平。

二、大力推進刑偵改革的探索與實踐

針對上述問題，如果一個一個去解決，可能還是局限于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，甚至是“原地打轉”。分局黨委班子齊心協力、集思廣益，反復調研論證，拿出“一攬子”改革方案，力爭通過“七個抓”體現“全面”與“深化”改革的總要求：

（一）抓頂層設計

在市局黨委的大力支持下，分局成立專題調研組，廣泛征詢各方意見，深入分析刑事執法辦案中存在的問題，學習借鑒外區、外省市改革經驗，通過反復論證、權衡利弊，從4套改革方案中選出兩套，即“做強刑偵條線，收上來一口子辦理”與“做實分區塊面，放下去一竿子到底”。經分局黨委會研究決定，認為“一竿子到底”方案更契合分區指揮部體制完善、職能拓展的大方向，更有利偵查、審理環節在同一部門銜接、制衡，更能增進條塊運作的流暢度。

（二）抓體制重塑

撤銷“審理支隊”，撤編世博、度假區兩個公安處刑偵隊，把一百多名警力整合、分流至刑偵支隊和各個分區指揮部。刑偵支隊和各分區指揮部增設“審理辦案隊”，對管轄案件“一辦到底”。兩個公安處轄區所發刑案由屬地分區指揮部負責辦理。分區指揮部原“偵查辦案隊”更名為“刑事偵查隊”，與審理辦案隊分工協作，警力配比、探組設置以及偵審模式由各分區指揮部在原則框架下自主確定。賦予派出所刑事辦案權限，在各個地區派出所建立專業打擊破案組。通過上述體制調整，構建起“刑偵支隊—分區指揮部—派出所”打擊破案三級責任體系。

（三）抓機制完善

針對刑偵改革中的利益調整和一體辦案中可能帶來的風險，分局按照“體制不足、機制先行”的工作思路，先后建立分局案件提調管轄工作機制，明確刑偵支隊有權提調管轄原本由分區指揮部、派出所辦理的刑事案件；建立分局案審委員會工作機制，在分局和各刑事辦案單位2個層面分別設置案審會，規范刑事案件自由裁量權行使，強化執法監督；建立分區指揮部“兩隊”合成運作機制，明確刑偵、審理兩隊職責分工和工作規范；建立刑事案件技術員、偵查員、派出所民警分級分類現場勘查制度，切實提高勘查率、采痕率和痕跡作用率，為串并案件、認定案件、比對嫌疑人奠定基礎，并將現場同勘情況每日短信通報各單位；從全區12家司法鑒定機構中，綜合考慮資質、路程等因素，選入10家作為備選機構，進一步規范委托鑒定流程，避免出現虛假鑒定報告等妨害司法公正情況發生等。

（四）抓警情導向

將與群眾切身感受密切相關的民生類侵財案件作為打擊重點，樹立“警情—立案—破案”導向，每日發布入室偷盜、扒竊拎包、盜“三車”等重點類案接報、立破案、打擊查處情況，實現警情“全鏈條”式跟蹤，把好如實立案質量關，確保“應立盡立”。同時，建立“每日一研判、每周一綜合”警情研判機制，將發現的系列性、團伙性、職業性犯罪案件及案件多發區域，作為后續關注、防范和打擊重點。對全區扒竊拎包、盜“三車”重點區域，入室盜竊多發案小區，分別實行“責任包干、績效跟蹤、動態調整”的三級責任模式，督促基層各單位做好走訪排查、查詢信息、調閱監控等“規定性動作”，為后期經營偵查、現行打擊和審理辦案奠定基礎，并通過破案尋找防范漏洞和薄弱環節，以打促防、查缺補漏，實現打擊、防范與警情、發案精確匹配，真正實現“警力跟著警情走”。

（五）抓難點破解

針對涉嫌扒竊拎包對象通過“兩懷”、吞食異物等方式逃避打擊，呈職業化犯罪的“老大難”問題，分局設立集中監視居住點，已對多名犯罪嫌疑人執行監視居住；通過積極協調，在多家醫院建立攝取異物醫療通道，并在全市率先打通遣返通道，成功遣返多名犯罪嫌疑人，放大面上震懾效應。落實全區 “三車”維修銷售點位“一點一檔”，納入常態監管，從源頭上鏟除盜銷土壤。在東海等地區，力推高危籍人員聚居地綜合治理，創新開展高危人群DNA信息采集等工作，不斷擠壓高危人群違法犯罪空間。

（六）抓配套培訓

深入調研基層派出所刑事辦案工作的實際業務需求，精心選定11門核心能力課程、14門專項業務課程，如針對電信詐騙、“套路貸”案件，開設了《電信網絡詐騙案件的前期處置及止付工作要點》《以借貸為名非法牟利案件的接報處置工作規范》等課程。同時，通過“集中授課”“送教上門”“跟班作業”等模式，開展“經驗傳授”和“交流互動”。其間，分8批次組織派出所分管副所長和派出所業務骨干，參加派出所刑事辦案技能培訓；建立從分區指揮部審理辦案隊挑選優秀教官，對派出所破案組民警開展帶教工作機制。

（七）抓強力督導

成立分局警務改革領導小組，下設專班負責刑偵改革牽領、統籌、推進和保障，建立工作例會制度，定期總結梳理改革推進落實情況，研究解決工作中的難點問題，確保各項改革落地見效。在推進初期，先后到各個分區指揮部召集各相關部門開展調研、座談，表明分局黨委抓刑偵改革的“空前決心”，要求各單位務必按照分局提出的各項改革舉措，嚴格按照時間節點和要求落地見效。

一年多來，分局逐步構建起“刑偵主導、多警融合、運行順暢、反應快速、責任壓實”的刑事偵查辦案新機制，刑偵工作水平和打擊破案能力得到大幅提升，各級刑偵部門內在工作粘合度和契合度得到進一步強化，整體工作有效解決了“五個差”問題：一是改變了“大盤作貢獻”的“排位差”。浦東分局的作為和地位明顯相符、相稱，“嚴掃凈保”專項行動前階段成績取得全市第1名，第三階段繼續領跑。二是縮短了“警力跟著警情走”的“時間差”。基層警務運轉朝著第一時間響應甄別、第一時間跟進偵查、第一時間協同配合、第一時間調整布防的方向優化。三是克服了“打擊結構”的“匹配差”。有力引導基層改變“為考核而考核”“為數據而數據”的狀況，使打擊占比與警情結構逐步匹配。四是跨越了“核心戰斗力”的“代際差”。在智慧公安牽引下，科技強警核心戰斗力正在全面升級。五是拉近了“相向而行”的“價值差”。增強追求崗位成就、職業榮譽的內生動力，隊伍內的“正能量”正在不斷取得價值共識。

三、對深化刑偵改革的若干思考

隨著刑偵改革持續深入，分局還會遇到新的問題與挑戰，比如區域之間發展不平衡，跨區域系列性侵財案件減少后偵查資源重疊可能存在浪費問題等。分局將按照有利于偵查破案、有利于打擊犯罪、有利于駕馭社會治安能力“三個有利于”標準，聚焦刑偵工作中碰到的問題，只爭朝夕、不斷探索完善提質增效的新模式、新機制，努力把浦東刑偵工作提升到“迎難而上、敢于擔當、勇于創新、注重協同、追求卓越一流”的新的發展高度。

（一）持續改革、勇于探索，不斷拓展刑偵工作新思維

改革無止境、永遠在路上。刑事犯罪是社會消極因素的綜合反應和終端體現，為此，要進一步從發展思路、核心理念、隊伍建設上，明晰事關刑偵事業長遠發展的導向性、基礎性、保障性問題， 推動刑偵工作走可持續發展道路。一是始終堅持權利義務相一致的改革思路。刑偵改革終極目標是適應現實斗爭的需要，如果只有義務、沒有權利，基層對工作推進往往選擇消極應對、變相或直接抵觸改革。要正確處理繼承與發展的關系，善于從基層碰到的焦點、難點中找準改革切入點，從問題入手、查找根源、深化改革，注重上下級、平級不同部門的利益平衡和成果分享。只有取得利益公約數的最大化，才能在具體矛盾、思想差異上，最大限度凝聚共識、減少改革阻力，防止改革措施“因人而廢”。二是牢固樹立打擊破案是永恒主業的核心理念。打擊破案是硬道理。始終把打擊破案工作放在首位，全面分析和把握當前刑事犯罪規律特點，堅持以打開路，“破大案”和“辦小案”并重，并將這一理念向各警種、各條線延伸，力求通過一仗接著一仗、實戰練兵，切實發揮出刑偵工作“拳頭”和“尖刀”引領效應。同時，針對異動警情，第一時間組織“專項行動”，牢牢掌握主動權，確保“可以騰出手來”打早打小、越打越精、越打越準，形成打防工作“正循環”，扭轉“打不勝打、防不勝防”的被動局面，以實際工作成效體現、檢驗、促進改革。三是加快完善刑偵隊伍專業化建設。隊伍是事業發展的基礎和根本。要做精刑偵支隊專業隊，針對電信詐騙等易發、多發案件，視情拓展成立反電信詐騙等專業大隊，充分發揮牽頭組織、攻堅尖刀作用，強化全區統籌和支撐力度，引領全區刑偵工作深層次發展、“一盤棋”運作。做強分區指揮部偵查隊和審理隊，著力解決長期困擾分局的偵審運作和隊所協作問題，提高地區主動打、防、控犯罪能力。做實派出所打擊破案組，挖掘培養一批業務骨干、專業人才，切實承擔轄區一般案件偵查破案、審理辦案以及反哺前端基礎防范職責，真正發揮出派出所綜合戰斗實體作用。

（二）堅持系統設計與重點突破相結合，不斷探索打擊破案新機制

通過對刑偵板塊問題的全面分析、癥結的整體把握，以刑事犯罪的趨勢和走向為參照物，吐故納新、破舊立新、改革創新，力爭使刑偵各項舉措更加系統、更具前瞻性。一是進一步優化破案打擊三級責任體系。發揮三級責任體系“牛鼻子”的牽引作用，刑偵支隊要加強刑偵板塊整體統籌力度，緊盯全區發案集中區域，展現專業優勢，提升精確打擊和重點打擊能力，著力減少重點類案。分區指揮部、派出所要把視線聚焦在轄區重點區域、重點場所，加強對犯罪態勢數據監測預警和情報信息精確制導，通過打擊破案總結反思，發現日常防控漏洞，指導巡防力量向案件高發、防范薄弱區域和時段傾斜，切實與突出警情相匹配，確保打擊、防控實際效果與群眾期待高度一致。二是積極完善類案偵辦機制。針對近年入室盜竊特別是入民宅盜竊犯罪地域化、職業化明顯特點，進一步探索建立由刑偵支隊專業隊牽頭分區指揮部實行“1+6”整體運作新機制。針對此類案件，進一步落實“三位一體”同勘機制，做到前期現場處置、勘驗、調查規范，線索信息傳遞暢通、到位，專案偵查資源整合實現運作高效，審理辦案銜接緊密，打擊反哺防范及時、準確，不斷提升條塊結合的自偵能力和專業打擊水平。三是充分發揮“三合一”平臺實戰效能。以刑偵“三合一”作戰室建設為契機，全力完善刑偵主導、資源整合、研判合成、快速反應、責任壓實、應用高效的實戰分析研判工作機制，進一步整合專業力量和信息資源，將其打造成刑偵工作指揮中樞、情報資源匯集中樞、信息研判專業平臺，進一步拉近指揮與實戰、業務部門與基層一線的距離，將分散在各部門、警種的資源要素向偵查破案聚焦，促進刑偵工作由被動型向主動型、實戰型轉變，由條塊分割、專業警種單打獨斗向全警聯動轉變，并使之真正成為浦東刑偵破案打擊的后臺支柱。同時，依托這一平臺深度建設應用，全方位搜集、多角度研判各類信息，使打擊目標更準確、防控工作更主動、警力投向更科學。

（三）優化職責分工、協作補位，不斷提升刑偵合成作戰水平

針對實踐中存在的打防脫節、協作意識不強等問題，要想方設法調動各部門主動支撐、服務、參與打擊破案工作的積極性，從發揮各自優勢出發，以打擊破案工作為載體，強化責任捆綁，充分發揮整體合力，積極推進打擊破案防范一體化進程。一是進一步厘清職責。結合“現代警務流程再造”和“全科+專科”運作模式，進一步理順刑偵支隊、分區指揮部和派出所的職責分工和打防協作，細化梳理責任清單，重點針對專業隊與地區隊、偵查隊與審理隊、刑偵隊與派出所之間的業務運作，進一步完善刑偵工作規范，明確職責清單下的操作細則。二是進一步打通壁壘。堅持從“警種整合、信息整合、手段整合”上下功夫，匯聚不同辦案部門的信息資源，完善串聯機制，深度推進偵查破案資源整體融合，實行同步上案、合力攻堅，變“巴掌效應”為“拳頭效應”，推動打擊犯罪從單一向多元、從分散到集約、從被動向主動轉變。三是進一步深化合成作戰。針對當前人流、物流、資金流、信息流高速密集流動，不僅要打好跨警種“合成戰”，還要在打擊破案資源跨地區有效調用和充分共享上下功夫，打好跨區域“合成戰”，力爭最短時間內破案，將社會影響降到最低。同時，圍繞跨區域情報共享，打好“情報戰”；推進跨區域線索互通，打好“信息戰”；推進跨區域調查取證，打好“證據戰”，通過積極作為、互相補位，努力實現更深層次、更廣領域的合作。

（四）進一步關切民生、服務實戰，不斷培育刑偵績效新增長點

刑偵改革的目的，還是為了提升打擊破案能力，尤其要重點提升“盜搶騙”等民生侵財案件偵破能力，多破案、破好案，大力追贓挽損，多關心群眾切身利益，不斷提升群眾的安全感、幸福感和獲得感。針對當前新技術、新手段犯罪越來越突出的情況，要在智慧強偵上開拓思路，著眼全國乃至世界最前沿，主動謀求支撐打擊破案工作的新技術、新方法，不斷提升實戰能力水平，做到“人無我有、人有我優”。一是不斷加強扁平化作戰指揮系統建設，除“三合一”作戰室以外，其他實戰單位都要加強作戰指揮室建設。通過破案責任和偵查指令及時推送到位，提升對重點案件和系列性案件串并偵查經營水平。二是通過優化管理突破瓶頸，如偵審協作方面，刑偵支隊審理隊要牽頭負責全區審理辦案指導工作，各分區指揮部審理隊牽頭負責本區域刑事案件辦案質量。三是在DNA技術、數據建庫、人像比對、視頻處理等方面選建課題、立項推進，從不同領域獲取數據，從不同維度應用數據，提高犯罪研判的精準性。四是將傳統手段與現代手段有機結合，探索互聯網、微信群、數據軟件等現代科技手段實戰應用。五是從優化警力資源、強化教育培訓等方面入手，推進刑偵民警挑選、培育和交流工作，大力培養專家型偵查員，著重培養一批偵破“盜搶騙”特別是反電信詐騙等案件的行家里手和網上作戰、信息研判等方面的人才能手，不斷提高應對各類新案件、新手段、新問題的能力水平。