過度旅游：鄉村社會的現實挑戰與治理創新

史玉丁，李建軍

(1.中國農業大學 人文與發展學院，北京 100083；2.重慶旅游職業學院，重慶 409000)

內容提要：我國鄉村旅游的產生與發展更多依靠政府政策帶動。從鄉村整體發展的角度審視鄉村旅游十余年的高速發展過程，過度旅游成為當前鄉村社會面臨的新問題，集中表現為政策文本的過度解讀、外來資本的過度滲入、城市游客的過度消費和鄉村旅游的過度融合。過度旅游威脅著鄉村旅游資源、鄉村鄉土生態、鄉村社會治理和鄉村產業集群的持續性。面對鄉村旅游的新問題與新挑戰，鄉村社會應進行治理創新，通過構建鄉村旅游的公共管理與村民自治相結合的創新體制，實施鄉村旅游產業管理與鄉村社區發展管理相結合的創新機制，構建鄉村民眾參與鄉村旅游治理的創新體系，促進鄉村旅游與鄉村社會的協同發展。

我國旅游業從朦朧成長到發展繁榮歷程了40余年，期間，旅游業的政策定位逐漸清晰，旅游業的市場作用也逐漸彰顯。十八大以來的旅游業全面融入國家戰略，旅游業作為國民經濟的戰略性支柱產業的貢獻度迅速提升，并且在國家整體布局、經濟社會統籌協調發展中發揮著越來越重要的作用。

鄉村旅游作為一種產業形態起源于19世紀60年代的英國、法國、意大利、西班牙等西歐國家。例如，西班牙農舍、農場提供接待游客的服務，意大利成立了“農業與旅游全國協會”等。我國的鄉村旅游開始于改革開放初期，主要目的是為了政治外交接待，而非市場化運作。20世紀80年代后期，深圳的“荔枝節”和“采摘園”是我國較早的具有市場色彩的鄉村旅游，其目的是為了招商引資，不是鄉村旅游本身[1]。鄉村旅游的快速發展期開始于本世紀第一個十年，鄉村旅游正是在這個時間開始被寫入國家宏觀政策文本中。從2008年國家旅游局和農業部聯合發布《關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》到2014-2016年連續三年中央一號文件強調鄉村旅游的發展，再到2017年政府工作報告中對鄉村旅游國家戰略的定位，鄉村旅游在政策的引導下得以迅速發展。

旅游是一個綜合型產業，鄉村旅游融入到鄉村社會的各個角落，對鄉村社會的整體發展影響深遠。鄉村旅游本身具有多功能性發展的內涵，它的存在為鄉村產業結構、人力資源、文化要素、生態環境和公共治理營造了一個新的場景。在這一新的場景中，鄉村社會發展面臨著新的機遇和挑戰。其中，過度旅游的出現深刻影響著鄉村社會發展的可持續性。當前，鄉村旅游的利益相關者更多關注鄉村旅游的經濟功能，這使得過度旅游成為鄉村旅游的必然局面。

一、鄉村社會面臨的新問題——過度旅游

過度旅游不僅僅指游客過度地進行旅游活動。從公共管理的視角分析，鄉村旅游發展過程中的過度旅游是指鄉村旅游各參與主體進行過度旅游引導、過度旅游開發、過度旅游經營、過度旅游消費，從引起鄉村社會各要素的紊亂，影響鄉村社會的可持續發展的一系列過度行為的統稱。

(一)政策文本過度解讀

我國鄉村旅游自發端之日起就肩負著明顯的外交功能，但市場化、產業化程度較低。2005開始，隨著我國產業結構調整的深入，鄉村旅游開始進入國家宏觀設計層面，并頻繁地出現在各級政府的宏觀規劃與產業布局中。在政府政策指引、國家資金刺激下，鄉村旅游開始被鄉村居民、社會資本所關注并接受，并進入了十余年的快速發展期。可見，政府政策對鄉村旅游的產生、發展，以至于產業化運作起著不可替代的作用。隨著國家對鄉村發展重視程度的進一步提升，包括鄉村旅游在內的涉農產業、要素被提升到一個新的高度。根據國家宏觀政策布局與引導，各級地方政府對鄉村旅游的解讀無論在數量上，還是在頻率上都有著明顯的增加，對國家政策文本的過度解讀成為鄉村旅游發展到一定階段的必然現象。我國自上而下的政府體制與運行機制決定了基層政府對上級政府政策的積極響應與貫徹落實。當宏觀政策的適應性與地方發展的特殊性發生矛盾時，相對于地方的“發展理性”，基層政府的“政治理性”處于絕對的優勢地位，所以，鄉村旅游成為全國各個地方競相發展的“新興產業”、“融合產業”、“支柱產業”、“扶貧產業”等。這種自上而下的“政治理性”至少蔓延到縣級層面，鄉村旅游也就成為被縣級政府過度解讀的“普世產業”。面對自上而下的政策文本和愈發過度的政策解讀，處于政策下發末端的縣級政府與貫徹執行末端的村級組織之間的鄉鎮政府面臨著不同的現實處境，卻選擇了近乎相同的執行方式。適合發展鄉村旅游的鄉鎮的基層政府，往往以此為契機，通過積極爭取政策紅利，實現鄉村旅游的起步與發展。相反，不適合發展鄉村旅游的鄉鎮的基層政府，面對巨大的政策紅利、政治誘餌和尋租機會，對鄉村旅游政策的過度解讀往往得以順理成章的延續。這種自上而下、愈發夸張的鄉村旅游的政策解讀，是鄉村社會發展面臨的新問題。

(二)外來資本過度滲入

當前，對國家政策解讀比較充分、對政府指向比較明確的往往不是鄉村居民，甚至不是鄉村干部，而是資本所有者。相對于村民而言，資本主體具有更豐富的精力、更敏銳的眼光、更迅速的行動，掌握著政府動向，利用著政策紅利，實現著資本投入與增值。在鄉村旅游產業領域也不例外。如上文所述，我國鄉村旅游源自政府的政策引導，而缺少鄉村居民的自發性，這為外來資本的滲入提供了空間與機會。另外，地方政府招商引資、項目工程建設也需要外來資本持續不斷地向當地各領域滲入。面對疊加的政策引導，外來資本對鄉村旅游的資本滲入呈現出隨意性、壟斷性和先行性的特點。鄉村干部和鄉村居民往往把這種外來資本的滲入看作鄉鎮政府對本鄉村的政策傾斜，并持積極接受和配合的態度。外來資金入村后，在政策刺激、環境寬松，而缺乏監控與約束的場景下，對鄉村旅游的過度滲入成為必然。資本的逐利性使得資本投入的領域隨機性強且不穩定。在外來資本在鄉村旅游產業的滲入中，不難發現，打著鄉村旅游的行業名號，用著鄉村旅游的政策紅利，從事著一般鄉村傳統產業的規模經營的現象普遍存在著。例如，從鄉村旅游規劃中的采摘觀光園，到現實運作中的經濟作物種植公司。從鄉村旅游規劃中的傳統手工藝品體驗項目，到現實運作中的普通服飾加工公司。如若在鄉村旅游發展過程中，外來資本實現了可持續的增值和盈利，那么外來資本的壟斷性將迅速體現出來，鄉村居民資本的參與將成為難以實現的愿景。更需要注意的是，鄉村旅游涉及的鄉村資源多種多樣，外來資本的過度滲入，實現了資本主體對鄉村資源的持續占用。而當這些鄉村資源是土地、房屋、核心文化要素時，村民的切身利益往往被迫讓步于外來資本的合法收益。可見，外來資本的過度滲入與鄉村居民的可持續發展往往是矛盾的。那么，如何應對外來資本對鄉村旅游的過度滲入是鄉村公共治理面臨的又一新問題。

(三)城市游客過度消費

與其他旅游形態相比，鄉村旅游的特色與優勢在于能更大程度滿足游客回歸鄉村、品味鄉土、重溫鄉情、體驗鄉趣的需求。鄉村旅游的天然優勢與根本屬性決定了鄉村旅游的消費方式是對鄉村要素的親身體驗與現實參與，而不僅僅是傳統的觀光、飲食等“外圍消費”與“末節體驗”。鄉村旅游的消費者以附近城市的市民游客居多，且多為周末游、家庭游，呈現出較強的季節性特征。在我國當前城鄉二元結構依然明顯的背景下，市民鄉村游的消費，讓鄉村旅游產業利益相關者體會到更多的經濟獲得感。在經濟利益的驅動下，鄉村旅游產業利益相關者給予市民游客更多的消費空間，以充分挖掘他們的消費潛力，這就促成了城市游客在鄉村旅游中的過度消費的現象。鄉村旅游中城市游客的過度消費主要體現在旺季游客數量的過度與日常游客消費范圍的過度。隨著人們旅游觀念的轉變和現實旅游條件的制約，城市周邊的鄉村旅游成為人們周末游，甚至是小長假旅游的重要選項。鄉村旅游的淡旺季，游客數量呈現出極端的不平衡。鄉村旅游經營者為了“彌補”旅游淡季的空白，在旅游旺季盡力招攬游客，再加上鄉村旅游游客數量控制線的缺乏和鄉村自治的治理環境，鄉村旅游中市民游客數量“過度”成為常態。另外，為了滿足城市游客回歸鄉村、品味鄉土、重溫鄉情、體驗鄉趣的需求，實現游客的消費欲望，鄉村旅游經營者往往過度迎合游客的旅游需求，增設一些超出鄉村旅游范疇，違背道德倫理，甚至是違反法律規定的旅游消費項目，這嚴重影響了鄉村旅游的可持續發展。可見，在現實的城鄉二元和鄉村社會環境下，城市游客的過度消費與鄉村旅游經營者的迎合供給的問題將長期自然存在。

(四)鄉村旅游過度融合

旅游業是一個復合型產業，與區域內多種不同行業與社會要素之間有密切的關系。這意味著旅游可以與多種產業、多種要素實現融合發展。專家話語也明顯地體現出這一特點，鄉村旅游多功能性、鄉村旅游+現代農業、鄉村旅游+文化遺產、鄉村旅游+農村電商等一系列鄉村旅游產業融合的發展思路被集中提出[2]，并被地方政府與鄉村旅游經營者關注。這種高度融合的特殊性一方面凸顯出旅游產業發展的廣泛性與區域差異性，另一方面也暴露出旅游產業的高度敏感性。在政府旅游政策的刺激下，前者被過度彰顯，后者被人為忽略，這在鄉村旅游產業形態中體現得更為明顯。鄉村旅游的呈現形式由發展伊始的農家餐廳、農業采摘，逐漸擴展到當前的“鄉村旅游+”模式，并且這一融合模式依然不斷擴展。鄉村區域內相對單一的產業形態、相對短缺的村民增收渠道，與相對豐富的鄉村社會要素、相對獨特的鄉村旅游資源并存，這為鄉村旅游的融合發展提供了廣闊的空間，“鄉村旅游+”模式遍地開花。但是在基層政府的政策激勵下，在鄉村自治的治理過程中，“鄉村旅游+”的融合發展模式凸顯出明顯的過度性。這種過度性體現在兩個方面，其一，鄉村社會中一切鄉村要素均被旅游化，其二，鄉村社會中部分可以與旅游融合的要素均被無限旅游化。但從國內外鄉村旅游優勢明顯的區域來看，鄉村旅游融合發展的普遍形式是鄉村旅游+現代農業以及衍生的現代服務業。并不是一切鄉村要素都可以融合到鄉村旅游產業中來，也不是一切鄉村要素都可以依托鄉村旅游得以發展或傳承。鄉村旅游過度融合對鄉村要素的影響、對鄉村原有產業形態的沖擊是鄉村旅游發展過程中凸顯出來的又一新問題。

二、過度旅游帶來的新挑戰——不可持續

鄉村旅游中的過度行為沖擊著鄉村社會的各個要素，也將對鄉村原有產業產生一定的影響。歸根結底，過度鄉村旅游是地方政府、旅游經營者過度追求鄉村旅游發展，外來游客過度追求鄉村旅游新意，而忽略鄉村旅游可持續性的表現。鄉村旅游中的過度行為是一種短期繁榮，影響鄉村社會的整體可持續發展。

(一)鄉村旅游資源不可持續

鄉村旅游資源是鄉村旅游得以發展的基礎，也是形成地方旅游吸引力的核心要素，相對于其他旅游形式，鄉村旅游資源更具有明顯的差異性與獨特性。鄉村旅游資源來源于鄉村社會的方方面面，可概括為自然型農事活動、農村的人居環境、農民的生活習俗、農耕生態環境和農業的收獲物[3]。過度的鄉村旅游使得鄉村旅游資源可持續性降低，主要體現在兩個方面。其一，鄉村旅游資源本質上屬于鄉村資源范疇，但是過度鄉村旅游使得鄉村旅游資源的鄉土色彩逐漸淡化。尤其是在當前普遍存在的重鄉村旅游資源外觀形態，輕鄉村旅游資源文化本質的旅游現狀下，鄉村旅游經營者為了滿足游客的需求與欲望，刻意追求鄉村旅游資源的外顯特征，以致使鄉村旅游資源的外顯特征逐漸脫離其核心本質，這時鄉村旅游資源的空殼化成為必然，而失去文化本質的鄉村旅游資源極不穩定，隨著市場需求的變化，這一鄉村旅游資源的斷節就難以避免。其二，鄉村旅游資源的基本功能是滿足鄉村生活的需要，但過度鄉村旅游使得鄉村旅游資源的功能定位逐漸錯亂。過度鄉村旅游使得鄉村旅游資源的功能定位更傾向于游客需求，而摒棄鄉村生活需求。值得思考的是，鄉村資源之所以可以實現鄉村旅游資源的角色轉變，歸根結底在于這一鄉村資源的鄉土性，而鄉土性則來源于鄉村生活。旅游經營者如若忽視鄉村旅游資源服務于鄉土生活這一定位，那就是典型的本末倒置，那么過度鄉村旅游掏空鄉村旅游資源存續源泉的現象就難以避免。鄉村旅游資源的持續性與過度鄉村旅游之間的矛盾對鄉村旅游經營者提出新的挑戰，需要鄉村旅游經營者權衡鄉村旅游資源與階段性旅游利益之間的關系。

(二)鄉村鄉土生態不可持續

鄉村鄉土生態有兩個層面的含義，其一，是鄉村生活中詩情畫意的社會生態，主要指道德教訓與文化精神[4]；其二，是鄉村生活中原生完整的自然生態，主要指自然環境與生態平衡[5]。改革開放以來，在工業化、城鎮化的發展進程中，鄉村鄉土生態出現了嚴重的滑坡。比較西歐國家的歷史會發現，這一現象較為普遍，但我國鄉村鄉土生態遭遇的沖擊更為猛烈。比較我國工業化、城鎮化和鄉村旅游化對鄉村鄉土生態的影響會發現，工業化、城鎮化促進了鄉村要素向城鎮區域、工業領域的集結，使得鄉村鄉土生態逐漸淡化，而鄉村旅游化促進了鄉村要素與外來要素的融合，使得鄉村鄉土生態趨于多樣化。值得注意的是，鄉村旅游促成的鄉村鄉土生態多樣化是以鄉村原生的鄉土生態為基礎、靈魂和根基的。過度旅游影響鄉村社會生態的延續，沖擊著鄉村傳統道德教訓和文化精神。部分專家學者認為，鄉村旅游可以促進鄉村文化傳承與道德延續，但筆者對重慶黔江A古鎮、酉陽B古鎮、湖北咸豐C古鎮的調研，無不證明兩點。其一，在過度鄉村旅游中，游客關注的對象更多是鄉村社會要素的物質載體，而不是鄉村社會要素本身。其二，在過度鄉村旅游中，旅游經營者更多關注的是政策導向與市場需求，以此決定自己的旅游供給。雖然從產業發展的角度看，這兩點屬于正常的市場規律，但是過度鄉村旅游使得鄉村社會生態遭遇產業化運作，必然加速其空殼化，導致其不可持續。另外，過度旅游影響鄉村自然生態的持續，沖擊鄉村自然環境與生態平衡。這是政府文本和專家話語能頻繁關注到的。由于鄉村生態環境保護的基礎設施較為落后、鄉村居民生態環境意識較為薄弱，過度鄉村旅游使得鄉村自然環境與生態平衡遭受沖擊。

(三)鄉村社會治理不可持續

鄉村社會治理是政府政策文本與專家學術話語持續關注的熱點問題。政府視角更加注重鄉村自治與基層政府的服務能力和執行能力，學術話語則重在分析鄉村治理中各參與主體之間的權責關系。關注歐美國家鄉村社會治理，可以獲得一些啟示，但是由于發展路徑與歷史背景的巨大差異，照搬套用他國鄉村社會治理模式，不利于我國鄉村社會治理的可持續性。鄉村社會治理從本質上看，就是鄉村社會資源的配置[6]。鄉村社會資源頻繁變化，要求鄉村社會治理進行動態調整。鄉村旅游產業發展過程中，旅游要素不斷向鄉村社會滲透，并持續與其他鄉村要素產生融合共生的關系，這需要鄉村社會治理的實時調整。過度鄉村旅游表現出來的政策文本過度解讀、外來資本過度滲入、城市游客過度消費和鄉村旅游過度融合的現象影響著鄉村社會治理的正常運行。政策文本的過度解讀使得部分鄉村“被旅游化”，從而分散了鄉村治理的關注重點；外來資本的過度滲入使得部分鄉村被資本控制，進而產生了新的矛盾或隱患；城市游客的過度消費使得部分鄉村旅游經營者唯利是從，從而產生了觸碰法律紅線的風險；鄉村旅游的過度融合使得旅游符號遍地開花，一定程度影響了“被融合”產業的正常運轉。鄉村社會治理的目的不僅僅是為了鄉村社會的和諧，更是為了鄉村社會的發展與村民幸福指數的提高，切實增加村民的滿意度與獲得感。但過度鄉村旅游影響了鄉村社會治理秩序，破壞了鄉村社會要素的動態平衡，使得鄉村社會治理疲于應對各種過度旅游產生的新矛盾與副作用，而無力實施促進鄉村社會發展的系統思考與治理行動，這嚴重影響了鄉村社會治理的主動性與持續性。

(四)鄉村產業集群不可持續

產業集群是一定區域內，一定領域中相關企業、研究機構等發展要素的集聚化運行的狀態。產業集群不是簡單的產業鏈，而是相關產業鏈的集合，這需要某區域具備明顯的優勢和競爭力。在我國大部分地區，一個鄉村的地域范圍內難以形成產業集群，鄉村產業集群的形成需要更大的地域空間、政策支撐與發展平臺。鑒于旅游產業的關聯要素和涉及行業眾多，大量的鄉鎮，甚至是村莊把鄉村旅游產業集群作為重要的發展方向，積極吸納各種相關旅游要素，并將其融入到旅游產業集群發展過程中。鄉村層面，或者鄉鎮層面對區域范圍內鄉村旅游產業集群的思考與策劃具有鮮明的地方特色性與發展針對性，理應可以促進區域內鄉村旅游發展、產業結構升級，但是當遭遇過度鄉村旅游時，鄉村旅游產業集群將面臨眾多的不穩定性。政策文本的過度解讀使得鄉村旅游產業集群無限擴張，產生面面俱到，但毫無重點與特色的現象；外來資本的過度滲入和城市游客過度消費使得鄉村旅游產業集群無限利益化與短視化，過度追求收益率高的環節，摒棄收益率低的環節，使得鄉村旅游產業集群畸形，甚至分裂。過度旅游不僅影響鄉村旅游產業集群的可持續性，也影響鄉村或者鄉鎮其他形態的產業集群的可持續發展，尤其是在鄉村旅游過度融合的背景下。鄉村旅游過度融合使得鄉村其他產業要素背離原有產業的發展需要，轉而涌入鄉村旅游發展過程中，這一定程度上造成原有產業集群發展的持續性。可見，過度鄉村旅游不僅影響鄉村旅游產業集群的可持續性，也影響其他產業集群的持續發展。十九大報告中，習近平總書記提出鄉村振興戰略，而鄉村振興的關鍵是產業振興。如何通過鄉村旅游的適度融合促進鄉村產業的持續發展是鄉村社會治理面臨的重要問題。

三、過度旅游背景下的鄉村治理應對——治理創新

無論把鄉村旅游看作是產業下鄉的一種類型，還是將其視為外來要素在鄉村社會的融合發展形式，無疑鄉村旅游對傳統的鄉村社會治理產生了一定的影響。鄉村旅游的產生與發展沖擊了原有鄉村社會的結構、改變了鄉村社會治理的環境，這對于鄉村社會治理而言，是一種常態環境。但當鄉村旅游轉變為過度旅游，進而對鄉村發展的持續性產生威脅時，鄉村治理的創新重構成為必然選擇。

(一)在治理體制方面，實現鄉村旅游的公共管理與村民自治的創新結合

現行的鄉村治理體制依然是城鄉二元結構下的村民自治制度。村民自治制度有其天然的優越性，但它的治理效率的發揮也受鄉村社會環境的影響。在傳統鄉村社會中，單一的農業產業結構、稀少的城鄉要素交流使得鄉村與城鎮彼此分割，在這種社會環境下，村民自治制度的作用明顯。但是，鄉村旅游的發展促成了城鄉要素的深度融合，這時村民自治制度的治理效率就逐漸降低。為了促進鄉村旅游與鄉村社會的協同發展，應建立鄉村旅游的公共管理與村民自治相結合的創新體制。應將鄉村旅游公共管理納入國家統一的旅游公共管理體制之中，村民自治組織只負責配合國家統一的旅游公共管理體制對鄉村旅游的管理。涉及鄉村旅游與鄉村內部事宜交錯重疊時，由國家統一的旅游公共管理體制與鄉村村民自治共同協商治理。國家統一的旅游公共管理體制的行業統領和專業發展的優勢與鄉村村民自治的基層執行優勢可以有效彌補鄉村旅游發展過程中的鄉村治理空白，并有效遏制過度鄉村旅游的發展。

(二)在治理機制方面，實現鄉村旅游產業管理與鄉村社區發展管理的創新結合

習近平總書記在十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，推動鄉村五大方面的振興，其中產業振興是重要一環。產業振興的目的是為了鄉村社區的整體發展，從社會學角度分析，社區即生活共同體，相關要素的發展歸根結底都是為了社區的發展[7]，可以將鄉村旅游產業管理有機融入到鄉村社區整體發展中。在具體實施環節上，應將鄉村旅游發展的過程步驟與鄉村社區建設的日常工作緊密結合起來，避免出現摒棄鄉村社區建設需求，一意追求鄉村旅游產業發展的現象。在具體運作方式上，應擺脫單一化、行政化的治理方式，充分發揮鄉村基層治理中一事一議、鄉賢理事會等鄉村治理方式的優勢，通過鄉村社會的綜合治理，促進鄉村產業發展與鄉村社區建設協同共進。鄉村旅游是新興產業、融合產業，有眾多超出鄉村傳統與鄉村常規的要素，但是鄉村旅游的根本特色依然是鄉土色彩，所以，鄉村鄉土色彩的基層治理方式依然可以選擇性的應用到鄉村旅游產業管理中來。

(三)在治理結構方面，構建鄉村民眾參與鄉村旅游治理的創新體系

無論是引入型還是自發型的鄉村旅游形式，鄉村民眾都是鄉村旅游產業發展的利益相關者。鄉村民眾的參與式發展也適用于鄉村旅游產業管理。鄉村民眾參與鄉村旅游發展不等于形式上的出席，也不是簡單的在鄉村旅游企業內務工，根據參與的內涵，鄉村民眾參與鄉村旅游發展應包括一系列核心要素，例如，在鄉村旅游產業引入時的決策，對鄉村旅游發展做出的貢獻與努力，通過鄉村旅游提升自身的能力、實現自身的價值等。但是這依然是理論層面的愿景，與現實中鄉村旅游產業發展中的鄉村民眾參與存在巨大的差距。現實中鄉村民眾的參與會凸顯出一系列問題，例如，任何環節的民眾參與會產生大量的時間成本，并且隨著參與環節的深入，民眾的參與意識會逐漸消失殆盡，再如，現實中特別強調“窮人參與”，但這一定程度上強化了鄉村原有的權力關系，以至于這種“人性化”的參與變為了形式。過度鄉村旅游中鄉村民眾的參與治理能力與效果取決于參與的自覺性與主動性，根據鄉村旅游發展各環節的客觀現實，探索鄉村民眾的“參與自覺”，讓鄉村旅游產業發展內化為鄉村民眾的自覺行為才能有效提升鄉村民眾參與對過度鄉村旅游的治理效果。