監察體制改革中的監察留置措施問題探討

游曉宇，張富利

（1.福建師范大學 福建福州 350000；2.福建農林大學 福建福州 350002）

一、問題的提出

2018年《中華人民共和國監察法》頒布，標志著中國監察體系改革開啟新征程。既將國家權力進行重新分配，也是民主結果的體現，又重塑國家反腐敗體系結構，將所有公職人員納入監察體系范圍[1]。這表明了國家打擊職務犯罪、反腐倡廉的堅定決心。至此一府一委兩院的新型權力格局落成。《監察法》賦予監察機關調查案件的12項調查措施。在這12項措施之中，如訊問、查封、扣押在《監察法》頒布之前的《行政監察法》之中均有規定，而留置措施是首次適用于監察領域，且涉及人身自由，因此引發廣泛的關注。監察體制改革的目標在于將反腐敗工作由黨紀黨規上升至法律層面，因此對于“留置”措施這類涉及人權的調查權應當有足夠說服力的合法性、正當性。

當下學界對監察留置的研究較為豐富，有學者從刑事訴訟程序法規范分析的角度討論監察委的留置措施與司法的協調與銜接[2]，有學者從黨和國家執紀方式創新的角度闡釋了從“兩規”到留置的重大意義[3]，有學者從監察留置的性質角度進行了闡述[4]，有學者從留置程序執行具體環節的微觀角度對留置措施進行了分析[5]，有學者從監察留置的裁量實體均衡體系及程序運作機制角度進行了探討[6]，也有學者從國家權力配置的公法學角度對“家法說”和“權利放棄論”進行了批判[7]，還有學者從程序自然法的角度對監察留置法治化路徑給出了建構性的意見[8]。這些重要的理論研究對于監察留置法治化具有重要的意義，但現有研究依然存在不足。其一，主要集中于留置措施的具體問題如留置權的性質、留置措施中律師的介入、留置的程序等問題，屬于微觀研究，中觀研究和宏觀研究較少；其二，從部門法的角度出發集中于運用程序法主要是刑事訴訟法理論將《監察法》中的留置與形式強制措施進行比較研究，理論視野相對狹隘；其三，對留置措施的制度建構基本停留于立法完善與外部監督，較少從公法理論角度對《監察法》中的留置措施進行深入研究。基于此，從公法學角度出發，對留置權力的運作進行系統的內部觀察，并展開監察理論的探討，具有重要的學理與現實意義。

在全面從嚴治黨的戰略決策下，黨的十九大對深化監察體制改革做出了從部分試點推進全面試點的重要部署，并對監察法中的留置問題給予重點關注。本次改革的元動力并非出自實務部門，而是新形勢下國家的頂層設計[9]。監察體制改革不僅領先于實務部分的司法實踐，也走在了學術界的理論探討之前。在法治反腐持續深入的背景下，監察體制改革的重心從監察權的合理配置也逐漸轉移到監察權的有機運行[10]。監察留置是監察委員會最重要的調查職權之一，一方面肩負著在法治進路中化解“兩規兩指”困境的重大任務，另一方面也吸納了“兩規兩指”的成功經驗與功能內涵。監察留置措施并非是對“兩規兩指”的簡單取代，它吸納了“兩指”的同時也吸收了“兩規”中的法律監察功用，而“兩規”被作為黨的紀律、組織措施的功能繼續保留。從“兩規兩指”到《監察法》的監察留置，是反腐法治化進程的重要一步，監察留置措施作為《監察法》賦予監察機關的最嚴厲調查手段，直接關系到公民的基本權利，更應堅持正當程序的法治塑造，保障被調查人的基本權利。然而在實務應用上，留置措施的適用有諸多不明和模糊區域，仍有待于探索、研究和完善。

二、司法實踐中留置措施實施的現狀及困境

（一）監察留置措施實施初有成效

在設立監察委之前，黨的紀委與國家的監察機關是合并的，既承擔國家行政機關的監察工作，也兼并承擔黨組織和黨員的紀律檢查。反腐敗機關不能有效統一戰線，集中力量辦好反腐工作。根據改革前的法律和黨紀的規定，被監察對象存在空白地帶，無法面面俱到，人人受控。對非黨員和非黨的組織的監察存在盲區，例如政協與人大這類機關。不能實現反腐監察“無禁止地帶、無死角范圍、無空白區域”的全控目標。長期以來，我國的監察機關與行政機關是一脈相承，黨紀監督與行政體系混為一體，不能從根本上解決黨員干部的廉潔問題，反腐應當要進入新常態。公權力姓公，也必須為公，必須有效地監督、有效地制約公權力，以完善的制度，制約權力的行使[11]。監察委員會設立，彌補我國專職監察機關的空缺，解決我國長期監察部門與行政機關混淆的弊病，也彌補了之前監察對象的空白地帶。以異體監督代替同體監督，整改弊端，將原本分散的反腐敗機構整合統一，完善國家監察機構的組織架構。

我國監察“留置”第一案產生于山西省試點過程中。山西省某集團有限公司原董事長郭某失職瀆職，經濟受賄，使得國有資產流失。郭某是國有企業的領導，符合《辦法》中受監察對象之規定。為快速了解失職違法犯罪，郭某被采取監察留置措施。山西省紀委僅用20天左右的時間，迅速形成案件報告及其它文書并進行移送，高效快捷的查清了違紀問題。相比以往職務違法犯罪所花耗大量時間、精力嚴密監控而效果甚微相比，是快速高效辦案的典型。根據今年最高檢的工作報告，受理全國各級監察委員會移送涉嫌職務犯罪人員16090多人次，其中已被起訴9802人，不起訴250人次，退回補充調查1860多人次，不起訴率、退查率同比分別下降9.5%和37%[12]。《監察法》實施后，全國對于職務違法犯罪案件處理的質量與效率有所上升。留置措施的實施為監察委辦理職務犯罪與嚴重職務違法案件提供更加高效、便捷的保障，加強反腐敗力度，有效打擊違法犯罪，辦案質量與數量雙雙提升。留置措施的實施不僅創新監察調查措施，而且提高反腐效能，切實解決以往辦案調查難的問題。

（二）監察留置措施規定不完善

雖然從數據上看，監察“留置”措施的實施切實有效提高了職務違法犯罪案件查處的力度與效率，但在司法實務上，監察“留置”措施的適用仍存在以下幾點問題。

1.適用條件不易界定。根據《監察法》規定，適用“留置”措施的規定十分嚴格。由于其涉及人權問題，如此規定有其合理性。但是，在實務中，如何界定何種程度是達到《監察法》中所述的情形并不容易。相對模糊的用語在提升實施措施的嚴格條件之時，也加大了認定的難度。首先，就案情重大復雜而言，其常因個案涉及人數多少、造成的社會影響大小而有所不同，并不是可量化的指標。其次，嚴重職務違法與職務犯罪的性質界定上，特別是四種情況之一條款應用，應該從法規上有更具體的可操作性明確性。條款用定性語言文字則相對摸糊，對審批人員對確定審批被調查對象提出更高要求，受制于個人對相關情況的了解、認知水平等因素的影響，較易出現偏離案件實際，在法律應用范疇中影響實現公平公正原則，在保證監察人員利于調查案件同時，也要兼顧被調查對象人權的依法保障因素。最后的兜底條款給予了監察機關在采取“留置”措施最后的自由裁量權，但其他妨礙調查行為究竟為何情形，限定不足。在當前法律出臺時間尚短時，應慎重使用，否則易有濫用之嫌、侵害被調查人權利之疑。留置并非應對緊急情況的短期羈押，而是無需進一步審查即可達到逮捕的法律效果，所以在適用條件上應當有更高的要求[13]。

2.批準和決定程序設置合理性存疑。《監察法》對適用“留置”措施的決定程序以及“留置”的時間及延長規定較為完善，但仍有不合理之處。首先，雖然《監察法》對于批準“留置”措施的規定較為嚴格、慎重，但并不需要經過司法機關同意，歸根結底還是在內部自己授權、自己批準，難保有失偏頗，不能體現中立、不偏不倚的態度。確定被調查對象審批權是監察機構領導班子和調查人員一體化，應該要形成審批確定調查對象與調查辦案人員相互監督關系，以確保對案件的客觀公正，注重公允性、中立性審查，非為不得已并不能適用。對于“留置”措施的延長更應該體現審慎原則，保障被“留置”人的權益免于侵害。

3.執行程序規定過于簡略。首先，未明確監察“留置”的場所，留有含糊。按照監察體制改革之前的規定，檢察院在承辦職務犯罪類案件時，被逮捕的嫌疑人統一關押在看守所，而紀委對“雙規”對象通常留于紀委機關的辦案場所。“留置”場所的不確定性，無法使得整個“留置”過程接受監控和監督，被留置對象有可能會遭受任意的訊問和對待而無法保障其供述的真實性。之前的規定可以認為是反腐敗機構分散而產生的規定，但在監察體制改革之后，反腐敗機關獨立，出于保障被“留置”對象的人身權益，按照以往的規定分散“留置”場所不再合理。其次，對于“留置”時間的規定，并不能滿足實務上的要求。與《刑事訴訟法》之對比，若監察機關在調查過程中發現被調查人有其它的重要罪行，是否也可以重新計算“留置”期限，在《監察法》中也尚未明確。且對于“留置”時間的設置相對單一，“留置”措施應當是具有臨時性質的羈押措施，是為了進一步調查涉案的重大問題，并不是刑事強制措施，則留置時間不能過長，僅以3個月以下帶過過于簡便。

4.律師無權介入。在《監察法》的規定中，立法機關對被調查人的人身等基本權益均有較為全面的保障規定。但是，在被調查人被留置期間是否可以申請律師介入幫助辯護，《監察法》并未作規定。但刑事程序中，出于被調查人通常缺少相關法律知識等相關因素考慮，且犯罪嫌疑人和被告人處于弱勢地位，允許其委托辯護人。而在監察留置措施中，被調查人無法獲得律師的幫助（目前監察法中尚未明確規定）。被調查人在調查過程中，處于相對弱勢方，雙方實力懸殊。被調查人自身自由受限制且對相關規定在一般情況下缺少了解，或不懂如何運用。這一規定的缺失不符合當前法理對于公平正義原則的要求。縱使被調查人涉嫌違法犯罪，代表公權力的一方也應當在打擊犯罪的同時，應當關注人權的保障。律師幫助機制的缺失，使得雙方在實力水平上差距過大，在調查過程中，被調查人在如此被動的情況下，容易為了追求結果而違法取證，侵害被調查人權益，被調查人的人權無法得到有效保障。

三、監察留置措施之立法內涵

（一）監察留置措施性質辨析

《監察法》將監察“留置”措施創新地適用于監察領域，是針對嚴重職務違法與職務犯罪行使的限制人身自由的措施，具有強制力，但其目的不在于“留置”，而是為了調查事實，進而為司法訴訟提供證據支撐，其實質仍然是調查措施的一種。《監察法》明確了留置這一重要調查措施的法定權限，監察體制改革的制度優勢在此轉化為實實在在的治理效能，對破解長期困擾反腐敗的法治難題具有重要意義。

1.監察措施性質的理論爭議。根據《監察法》規定，“留置”措施在目前的實務中僅針對職務犯罪適用，類似于刑事拘留，表現出了刑事強制措施的性質。但是“留置”措施究竟是否屬于刑事強制措施呢？眾所周知，監察機關的職權所在是調查職務違法以及職務犯罪，且監察機關設立不同于直接將其納入司法機關的范疇而應該是較于兩院所獨立存在的，其定位應當是針對反腐監察的獨立機關。雖然“留置”措施在功能上與刑事強制措施有較大的重合，但是“留置”措施的適用并不包涵在刑事訴訟程序之中，僅是監察機關前期調查事件過程，及時收集證據，并不進行定罪處罰，監察留置措施也不是處罰措施，故此兩種措施不能簡單的對等，兩種程序也是不相等同的。從監察機關的地位來看，其定性必然不同于司法機關，所以職權的性質必然有所不同。如監察機關的調查結果證明公職人員確有違法犯罪，遂移交案件，后續才按照司法程序進行。由此可看出，前期的監察程序與后階段的刑事訴訟程序互不隸屬而是相互獨立。故《監察法》中的“留置”措施并非刑事強制措施。

2.監察留置應當屬于監察措施。監察委員會被賦予監察權，這種監察權兼具雙重職責，不可簡單地等同于現有體系中的某一措施。根據其地位及特性，留置措施應定性為監察措施[14]。如前所述，監委會的定性是國家反腐機關，監察機關的工作依據是《監察法》。監察機關與司法機關或許在職能上有類似，但監察委從設立之初的定性十分明確，它不存在于現有的國家權力機關中，是一個為反腐工作而產生的新分支，旨在形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。誠然，監察機關的部分調查權由檢察院過去的職務犯罪偵查權移轉而來，然而并不從屬于它。那么監察機關所享有的施行“留置”措施的權力，也應當是新型定義下的監察措施，是具有專屬性質的監察機關獨有的調查措施。

（二）監察留置措施體現法治反腐思維

《監察法》出臺之前，黨內對于調查腐敗分子使用的特殊手段被稱為“雙規”。“雙規”是指調查人員有權要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作說明。作用在于防止被調查人出逃離境，拖延時間，避免案件進展進退維谷，舉步維艱，大量積壓。“雙規”的運用確實有效的處理了大量的涉及貪腐類的案件，這一手段的施行，從實效性角度的確提供了較大的幫助。但是“雙規”未經任何法律授權，只是作為一種黨紀調查手段，存在本身不合法，飽受爭議，違反憲法規定限制公民人身自由。所以“雙規”一直在爭議中留存，有悖于憲法法理之精神。從現實角度，不可否認它積極功效，但也不能無視其存在的不合法，有違基本的人權精神。而《監察法》規定的監察“留置”措施，在內容上與“雙規”措施相一致，但是經過最高權力機關的授權，是人民意志的體現，可以視為是“雙規”的法治化運作。監察留置措施被納入法律軌道，彌補長期以來“雙規”存在瑕疵，是法治反腐思維的體現。對留置措施的規定，應當更注重符合憲法精神以及重視將職能統一整合轉型的特點和創新制度彌補缺漏的意義[15]。

四、法治背景下完善留置措施實施的路徑探索

（一）完善法律法規以明確留置措施的適用條件

1.明確“案情重大、復雜”的界定。首先，“留置”措施適用條件的不明確。目前《監察法》出臺時間較短，參考案例較少，為了辦案人員在實務中能夠準確判斷各類情形，可以參考《刑事訴訟法》對于“案情重大、復雜”的要求，對比案件情形進行借鑒，形成司法案例，得出司法實務經驗。且對于監察“留置”措施的批準，應當建立在掌握了基本的違法犯罪事實的基礎之上，經過集體討論，嚴格限制批準之條件。鑒于監察機關適用“留置”措施的案件范圍基本為貪腐類的罪名，針對職務違反犯罪案件，涉案金額的大小也是重要的衡量指標之一。涉案金額作為貪腐犯罪重要的參考指標，容易予以量化。目前《監察法》實施時間尚短，日后可考慮根據每年的相關案例整合集錦，出臺監察案例，從整體考慮涉案金額數目等情形，出臺相關解釋以解決這一規定的界定難問題。

2.結合實踐經驗細化兜底條款。兜底條款的作用是為了應對隨時間變化，而出現的新情況存在。應當隨著案件完結，經驗的積累，在不斷的實踐之中予以明確。法律條文的適用，第一要素在于明確可適用。要實現法律法規的公正公平這一目標，必須通過陽光作業。法律法規的實施細則，可以定量的要盡量定量；無法定量的，定性需要準確，尊重事實的本原。為了防止監察機關濫用兜底條款，使用兜底條款也應當在嚴格的限定之下施行，不能夠跳脫出有“留置”之必要這一前提條件，防止人為從寬從嚴選擇調查對象。

（二）重視規范留置措施的適用程序符合正當程序原則

1.分離偵查部門與審核部門，有效制約權力行使。對于批準適用“留置”措施的機關，僅是內部審查機制，而無詳細的細化規定，過于籠統，不易于實務中的操作。對此可以參考原檢察機關對職務犯罪關于批準逮捕的決定，監察機關內部可分別設立偵查職能部門與審查“留置”職能部門，由專門的審查“留置”職能部門審核偵查部門提交的案卷材料，而非由同一職能部門自偵、自審。且應當分離立案程序和適用“留置”程序，這樣的設置，加強了監察機關批準適用“留置”措施的中立程度，符合正當程序原則的要求。健全留置程序的法律法規審批監督制度，就如同需要防范體育賽事的“裁判員、運動員”源于一體，要形成相互監督剛性約束制度，防止個人的主觀因素作用擴大化，審批環節上盡量排除人為主觀因素，完善防范措施制度設計。防止制度設計初始要顧及存在操縱權力個人意見代替法律法規方便的瑕疵或漏洞的機率，或者最大限度降低閾值，要建立公開透明的多元監督體系。

2.明確“留置”場所，嚴格監控“留置”全過程。目前，各省份對于監察“留置”的地點在適用上各有不同，有的將調查對象留置于紀委辦案場所，有的則留置于看守所中。對于“留置”場所的設立，應當統一標準、統一場地、統一監管，規范、公開，以保證“留置”全過程對于被調查人的全面監控與保護，對調查人員實施監督，保證監察“留置”程序的順利進行，保障被調查人的休息權、安全權及提供應有的、基本的符合日常所需的條件，更加符合《監察法》規定的。在場所規范化建設方面，綜合考慮包括軟、硬件設施，制度執行及隊伍素質能力品行的教育培訓。多數學者認為，看守所的設備條件及管理設施，更加符合“留置”場所的要求，應當以看守所作為固定的留置場所。出于方便監察機關調查的考慮，將被調查人留置在監察機關辦案場所更加合理[16]。在留置期間，應當避免對監察對象進行刑訊逼供等非法取證行為的可能性存在，被調查對象既要給予法律威嚴，同時予以必要在生活上予以人文關懷，切實保障對被調查對象人身安全。

（三）遵循比例原則，設置多元化的“留置”期限

對于“留置”期限設立問題，以下幾點問題。首先，對于特殊情況，應當重新計算監察“留置”期限；其次，應當針對不同情形的復雜、重大程度，以3個月為限，設立短期、中期的“留置”期限，更加多元化、細化。相比香港廉政公署的48小時羈押權，我國的3個月“留置時間過于漫長”。“留置”措施是涉及限制人身自由的調查措施，其目的是通過調查獲得證據，限制人身自由是手段而非目的，具有臨時性質，重在保障案件調查活動順利進行。

（四）保障被調查人的基本權利

1.設立律師幫助權。《監察法》并未規定律師是否有介入的權利，法無授權則認為禁止。在《監察法》出臺之前的紀委調查中，律師無介入幫助權。檢察院在調查職務犯罪中，律師在特定時間可以介入幫助。將人長時間關押，不與外界接觸，對人的精神狀態有極大的影響，這種封閉的調查狀態在無律師幫助的情況下很容易產生非法取證的情況。監察機關的職權是整合原先紀委和檢察院的權力而誕生的，在實務中確實存在被調查人對于法律知識并不常熟的情況，律師介入幫助確有必要存在。但對于律師介入權限以及介入的案件應當做出詳細的規定。實務中調查反腐敗案件的秘密狀態與律師要行使辯護權的存在沖突，應當依據具體案件情況介入[17]。盡快建立為調查對象在可控范圍內提供必要的法律救助和法律救濟，以保證被調查人的人身安全，精神慰藉等方面的司法救助，讓被調查人有人身安全感。

2.構建有效的監督機制。絕對的權力誘使人們前赴后繼，將導致絕對的腐敗。監察“留置”措施的實施需要建立有效的監督制約機制以制約監察機關濫用調查權，避免損害監察機關的威信。首先，“留置”措施的制約和監督機制需要從保障人權的角度出發，以監察機關內部制約與人民群眾的外部監督相結合。內部監督可以設立專門的監督部門，外部監督可以從多方面共同制約。如香港特別行政區的規定，設立一個獨立的機構，服務人民群眾，成立專門的接受群眾投訴之機構。其次，不僅在監察機關內部需要自我監督，也應當與司法機關共同聯合，相互制衡，保持動態平衡，建立一套完善的監督機制，完善協作機制，增強監督合力。從思想上加強內部隊伍建設，從制度上構建有效的監督制約機制，雙管齊下，避免監察機關內部出現“燈下黑”的情形，違背設立初衷，提升監督效能。

（四）完善救濟機制

1.拓寬申訴渠道。當被調查對象因監察“留置”措施而受到不合法的侵害，是否求助無門？《監察法》實施時間較短，相關的規定不夠完善。從事后救濟的角度，結合外國經驗，可以考慮引入監察專員制度。韓國與比利時等國家，自上世紀就已設立了監察專員制度，其目的旨在設立一專門且獨立的機構，為公民提供有效的行政救濟。當被調查人受到不合法的監察“留置”時，可以通過向監察專員提起申訴（利害關系人也有此權利）。監察專員以善治標準作為審議準則，進行評價，并得出準許與否的結果。我國的信訪制度與此相類似，但近年來的救濟成效卻差強人意。由于信訪制度的職權不明確，處理過程不公開不透明等諸多弊病的存在，在現有的救濟體制內，權威性較低。監察體制的救濟機制，可以結合信訪制度和監察專員制度的優點，取長補短，將監察專員制度的技術性程序設計移植于信訪體制上，在監察機關內部設立相應的信訪機構，延展公眾的申訴方式。

2.引入國家賠償。“留置”措施作為一項涉及限制人權的強制措施，若適用不當，會對被調查人產生不可逆的傷害。誠然，如行政執法一般，監察機關也會在調查過程中錯誤的適用“留置”措施，對被調查人造成損害，此時需要考慮引入國家損害賠償機制。《國家賠償法》規定了行政機關與司法機關在行使職權侵害合法權益造成損害時，受害人有權取得賠償。監察機關如若錯誤的實施“留置”措施必然也涉及侵害被調查人合法權益，因此《監察法》中的法律責任章節應當與《國家賠償法》相銜接，《國家賠償法》也應當作出相應的修改，以完善救濟機制，保障人權。

古語云:“善治國者，治官；不善治國者，治民。”監察體制的改革，從根本上改變了我國長期以來監察體制混亂的局面，是法治進階的體現；《監察法》的出臺，結束了我國在監察制度上“有實無名”的尷尬局面，以法律為其正名。監察體制改革意義重大，是全體人民心之所向，也是政府工作的應有之義，事實證明，改革成效顯著，成績斐然。不可否認，監察體制改革，提高國家在各方面的治理能力和治理水平，構建集中高效的中國特色監察體系。然而，改革并非一蹴而就，《監察法》中仍有待于解決的問題，有待于我們通過探索、研究，不斷細化，建立完善的法律規則。“留置”措施作為一項備受法學界爭議的措施，其創設有合理之處，為了更好的適用，需要彌補其不足之處。“留置”措施是監察體制改革的核心問題，是我國“雙規”補正的法治化體現，“留置”措施隱含的問題反映監察體制改革存在的問題。改革的目的在于將反腐機制法治化，因其涉及人身自由，因此對于“留置”措施的適用要以更加嚴格的標準。在設計監察留置先關規則時，我們首要考慮的標準是合法性與正當性。通過分析司法實務中相關案例，以及研讀法條，查閱資料，可以總結出“留置”措施規定及適用中不符合需求及矛盾的點，下一步將在實施中總結經驗。由于監察留置屬于新的領域，且與刑事訴訟規則有一定的重合，因此在設定規則、解釋和運用的過程中，可以合理的吸收相關部門法的規定，彌補以往法規的不足，建立健全留置措施的外部監督機制，塑造符合法治反腐需要的留置規則體系。本文并未能夠詳實分析所有存在的問題并且給出完善、合理的解決方案。監察留置措施對于監察體制改革的重要性不言而喻，對于“留置”措施的許多問題仍值得探討研究，在之后的工作中，不斷完善立法，使其向著合法、合理、規范的方向前進，改革在路上，實踐在路上。