公安行政應訴能力提升思考

陳臻昱

（南京市公安局鼓樓區分局 江蘇南京 210000）

行政訴訟是公民、法人或其他組織通過法律途徑維護其合法權益、監督行政主體合法合理行使公權力主要途徑之一。隨著《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的貫徹執行，新《行政訴訟法》中登記立案制、異地集中管轄制度等的推行以及公民法律意識的提高，公安機關應訴工作面臨著全新的挑戰，不僅在數量上，更是對執法全流程、量罰合法與合理性等環節提出了更高的要求。筆者目前在公安法制部門工作，從事案件審核同時負責公安行政訴訟工作，深感當前行政訴訟給公安行政執法工作帶來的挑戰，而我們的應訴工作仍需進一步完善。鑒于此，筆者結合基層公安執法及訴訟工作實際，談談自己對公安行政應訴能力提升路徑的思考，以期促進公安執法水平和應訴能力的進一步提高。

一、當前公安機關行政訴訟情況現狀及趨勢

（一）新行政訴訟法施行，訴訟數量穩步增長

據統計，2011年至2015年的五年間，全國共受理行政一審案件751678件，其中以各級公安機關為被告的共70907件，占9.4%；共審結行政一審案件715397件，其中以各級公安機關為被告的共67576件，占9.4%[1]。全國共受理公安類一審行政訴訟案件具體到年份為:2011年10153件，2012年10750件，2013年10533件，2014年14497件，2015年24974件，較去年大幅上漲72%。2016年全國共審結公安機關為被告行政一審案件24179件，較去年上漲約6%，2017年審結21011件，較去年下降13%[2]。由于2018年全國法院司法統計公報，尚未發布因此2018年相關數據還不能得知。但可以發現，涉及公安的行政訴訟數量在經歷了2015年的大幅上漲之后，整體的上漲趨勢有所回落，甚至在2017年有所下降。

以A市公安局為例，2017年全局一審行政訴訟應訴案件共255起，比2016年上升74.7%。其中:市局作為被告的行政訴訟案件34起，比去年上升78.9%，其中因市局作出維持復議決定與分局作為共同被告的行政訴訟案件30起；交警支隊作為被告的行政訴訟案件14起；分局（包括派出所）作為被告的行政訴訟案件207起，比去年上升62.9%。而2018年度A市公安局一審行政訴訟案件達301起，較去年上升18%，其中市局經復議案件作為共同被告42起，較去年30起上升40%。

從以上數據可以清晰看到，新行政訴訟法施行后，由于簡化了立案條件，擴大了受案范圍，大量原本難立案的“民告官”案件也進入到訴訟程序，而且，起訴期限由3個月延長到6個月，原告將有更充足的時間準備起訴，這些都是造成訴訟案件增長的原因。此外，還有一個現象值得注意，新法規定復議機關即使是維持原行政行為也需要作為共同被告出庭應訴，加之新法要求行政機關負責人應當出庭應訴，很多原告訴訟時往往會首先選擇復議，其主要目的是希望能夠通過庭審見到更高級別的領導干部，以期解決問題。

（二）打處矛盾轉移，訴訟壓力增加

從案件類別看，以A市公安局B分局為例，2015年行政訴訟50起。其中:31起由于征地拆遷導致非正常上訪引起；2016年行政訴訟一審案件28起，18起為同樣原因引起；2017年行政訴訟一審案件23起中，同樣原因為11起；2018年行政訴訟一審案件27起中，同樣原因為9起。

從以上數據可以看出，B分局幾乎每年行政訴訟中近一半案件是由于征地拆遷環節引發矛盾，相關人員非常正上訪被公安機關處罰，進而將原本跟公安機關無關的矛盾轉移至公安機關。由于一些非訪對象會不計后果，以同一項涉案事由，先后將行政復議、行政訴訟一審、二審甚至再審的救濟程序都走個遍，導致司法資源嚴重浪費。而隨著行政案件跨區域集中管轄試點，法院法官對案件的審判標準逐步趨緊，對公安的處罰行為進行嚴格監督審查，公安機關的應訴壓力明顯增加。

（三）部分原告間串聯現象、惡意訴訟情況顯現

以A市公安局B分局為例，許多行政訴訟案件原告都為“老面孔”，此類人員之間經常相互聯系，探討應對公安機關策略，積極運用諸如行政監督、行政再審等法律手段提起訴訟，通過復議增加市局、市政府作為被告對象，提高訴訟審級，甚至聘請“黑律師”指導、代理訴訟，針對公安機關任一行政措施環節（諸如傳喚、扣押、收繳等）在全案已經起訴的基礎上再分別訴訟，故意提高起訴案件數量，并定期集中共同旁聽法庭審理，試圖通過公開庭審從而引起關注，擴大影響。

此外，在交警部門一些現場處罰并現場收繳罰款的行政處罰案件中，也出現一些擁有一定法律實務經驗的原告，其非常清楚公安機關相關處罰流程和法院受案過程，特別是涉及公安機關現場執法記錄儀保存期限往往是3個月或者6個月，其往往在起訴期限屆滿最后一天前起訴，加上法院受理、寄送傳票等時間，導致公安機關收到起訴狀時候相關證據已經滅失。當然，此種情況是否有惡意訴訟之嫌需要進一步研究。

（四）公民權利保護意識增強，對公安工作提出更高要求

由于法律意識的不斷提高，公民對于因扣押、傳喚等強制措施以及不及時受案、政務信息查詢等與自身利益相關情況愈加關注，容易引發訴訟案件的提起。現階段主要集中在:一是部分報警人認為公安機關未按照其自身理解及時對相關糾紛進行受案調查，則要求公安機關出示不予受理治安案件決定書進而起訴公安機關不作為；二是許多群眾由于不符合信息查詢主體要求或是未按照相關規定提供證件及手續，從而對相關單位不滿導致訴訟等。

二、公安行政執法及應訴中存在的常見問題

（一）對行政訴訟認識存在偏差

面對新《行政訴訟法》的施行，少數領導及民警思想上或多或少呈現出無動于衷的“麻痹癥”、無所畏懼的“任性癥”、無所適從的“恐懼癥”，這些現象與新《行政訴訟法》的立法宗旨格格不入，也與弘揚法治思維背道而馳[3]。筆者通過走訪基層派出所等單位發現，很多民警對行政訴訟的認識還只存在與聽說過，實際參與到其中的人或經歷過的并不多，但大部門民警普遍認為行政訴訟工作是一項負擔，使得原本繁重的基層任務更加麻煩，因此，很多民警很不希望自己所辦理的案件引發行政訴訟，甚至一些民警存在不愿意辦理行政案件的傾向。此外，還有很多民警沒有認識到行政訴訟是監督公權力行使的方式之一，是行政相對人的合法權利，反而認為行政相對人起訴純粹是“吹毛求疵”，甚至有部分處罰決定裁量過程中因為行政相對人表達出要提起訴訟的想法后，反而受到很嚴厲的處罰。

（二）執法理念缺乏更新

個別辦案民警還不能適應從“管理型”向“服務型”轉變的執法趨勢，不能夠按照“理性、平和、文明、規范”的要求，正確對待和運用手中的權力[4]。而且很多民警行政案件辦理過程中依然存在重實體、輕程序的現場，對行政法的原則以及程序規定的理解不透徹，不明白相關程序制度設計背后的人權保障等理念。由于法學基礎理念理解的偏差，加上對執法為民的本質要求缺乏準確地把握，執法過程中容易出現懈怠、態度不好、辦案程序疏漏、裁量不公平公正等情況。

（三）警情糾紛處置不規范，導致應訴舉證難

以A市公安局B分局為例，近三年以基層派出所為直接被告提起訴訟的有10起，而這些案件都是接處警所引發，造成行政相對人起訴派出所不作為。一方面，許多民間糾紛并非屬于公安機關管轄，而部分當事人不能理解，民警在出警過程中未能充分有效的說明情況或者告知其涉及的部門，同時部分處警過程中，未能通過執法記錄儀全面攝錄取證過程或是存在不文明用語情況，容易導致訴訟時陷入被動。另一方面，很多輕微的打架糾紛中，相關單位往往首先采取調解方式處理，但必須明確的是:必須雙方愿意調解公安機關才能調解，如果有一方明確不愿意調解，公安機關應決定是否受理治安案件。客觀來說，此類輕微打架糾紛通常僅有雙方口供，且各執一詞，缺乏現場物證、監控錄像和旁觀人的證人證言等證據，在此基礎上辦案民警無論是開展調解、還是對違法行為人進行處罰、采取強制措施，不僅難以取得理想效果，還容易導致一方甚至雙方都對公安機關不滿，繼而引發復議訴訟等情況。

（四）案件調查取證辦理存在瑕疵，應訴證據易被排除

盡管A市公安局近三年無一起行政訴訟敗訴案件，總體執法水平值得肯定，但通過查閱卷宗，還是發現存在部分問題，同時通過相關的法院裁判文書，部分證據在庭審質證過程中由于缺乏合理解釋而被排除，造成全案證據存在瑕疵。目前存在的程序和調查取證問題主要集中在:非現場發現違法行為人，不使用傳喚證傳喚；傳喚、拘留不通知家屬或者僅在拘留時一并通知家屬，且部分通知手續流于形式未能有效通知；在處罰告知時，被處罰人要求陳述、申辯，不再次制作筆錄予以記錄其意見和書面告知復核結果（雖然法律沒有明確規定聽取其陳述申辯和復核形式，但A市公安局內部對此有明確規定，這一點值得贊揚。）；部分糾紛引發治安案件受案不及時，濫用調解，調而不解情況普遍存在，或是未及時辦理案件延長手續；部分案件在違法行為人主動供認的情況下，調查取證過于簡單，未能詳細核實涉案地點、物品等情況，不能形成完整的證據鏈。例如，吸食毒品案件中，吸毒人員所供述吸毒所在公共廁所早已被拆遷、吸毒所在的肯德基店實際并不存在等矛盾情況。此外，還有單位由于筆誤將處罰決定書中法條或是復議、訴訟機關寫錯，這類筆誤屬于重大錯誤，需要補辦相關手續更改，容易導致敗訴風險，事實上我國其他部分地區就有因為處罰條款寫錯直接被判決處罰無效的案例。

（五）應訴人才隊伍儲備不足

筆者通過走訪調研A市公安局各分局、職能部門、派出所等單位，發現派出所層面盡管都配備了專職或兼職法制員，但能夠獨立出庭應訴的人員屈指可數。各個分局層面委托代理人一般由2人構成，1名法制大隊民警加1名辦案單位領導，但實際整個應訴準備過程以及庭審時候的答辯還是以法制大隊民警為主。在各分局法制大隊中，通常由1到2人在日常各項工作中承擔行政訴訟工作，但收到的應訴案件起數卻不少，這也是導致應訴壓力增大的原因之一。而從主要應訴人員的知識背景結構來看，大部門應訴民警是警校畢業，雖有部分人員取得法律職業資格證書，但受過相應的專業庭審應訴指導的幾乎沒有，大都是“摸著石頭過河”，結合各類訴訟案件中的問題自己總結經驗，在專業程度上很難與職業律師相比較。

三、公安行政訴訟應訴能力提升方法和建議

（一）正確認識行政訴訟的目的，轉變執法理念

黨的十八屆四中全會提出:“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”行政訴訟是解決公民與行政機關之間紛爭的重要途徑之一，是通過司法途徑對行政權力行使的重要監督手段。警察權無疑是行政權中的典型，是一柄最為鋒利的雙刃劍，最應置于監督之下[5]。面對行政訴訟時，公安機關需要摒棄“怕麻煩”的思維，更加主動積極應對，證明自我行政行為的合法合理。而且，相對人通過訴訟途徑解決行政爭議，相比信訪途徑更加正規合理，更有利于法治體系的建設。此外，公安機關應該順應形勢，主動更新執法理念，牢固樹立依法履職觀念，正確理解法律條款背后的立法本意和行政法基本原則，慎用涉及公民人身自由和財產的強制措施和處罰，切實做到“對黨忠誠，服務人民，執法公正，紀律嚴明。”

（二）落實行政機關負責人出庭應訴制度

領導干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境[6]。從外部來看，公安機關負責人出庭應訴，能夠解決相對人“告官見官”的意愿，能夠體現出公安機關愿意接受監督的誠意，能夠使得原告有機會當面向行政長官反映自己的訴求，原告的心理上會得到一定程度的滿足，有利于消除原告的不滿情緒，而且通過原告間的“口口相傳”，公安機關的口碑得以樹立，也能夠將原本希望通過鬧訪、纏訪等渠道反映問題的群眾吸引到訴訟中來，有利于推進社會法治理念落實，有利于降低執法成本，有利于促進社會穩定和諧。從內部來看，公安機關負責人“真槍實彈”地出庭應訴，可以切身體會到庭審過程中的司法監督的嚴厲性，可以真實有效的發現實際執法過程中的困難和問題，更好地發揮行政機關負責人對執法工作的監督和引領作用，形成“倒逼”機制，從源頭上減少執法不規范、不合法現象發生，避免行政爭議的產生。

（三）加強內部監督，促進執法公開

必須把權力關進制度的籠子里，堅持用制度管權管事管人[7]85。為避免在行政訴訟過程中出現舉證難或證據效力地下等問題，公安機關內部監督部門必須要對執法實現全流程監督，加強案件質量審核，及時發現和整改問題；要建立執法檢查常態機制，在嚴格落實《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》的同時探索建立民警執法融錯糾錯機制，鼓勵民警敢于執法、嚴格執法。例如，A市公安機關通過執法監督平臺，能夠對警情、案件處置、執法視頻等全程監督，并建立兩個月一次的全局范圍內交叉互評制度。B分局法制大隊則聯合督查、監察室等部門，每周對各派出所各類警情、案卷等進行抽查，對發現問題的下發整改通知書，從源頭上減少執法不規范現象發生，降低訴訟風險。

雖然通過行政機關內部設置審批程序來控制行政機關的調查權，再輔以行政機關內部的執法監督與考評，也可取得良好的控權效果[8]，但筆者以為，諸如行政訴訟、媒體等外部監督顯然比內部監督更加嚴厲，更加直接。陽光是最好的防腐劑。權力只有公開運行，才能防止被濫用[7]86。當前我國社會快速發展，傳播科技日新月異，各種直播軟件、新媒體、自媒體等層出不窮，容易放大社會矛盾，給公安執法帶來新的挑戰。在行政訴訟已經公開直播的情況下，公安機關應當有足夠的信心面對各種媒體，主動公布執法過程，更大程度促進執法公開，確保權力在陽光下正確行使。這樣也能降低因為對公安執法過程申請信息公開而導致的行政訴訟數量，節約司法資源。

（四）注重辦案細節，提高程序意識

新《行政訴訟法》實施后，公安機關即使實體正確，只要執法活動中存在程序問題，就容易被人民法院確認違法。就目前A市局參與訴訟情況來看，案件實體基本沒有問題，出現瑕疵主要在各個程序環節，而且個別程序問題無法在回避或是作出合理解釋。例如，我們經常會發現很多吸毒案件現場檢查筆錄的結束時間與詢問筆錄上記錄的到達派出所的時間之間間隔太短，而兩者地點之間的距離明顯短時間內不可能到達，僅僅以筆誤做解釋難免會讓法官對此證據產生懷疑。因此，各辦案民警要加強《公安機關辦理行政案件程序規定》《行政訴訟法》等相關法律法規學習，全面收集案件中涉及的各項證據，規范制作各項法律文書，嚴格履行案件辦理過程中的各項程序，特別是內部呈請手續，并且及時地對履行相關程序的過程準確記錄，避免因程序錯誤導致敗訴。

（五）加強教育培訓，落實庭審旁聽制度

通過庭審發現，許多原告相互間在不斷的學習行政訴訟法等相關法律，“研究”對付公安機關策略，而部分辦案民警卻對法律法規理解不透徹、辦案程序一知半解，致使工作范經驗化、教條化。同時，法官在訴訟中的主導地位更加凸顯，庭審過程中發問更加頻繁，更加尖銳。因此，各單位要貼近實戰采取靈活多樣的形式，有針對性地開展教育培訓活動，從執法理念、法律原則、辦案程序、處罰決定作出的說理過程等等都需要重點培訓，并且定期組織民警旁聽庭審工作，以便民警了解法庭對案件調查的各個環節，從而提高民警規范執法意識和案件辦理質量。畢竟讓辦案民警親自參與到庭審過程，可以使其切身體會到證據出現瑕疵或程序有疑問時被法官、律師追問的“窘迫之境”，促使其在辦案過程中能夠主動以應訴的標準規范辦案。

（六）強化各警種交流協作，共同提高應訴質量

公安行政訴訟中除了常見的行政處罰、強制措施外，近來，涉及信息公開、戶籍處理等訴訟顯著增加。B分局2019年截止3月20日新受理10起一審行政訴訟中，涉及戶籍遷移、戶籍信息變更共3起，信息公開2起，行政不作為2起，其余為行政處罰。而目前，公安機關的應訴主要為法制部門，法制部門的具體應訴人員雖然平常也負責行政案件的審核把關，但具體到某一訴訟案件、某一專業部門業務及法律依據其并未完全清楚，因此需要具體辦案單位與應訴人員加強溝通，就案件涉及的各方面情況進行交流，使得法制部門應訴人員對案件事實、證據等充分了解，才能胸有成竹。對于涉及戶口、信息公開等專業警種的訴訟，各警種更需發揮專業知識特長，跟法制部門充分說明其行為法律依據，辦理過程，形成合力共同應訴。

（七）加強與相對人溝通交流，充分發揮復議作用

A市公安局2018年301件一審行政訴訟中，經過各級部門復議的案件157起，占比52%。B分局2018年自行處理3起復議案件，復議后只有一起起訴。可以看出，相當比例的行政相對人會優先通過復議渠道解決行政爭議，如果復議取得一定的成果，也能減少訴訟的產生。公安機關承擔的行政執法工作面廣，行政處罰量大，行政強制措施種類繁多，容易成為訴訟對象。相較于行政訴訟主要限于對具體行政行為合法性審查，行政復議還可以審查集體行政行為的合理性[9]。這就要求各級公安部門，既要辦好案件，又要在正確理解法律條文的基礎上努力提高說理執法的能力，加強與相對人的溝通，充分聽取行政相對人的意見，正確對待其申辯和理由，在堅守法律底線的同時爭取相對人的理解和認同，減少訴訟的提起數。

（八）構建專業應訴隊伍，推進公職律師任用管理

與許多政府部門將應訴工作外包給執業律師不同，公安機關往往選擇由法制部門民警出庭應訴。而行政應訴工作的整個過程必須做足充分的功課，需要在準備階段全面了解被訴案件的具體情況，甚至有時還須清楚涉訴證據之外的專業知識，因此對出庭應訴民警提出了更高的要求。對此，公安機關應當在內部進行選拔，建立一支專門從事應訴工作的民警隊伍，有計劃、有針對性的對其法學理論、專業背景知識、應訴實務技能、庭審答辯技巧等進行培訓教育。

有條件的地方可以根據中央《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》等有關規定，結合司法部《公職律師管理辦法》，在具備條件的民警中選拔任用公職律師，制定本部門公職律師管理相關規定，明確公職律師既是對應訴民警工作的肯定，也是提出更高的希望，并結合民警出庭應訴情況給予適當的獎勵，激發應訴民警工作的積極性，確保公安機關行政應訴工作的良好開展。例如，A市公安機關在選拔公職律師的時候，針對全市近500名民警通過法考的情況下，嚴格準入條件，要求申報者必須在法制部門或從事執法工作2年以上，且根據各個分局、部門的實際訴訟業務量分配名額，全市總量控制在30名，每年定期到法院實習、到知名高校集中業務培訓一周，并對公職律師實行員額制管理，定期進行考核，如遇職位調動不再從事應訴工作或工作量考核不達標則退出公職律師行列。

（九）建立預警清單，提前介入準備應訴

由于法制部門應訴人員在收到法院的舉證通知書等材料后才會完全介入案件的辦理，特別是所裁案件處罰時不需要法制部門審核，在全案決定已經作出、證據已經固定的情況下再詳細準備難免會有所疏漏。因此，對于容易引發訴訟的案件或是在處理當事人的過程中，當事人已經明確表示會對處罰結果不服進行起訴的情況下，法制部門需要提前介入，全程指導，做好應訴準備，及時消除相關容易引發敗訴的風險。

個人認為，公安機關應當建立預警名單，在碰到相關情況的時候立即通知法制部門應訴人員提前介入。預警名單的設計主要考慮案件類別，涉訴人員兩個方面。首先，無論A市局還是B分局，目前的行政訴訟很大一部分都是由征地拆遷引發非正常上訪導致，對于此類訴訟案件，公安機關在查處辦理時期就應當做好訴訟準備。其次，在分析相關起訴人員構成時，可以發現一部分起訴人員都是老面孔，只要其有相關的報警或是公安機關處理其一次，其就會提起訴訟；另一方面，一些身份相對敏感的人員，如大學生、記者、律師、公務員等，也是容易引發訴訟的對象。例如B分局在處理一起女大學生在網絡散布謠言詆毀同學的案件中，法制部門發現處罰對象為大四學生后，在審核時應訴人員便提前介入，收集網絡、同學、學校等各方面證據材料，在量罰過程中充分考慮案件情節及學生身份，從輕處以行政拘留3天處罰。被處罰大學生處罰執行完畢后立即聘請本地知名律師提起訴訟，并組織公開庭審，而B分局應訴人員由于前期準備充分，庭審過程中就原告提出的比例原則、網絡證據、對受害人造成的不良影響和警方量罰過程等充分質證，贏得社會各界旁聽群眾、法官、陪審員一致認可，原告律師庭審結束后立刻主動申請撤訴。