土地制度為什么要這樣改？

鄭嘉璐

時隔14年，《土地管理法》即將再度修訂。

在新的土地管理法修正案草案中，非農建設用地不再“必須國有”。符合規定的集體經營性建設用地可以不經征收，直接進入市場。

土地是財富之母，新一輪土地改革自然吸引了社會各界的關注。一時間，質疑聲與叫好聲一齊涌現出來：新一輪土改會沖擊房地產市場嗎？會給農民帶來巨額收入嗎？更讓人擔憂的一種聲音是，農村集體土地入市，特別是宅基地入市，會給城市帶來貧民窟嗎？

帶著這些疑問，《南風窗》記者專訪了中國人民大學經濟學院教授劉守英。劉守英教授一直是農村集體土地入市改革的積極推動者，他也曾擔任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長。學者與政府智囊的雙重視角下，他對本輪土地改革有著怎樣的解讀？外界的質疑與猜測他又將如何回應呢？

土地改革不能理想主義

南風窗：土地管理法修正案草案正面向公眾征求意見。其中，集體經營性建設用地入市改革最受關注，這項改革是要解決什么問題？

劉守英：當前中國土地征收的范圍太寬了。按照法律規定，政府只能征收公益性用途的土地。但實際情況是，所有的集體土地都要先通過征收變成國有土地，才能從事非農經濟活動，這對農民從事非農產業是一個制度上的制約。農村有很多跟農業相關的非農經營活動，它是鄉村特點的，比較分散，比如農民想做一個加工廠，要一個曬谷子、放設備的地方，可我們的土地制度連這個都不允許。這搞得農村一點用地權都沒有，要把農村“憋死了”。

過度征地對國民經濟的負面效應也在凸顯。過去四十年里，土地是中國經濟的發動機，中國的快速城市化、工業化都離不開當前這套土地制度。但運行了四十年，有些制度安排的內在缺陷逐漸顯現出來，以地謀發展的模式很難再持續了。比如征地成本越來越高，而征地補償卻引發了許多社會矛盾，土地融資更導致了地方政府的債務風險。

這輪土地改革的核心在于，拓寬農地進入非農市場的路徑，打破政府對土地市場的壟斷。征收是一種方式，集體土地直接入市是另一種，后者更能體現集體土地進入市場的權利平等，也可以避免很多社會問題。

南風窗：既然土地改革的目標是集體建設用地與國有建設用地“同地同權同價”，那為什么要將范圍限定在“經營性”建設用地？

劉守英：的確有學者提倡“一步到位”：只要符合規劃和用途管制，所有集體土地都能入市。這我不同意。道理很簡單，土地征收制度不是這么容易就能廢掉的。土地出讓和土地融資是地方政府重要的收入來源，說白了，地方政府還要靠賣地過日子，一下子取消地方政府的征收權，城市還怎么發展？

改革得有步驟，不能理想主義。學者是做研究的，他們的觀點可以很徹底，但嚴格來講，我不是一個純學者。做改革方案和寫學術文章是兩回事，設計改革路徑需要考慮到可能的成本和風險，要讓各種力量互動，看看哪一個方案的震蕩更小，風險更小。

當然了，我反對“一步到位”，也反對停滯不前。改革應該朝著一個大方向往前走，不能原地踏步。很多人把集體經營性建設用地等同于鄉鎮企業用地，這就是停滯，這是不對的。

南風窗：哪些土地該算作集體經營性建設用地，這的確是爭議的焦點。

劉守英：當前集體建設用地分為三類，宅基地、公益性公共設施用地和經營性建設用地。有學者認為，宅基地不是經營性建設用地，公共空間是公益性用途，也不是經營性的，那就剩下以前搞鄉鎮企業的這點土地。

但在實際操作中，這三者是很難區分的。比如在城鄉接合部，雖然這塊土地是宅基地，但農民都把房子出租了，這是不是在經營呢？公共空間也是，有的村部蓋了四層小樓，村干部在四樓辦公，下面三層都租出去做商鋪，土地的實際用途早就是經營性的了。

許多內陸地區根本就沒有鄉鎮企業，而沿海地區的鄉鎮企業用地實質上已經入市了。如果把改革范圍限制到這么小，那就是假改革、不改革！

說明一個道理，在法律規定之外，還有市場需求。如果一個地方對于土地的需求很活躍，盡管制度規定土地不能出租，但事實上還是在出租。所以特別需要重視的是，這輪土地改革中講到的“經營性建設用地”，指的不只是鄉鎮企業用地，否則改革的力度就太小了。許多內陸地區根本就沒有鄉鎮企業，而沿海地區的鄉鎮企業用地實質上已經入市了。如果把改革范圍限制到這么小，那就是假改革、不改革！

改革的合理預期

南風窗：那判斷一塊集體建設用地能否入市的標準是什么呢？或者說，到底什么樣的土地才是“經營性建設用地”？

劉守英：現在的一個辦法是，鄉村地區實際處于經營狀態的建設用地都算作經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，都能入市。這里包括鄉鎮企業用地，也包括物流、市場、倉儲用地，這樣改革的范圍就大多了。

南風窗：可是這類土地是在動態變化的，一些本來不在經營的建設用地，也可以變為經營狀態并且跟著入市了。

劉守英：這個問題的確存在，所以這輪土地改革針對的只是存量部分。有幾項工作要做在集體建設用地入市前面，比如要先把新增的集體建設用地卡住，同時把村莊的規模卡住，保證不能侵占耕地；這之后還要修鄉村的規劃，以縣為單位，看看未來哪些村莊是要歸并集中的，哪些可能會慢慢消失，還有哪些地方要放產業。

規劃定下來以后，有多少集體建設用地可以做公共部分，有多少是宅基地，多少可以上市，就很清楚了。這樣才能操作，不然集體經營性建設用地這個概念本身沒法界定。

南風窗：這是否意味著這次土地改革的落地不會那么快？

劉守英：的確不會很快。現在還有一些問題沒說清楚，比如空間規劃管制到底是什么意思，比如宅基地、公益性用地變成經營性建設用地的防火墻怎么設置，這些都要有制度安排。這些事情還沒捋清，與其這樣還不如慢一點。

有些人很著急，希望通過大刀闊斧的土地改革給經濟增長帶來一些機會，這是不可能的，這種預期一定不要有。土地改革其實是理順關系，讓板結的農村結構松動一些，農村更有活力。

南風窗：外界對這輪改革的預期確實很高，不過也有許多擔憂。

劉守英：有人說這輪改革會沖擊城市用地，還有人說它會給農民換來巨額收入，這都是不對的，土地改革的目標不是這些。這次改革之后，距離城市較遠的農村可以滿足經濟活動的用地需求，但這并不是爆炸性的，不是要把農村都變成高樓大廈，變成工業園區。入市的集體土地主要還是集中在城郊，因為城郊土地的使用價值更高。

漲價歸公

南風窗：城郊土地的使用價值高，也意味著土地入市會帶來高額的土地出讓金。集體建設用地入市后，土地溢價該怎么分配呢？

劉守英：增值部分該給農民還是給政府呢？回答這個問題之前，還是要先弄清楚土地為什么會漲價。

這里牽涉到四個因素。第一是農民的所有權。要給農民一個認定，到底土地值多少錢。我們原來的算法是，征地補償不超過土地年產值的30倍，但農民肯定不認可。第二個是規劃，從原來的農地變成了住房商業用地，用途變了，土地的價值差別是很大的。第三個是基礎設施建設。第四是人口的聚集。

土地增值的部分就要在這四個因素之間平衡，不存在全給政府或者全給農民的情況。尤其規劃這部分并不是政府的功勞，收益不應該由政府獲得，應該“漲價歸公”。

我的想法是，由政府出面與農民談。假設有100畝土地，要讓地價漲起來，道路、基礎設施都得做好，這些錢當然應該從土地中獲得。農民是能夠理解的，沒有配套設施，土地不可能這么值錢。所以他們愿意拿出部分土地，比如說20畝，用作道路和公共空間；有了修路的土地，還需要修路的資金，那就再跟農民談，再拿30畝土地出來售賣，那建設基礎設施的錢也就來了。

結果是，路修好了，基礎設施的錢有了，這個地區的規劃也實施了。從農民角度來講，原來的100畝土地，實際上獲得土地收益的只有50畝，還有50畝用到了修路和建設基礎設施，這不就實現漲價歸公了么？你看，政府在這個過程中是一個談判者的角色，政府是不獲益的，因為它不是土地的所有者。

而我們現在的邏輯是，政府先把地征過來，然后把它賣掉，賣了錢再修路和搞建設。當然這種做法也有好處，那就是快，效率高，但結果是什么？ 農民跟土地沒關系了，拿了補償就走，那農民當然不情愿了，這就造成了征地糾紛等麻煩。而且政府會搞出一屁股債，因為政府拿了地就去抵押借錢了。政府之所以敢這么做，是因為“張書記”抵押的土地，下一任“李書記”來還錢，又不用自己還，當然敢干了。

入市的集體土地主要還是集中在城郊，因為城郊土地的使用價值更高。

失地農民會滯留城市么？

南風窗：還有許多學者擔憂，農村集體土地大量入市以后，進城農民失去了土地，一旦遇到失業潮，農村回不去，城市待不住，就會在城市中形成貧民窟。

劉守英： 這個可能性不能排除，但制度不能以這個為前提去設計。就像修一個防洪大堤，一定要付出極高的成本去修一個抵御千年一遇洪水的堤壩么？有可能一千年會用到一次，但也有可能用不到。

農民滯留城市，這是個很讓人后怕的結果。如果城市真的沒有機會了，大量農民返鄉，這說明整個中國的工業化和城市化被中斷了，那是現代化出了問題，我們應該極力避免這種情況出現。怎么避免？還不是要回到改革上來，現代化的這條路不能人為地堵掉，不能被舊有的制度禁錮住。

再者說，絕不應該以農民在城市中的處境為判斷標準，剝奪他們在鄉村的權利。換句話說，不能因為農民在城里掙了錢，買了房，就把他們在農村的權利給干掉了，這是不行的。

最后一點，農村的改革得往前走。現在農村出現了一些新情況，應該有一些改革，讓農村更有活力。 比如承包地，為什么現在還有人在種？因為農一代是愿意回鄉的，可是你看農二代有幾個愿意回去種地的？這些80后、90后，讓他回家種地他也不會種了。

我們的制度安排應該讓農民有選擇權。中央也是這個考慮，承包權死守，然后把經營權慢慢做活，宅基地也是這樣。對于農民的權利，我們要提供一套辦法，讓農村慢慢走上現代化的進程。

南風窗：也就是說，農村土地入市其實是個漫長的過程，并不是說農民的宅基地、承包地很快就都賣出去了。

劉守英：對呀！農一代肯定不放手，他們還是要回到農村，在農村蓋房子養老，那就不能動人家的土地。但如果農二代、農三代還是要走這個路，那中國的現代化還怎么實現？

對農二代來說，房子會在縣城，孩子在縣城接受教育，家也就落到縣城，農村只是他們的根；再到農三代，可能都很少回農村了。這樣一來，中國的城鄉格局就動了。這取決于代際差異，發展時序不到那個階段，人與土地的關系變遷就不會發展得太快，也就不用擔心有大批失地農民會滯留在城市中了。