破與立：偵查轉隸之后我國檢察權的重構研究

張郡軒

（中國人民公安大學，北京 100038）

2018年《中華人民共和國監察法》應運而生，以標準的法律文件形式明晰了我國監察機關的職能定位和職權內容，標志著我國監察體制改革從基層試點向立體全面建設縱深發展，也標志著我國司法環境在新時代有了更完善的法律保障制度。對于權力配置模式研究，必須牢牢扎根于實踐的沃土之上。從目前的法律發展現狀來看，關于檢察權的定義與定性皆缺少明確、具體的規定，大多是根據現有法律條文而簡單概括，沒有真正將檢察權的科學內涵和價值意義作出系統闡釋，尤其當今檢察權的部分職能被剝離出去，檢察權在新時代如何發展規劃面臨一系列新的難題和挑戰。因此，必須立足于司法改革的實踐，將檢察權的研究置于綜合配套改革的視野下進行再構建，對職務犯罪偵查權轉隸之后的檢察權定位研究具有很強的實踐意義。

一、淵源流長的“檢察權”發展概述

在我國悠久而漫長的司法歷史進程中，強大的中央集權主義讓司法權始終離不開行政權的引導，公訴權因而也被混雜其中，眾所周知的御史制度也只是針對彈劾官吏和維護封建王權的一個手段，這樣的司法制度無法讓西方先進的司法理念真正融入，司法制度中的權力分工也缺乏重要的制約與平衡。清末時期，國內的有識之士開始吸取西方法治理念作為開展民主運動的重要理論武器，使得我國司法也開始有了新的改制。檢察權的重要核心就是“公訴”，后來以公訴為核心不斷改革發展我國的檢察權，逐漸形成了現代的檢察制度。新中國成立以后，在當時的社會背景下，檢察院僅僅只是法院的組成部分而已，不具備獨立性。隨著文化大革命的到來，新中國的民主與法制建設歷經曲折和波瀾，在這種條件下我國檢察制度的發展面臨“寒窗期”。在改革開放時期，現代化建設逐漸成為黨中央的工作重點，為我國的立法完善工作奠定基礎的同時，也使檢察機關確立了更為獨立的檢察權。

我國的檢察權入法歷史較為悠久，但關于檢察權內涵、定義等內容很少出現在法律文件上，在學術領域中也甚少出現。20世紀末期的我國刑訴法修改過程中，關于檢察權的內容便引發了一場學術爭鋒，但當時也僅僅只是圍繞檢察權的性質進行討論，沒有過多涉及檢察權的內涵、形式等方面。2018年監察法的出臺對我國檢察機關和檢察權的性質和定位產生重大影響，對檢察權重新進行性質界定和內容探析十分必要。對于檢察性質的爭議，目前在學術界當中主要有以下幾點觀點：

（一）具有行政性質的檢察權

根據我國刑事訴訟法規定，檢察官審查案件時要對整個案件的性質進行審核，交由公訴部門初步審查后，根據實際情況作出起訴與否的決定，一些疑難復雜案件需要上提檢委會討論，最終由檢察長和檢察委員會作出決定。現行法規中還規定，由檢察長負責承接的公訴案件，若未規定必須經檢委會討論決定，一般情況下由檢察長決定起訴與否即可。由此可見，首長才具有審查起訴的決定權，帶有一定的行政色彩。有部分研究人員將檢察機關定義為維護公眾的權益，檢察權的運行皆圍繞公共利益，檢察機關向審判機關提起公訴也是為保護公益所需才行使，因此檢察權應屬于行政權。但應當看出，檢察權的權力設置以公平正義為其基本原則，而行政權更加注重效率與便捷，同時檢察權必須由專門機關來行使，不得轉讓更不得授權，這與標準的行政權是完全不同的。

（二）具有司法性質的檢察權

堅持這種說法的理由源于我國刑訴法對于檢察權和審判權的規定，兩者均是獨立行使，且具有一定的相似性，從某種意義上看，檢察機關在司法案件中承擔的職責和角色分配實則具有司法的色彩，但這種觀點并不全面，因為檢察權和審判權的獨立程度是完全不同的。檢察機關依照職權要主動地、不受其他機關、團體、個人干預履行司法監督職責，在內部權力架構上呈現立體性、垂直性的領導特點。檢察機關擁有重要的起訴職權，在我國的刑訴法中對于不起訴的決定就有明確規定，分別為法定類、酌定類、證據不足類和對于未成年人的附條件類，不起訴的運用讓檢察機關能夠充分影響并決定一起司法案件的走向，實現案件的分流處理。但這種決定不代表每一種都帶有裁判性質。在案件偵查環節中，諸如法定不訴和證據不足不訴的案件里，公安機關擁有機會決定是否移交檢察機關進行下一步處理，一般公安機關可以通過撤銷案件的形式來完成。公安機關的這種權力從性質上來看，與檢察機關不起訴的決定具有一定共同點，但我們所說的司法權在一定意義上來說，是被動的，也是相對獨立和中立的，從檢察機關的職權上來看，其與司法權完全不同，只能說是司法案件辦理中重要環節參與者，但不能完全把檢察權歸并為司法權，這一觀點并不成立。

（三）兼具司法性質和行政性質的檢察權

這一觀點看似存在某些道理，是對檢察權進行了更加全面的總結，但缺陷在于未突出重點，很難完整解釋檢察權的運行模式。

（四）與法律監督權等同的檢察權

在世界法治歷史的進程中，皆把公訴這一重要職能賦予給檢察官行使，但是關于法律監督權甚少有國家作出法律規定賦予檢察機關。在英美法系國家，當事人主義的訴訟理念是主流形式存在的基礎，這讓檢察機關只承擔一小部分的訴訟內容，大多數任務還是以提供法律服務和咨詢的形式存在。大陸一般實行國家公訴主義，檢察權的主要內容就是提起訴訟。因此，很難從比較法的角度為法律監督權提供支持和保障，要結合我國的特色行政機構進行討論。結合我國現有的控辯審結構，在刑事訴訟領域中，法律監督權并沒有立足之地，因此，法律監督權實則相當于檢察機關作為法律監督機關而行使的一切權力的統稱。

綜合上述四種不同的爭論，筆者認為新時代的檢察權內涵更加豐富和精細，其本質更貼近法律監督，但是從外延角度看，檢察權具有更加全面和綜合的覆蓋范圍，并不能單純用法律監督簡單地一言蔽之。若將法律監督權納入檢察權之中，則檢察權制度便會失去與國際學術接軌的機會，檢察權的構成具有十分清晰的邏輯結構，監督是其中最重要的一部分，還包括參與訴訟的司法性，維護公益的行政性，不同的領域有不同的權重，在原先屬于檢察機關重要職權內容轉隸之后，檢察機關的檢察權內容得到更加細化的區分，是多個職能要素并行組成的復合型權力。

二、改革背景下檢察權的重構思路

自2016年國家監察體制改革開始在北京、山西、浙江試點之后，從各地反饋回來的試點成果頗具成效，在此基礎上兩年之后國家監察法應運出臺，標志著我國監察體制改革向法制化、科學化方向不斷深入發展。有學者認為，“國監委是‘行使國家監察職能的專責機關’。”①馬懷德．國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J]．國家行政學院學報,2016,（6）。監察權稀釋了檢察權固有的權力監督力度，對檢察權的發展提出了新的挑戰。新時代檢察機關的檢察權的定位和定性、走向和出路，需要立足新的司法改革背景進行探討分析。

（一）法律實施的監督者——強化監督職能

改革開放四十年以來，國家在經濟、政治、文化、社會等各個領域都取得長足的發展進步，習近平總書記提出在國家政治制度體系改革方面更要繼續全面貫徹落實依法治國的方針政策，要讓司法改革延伸到更深層次的制度調整與職能轉化，讓改革的成果真正落到實處。從檢察機關的角度來看，長期以來檢察機關最重要的職權內容便是在反貪反腐和職務犯罪等領域的權能體現，改革的轉隸無疑造成對傳統權力運行模式的巨大沖擊以及對傳統檢察理論的徹底革新。但是面對現實種種挑戰和新機遇，檢察機關不應因為這種轉隸而深陷對自身固有職權抽離的窘迫困境，牢牢把握住法律監督的角色定位是至關重要的檢察權重構出路。同人大監督、輿論監督相比，檢察監督并不具有唯一性，更是一種專門性同時兼具司法性和行政性并依照職權本質要求而產生的一種監督方式。監察制度下新立監督模式，沖擊與挑戰必然帶來機遇與轉型，筆者認為檢察權不應單純從“泛法律監督”角度探析，可以細分為訴訟和行政兩個角度。

作為公訴機關，檢察機關的重要職責就是代表國家公權力追究刑事犯罪，以提起公訴來參與司法活動并表達訴訟需求。不同于監察機關的監督對象，檢察機關主要針對由自然人組成的單位集體在履行公權等方面進行監督。為了讓監督國家公權合理運行變得規范化、制度化，應該將全流程的程序制度納入檢察機關的監督視野之下，監督是檢察機關既有的傳統價值基礎，也是新時代科學運行檢權的本職回歸。同時，對一些行政行為中出現濫用職能和不作為的現象都要依法進行監督，監督其糾正不合理行政和行政違法的行為，堅持牢牢把握法律監督的利器。面對當前檢察權監督弱化的局面，必須提升監督能力，避免國家公權的任意使用造成不規范用權的問題，加強監督落實，督促改正，才能推動法治進步到新的臺階。

（二）公共利益的維護者——強化訴訟職能

公益訴訟理念最早可追溯到古羅馬時代，在人類文明的進程中已具萌芽狀態。在上個世紀我國民間團體、個人為維護合法權益參與司法案件中多有體現公益的詞義，但當時公益訴訟一直缺乏立法規范，在法律制度上處于空白狀態。一直到2015年最高人民檢察院頒行公益訴訟試點方案，兩年之后，在我國民訴法和行政訴訟法兩大法的修改中正式將公益訴訟的內容以立法的形式進行規定。檢察機關的職能在經歷“一增一減”之后，其發展趨向沿著國家和社會公共利益領域不斷延伸。未來檢察權的核心任務就是維護公眾的權益，保障國家的利益，重要的表現形式就是強化訴訟職能，突顯公訴機關的本色。“在偵查轉隸以后，凸顯訴權的功能，讓訴權成為檢察監督權的核心權力，強化訴權在法律監督中的意義和作用。”①龍宗智．新形勢下檢察權的定位調整和職能強化[J]．中國檢察官，2018,（15）。提起公訴歷來是檢察機關的重要職權，也是不同于其他國家權力機關的檢察機關特有的有效履行監督、維護公義的重要方式。既包括涉刑事案件的公訴也包括涉民事、行政的公益訴訟兩方面。無論是行使何種訴訟職能，檢察機關都代表國家公權力來追究刑事犯罪責任、行政侵權責任。

在國家經濟飛速發展的同時，社會轉型期間面臨經濟發展帶來的諸多矛盾，工廠生產污染河流水源、生產擴建損害國有資產資源、市場監管不力引發食藥安全憂慮等，很多地方政府為追求短期的經濟效益提升便以損害國家利益為代價，面對越來越多的這類問題，檢察機關就要利用公益訴訟，使國家利益在地方經濟發展面前不再蒙受損失，督促地方行政機關轉變短期政績提升的觀念，要將習近平總書記的“兩山理論”落實到具體行動中。未來檢察機關履職盡責的著力點和服務經濟社會發展的支撐點應按照公益訴訟的原則要求，充分體現法治文明時代對待經濟發展與社會有序治理的觀念平衡，在國家利益、人民權益面前，檢察工作要以法律依托有高效，政治保障有實效，維護社會秩序有成效。

（三）司法改革的擁護者——強化審查職能

近年來，屢有出現的冤假錯案讓民眾對司法的威嚴產生了不確信，對法律的公正信仰產生了一定動搖。造成這一現象的主要問題在于偵查階段的權力濫用，對偵查權缺少審查與監督。缺少限制和約束的權力必然滋生濫權的違法與違紀。長期以來形成的偵查中心主義在一定程度上阻礙了以審判為中心的司法改革進程，公安機關時有發生的濫用強制措施是亟需改進的難題。筆者認為，為根治并杜絕強制措施帶來的損害公民人身、財產等權益的問題，應建立并加強檢察機關的司法審查機制，對于偵查機關在刑事案件中涉及到限制人身自由和公民財產權益等方面的措施，必須加大檢察機關的審查力度。在實際工作中，存在很多由于臨時性、緊急性的情況，偵查機關先期采取措施而后才上報檢察機關進入相應法律審批程序，在此環節中偵查機關自主性和自決性權力過大造成許多侵犯當事人合法權益的問題發生，偵查權的濫用會嚴重損害公民合法的基本權益，尤其是人身自由、生命健康這類不容侵犯的權利。因此需要檢察機關加大力度治理，與偵查機關協作配合對涉及強制性措施進行科學規范使用。詳細地說，就是需要對偵查階段的權力行使進行監督和審查，尤其是人身自由可能被限制或者是其他強制措施的執行，在權力行使前都需要由檢察機關進行審查，對權力的行使符合法律法規的條件后，才可批準執行，否則將不予批準。同時，對于偵查機關通過有瑕疵的手段而獲得的有瑕疵的證據，檢察機關可以通過非法證據排除或者選擇性使用等途徑避免瑕疵證據過多影響案件公正審理。分離執行與決定，是改善偵查權行使，體現程序正義從而維護司法公正的重要手段。通過對世界上其他國家的刑訴法進行分析，關于批準逮捕，往往由司法機關來行使，檢察機關設定批準逮捕職權主要是為了審查公安機關的辦案質量，增強證據的科學性和純潔性，促使公安機關改變偵查工作作風以達到實質正義和程序正義的有機融合。“假如承認檢察機關在審查批捕方面可以發揮更大的作用，那么，檢察機關司法審查職能的擴展，將是我國未來司法體制改革的一個方向。”①陳瑞華．檢察機關法律職能的重新定位 [J]．中國法律評論，2017,（5）。

公安機關濫用偵查權的行為不免讓人們對在新的監察制度中監察機關是否會在調查權的運用上出現濫用，產生擔心與憂慮。在對涉嫌職務犯罪的案件調查終結后，確有犯罪事實，且事實清楚，證據明確的，要移送檢察機關按照刑事訴訟的流程由檢察機關審查起訴。筆者認為，鑒于公安機關和監察機關在權力上都具有某種強制的屬性，從權力制衡理論出發，缺少制約和監督的權力都將存在一定程度上的隱患，應該在此基礎上讓檢察機關介入分析和審查，強化監督環節。對于監察機關的調查權，檢察機關可以通過移送來的證據發現其在調查活動中存在的瑕疵缺陷或者違背當事人合法權益要求的情況，合理提出糾正補充意見，或者利用非法證據排除原則排除可用來定罪量刑但具有重大瑕疵或違法的事實依據。這充分體現了分權制衡理論在中國法治土壤的蓬勃發展，防止無根據的權力濫用，防止無保障的權益侵犯。

三、檢察權重構的價值意義

習近平總書記多次強調檢察機關在預防和懲治犯罪、加強訴訟監督等方面發揮著不可或缺的作用。這些重大論斷是對檢察機關更深一步的定義和詮釋，從性質、地位和作用等方面為新時代檢察權的再構建注入了信心和自信，重新審視并深化檢察權的再重構，對于當前國家監察體制改革背景下我國權力體系劃分具有十分重要的理論意義和現實價值。

（一）全面深化司法改革，完善權力分工配置

監察權是國家權力再分工之后產生的新的國家權力，它與立法、行政、司法并行，一同組成我國全新的國家權力分工體系。不同于西方的“三權分立”結構，中國特色的國家權力結構需結合本土的政治制度與現行憲法來研究，同時這也決定了檢察權的再重構方向必須與司法改革的方向保持一致。在職務犯罪偵查轉隸之后，檢察權必須遵循司法規律和邏輯進行科學重組再構，這符合全面深化司法改革的現實要求，同時也貼合當前我國法律制度發展的現實國情。權力的設置，必然有符合現實的實際需求，監察權作為一項重要的國家權力，其權力的主體、對象、范圍都有待于在未來的實踐嘗試中不斷調整、充實，做好《監察法》和《刑事訴訟法》的兩法銜接工作，明確檢察機關和監察機關在職能內容調整后的分工合作關系，逐漸建立工作對接機制和司法分工模式，檢察機關要配合監察機關的調查終結后的移送審查起訴工作，同時完善自身始終不能忽略的法律監督重要職能，使監察工作和訴訟工作得到有序對接。充分利用權力制約理論，可以促進多方面長效機制的建立來引導監察工作和檢察工作的合理運行。符合司法改革的時代需求，有利于推動國家公權部門各居其位展現職能優勢、各司其職履行憲法本責，有利于促進各機構部門良好配合，良好互動。

（二）促進庭審實質化，夯實憲法職責

從偵查中心跨越到審判中心，訴訟改革跨越式發展不僅僅是詞義的簡單轉變，更在漫長的司法進程蘊含著中國法治觀念的革新與進步，艱辛的改革之路需要各個國家權力機關利用憲法賦予的職責和權力來維護不易的改革成果。公益訴訟是新時代司法改革契機之下的新制度，也是檢察機關在社會精神文明發展到一定階段必須發揚的人本精神中所運用的重要新利器。強化公訴能力、在訴訟領域加強對公權力的監督就是激活這個新利器的重要體現，同時也是促進庭審實質化有效落實的重要途徑，保證在司法活動中檢察機關保有一定的話語權和問責權，通過訴訟的方式實現程序正義與實質正義的相統一。新時代的經濟發展需要與時俱進的法治思維為經濟活動保駕護航，在維護社會公益這一重要領域方面更需要嚴謹的法治思維來采取合理合法的方式追責因為犧牲集體利益而獲取片面價值的公益損害。強化訴訟能力，加強法律監督能夠進一步提升檢察機關對自身職權思考的責任意識，牢記權力設置的價值本位，讓公民在法治文明的環境里有途徑去維護基本權益，有力量來依靠解決訴訟難題，有助于形成從空白到建構直到完善成熟的新時代中國特色公益司法保護道路。

（三）充分發展檢察理論，提高檢察官辦案效率

檢察權的科學重構對于研究檢察理論具有重要學術意義，監察體制改革促生的職務偵查轉隸，也帶來公益訴訟的制度化與規范化，必定促使檢察機關重新審視自己的角色定位和未來發展趨向。依據現行法律法規不斷調整自身的檢察權力運行模式，更加細化檢察的范圍、對象，同時理性看待、科學平衡公、檢、監、法四家關系。在檢察權重新配置的過程中，始終離不開憲法總框架的引導與約束，權力的更新促進部門機構內部的格局調整，在權力分配的各個環節充分給予檢察審視，在檢查機關內部的人員調整方面能夠以新促舊，帶動隊伍整體建設，提升檢察官、檢察官助理的基本業務素質和職業道德操守，為檢察機關整體注入新鮮的血液以激活更強大的國家檢察監督力量。同時業務素質的精進會推動辦案人員的辦案效率顯著提升，為更順利地推動司法改革深入發展和更精準地維護司法改革既有成效提供堅實而可靠的職能保障。

結語

綜上所述，監察體制改革雖然“打破”長期以來由我國檢察機關履行對職務犯罪案件管理和偵查的傳統格局，但也確立了新時代檢察權再重構的勢在必行局面。在對檢察權的發展歷史及其重構思路進行研究的基礎上，筆者認為，轉隸之后的檢察權需要嚴格遵守憲法框架下的基本規律，不能因為轉隸之后固步自封，完善和發展我國檢察機關的檢察權應著眼于改革發展的時代主流，檢察機關要充分發揮自身法律監督職能和訴訟職能，監督國家公權，維護社會公益，保護公民權益。新時代檢察權的科學再重構對深入推動社會主義法治中國的建設進程具有深遠意義。