教育權力尋租及其遏制

馬煥靈，姜晨暉

（1.廣西師范大學 教育學部，廣西 桂林 541004；2.中國人民大學 教育學院，北京 100872）

教育體制改革的目標本來在于教育質量與效益的提升，但在改革的過程中卻出現了令教育決策部門始料不及的問題，即教育權力尋租現象。近年來，教育權力尋租案件頻現于電視、報紙、網絡等諸多媒體。這些案件不僅增添了民眾對教育的不信任感，也不利于良好教育生態的形成與發展，甚至會引發沖突和糾紛，不利于和諧社會的構建。因此，探尋教育權力尋租的現象與本質、產生的可能與根源，認清其危害，真正“把權力關進制度的籠子里”應成為教育界和法學界共同關注的重要課題。

一、教育權力尋租現象與本質

（一）教育權力尋租的現象

教育權力尋租行為的復雜性與尋租主體的多元性把教育權力尋租行為織成了一個復雜的“尋租網”，使得準確識別教育權力尋租并非易事。基于教育權力尋租的兩種基本形式，教育權力尋租分為兩種，即教育教學權力尋租和教育管理權力尋租。由于教育權力尋租是把教育權力商品化的行為，這些行為是以權力為資本，去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益，即通常所說的權物交易、權錢交易、權色交易、權權交易等。

1.教育教學權力尋租

教育教學權力尋租是指教師或班級干部等尋租主體利用角色身份所賦予其的資源，通過設立一定的教育場景和內容，采取一定的教育手段和方式，謀取超越自身應得報酬之外利益的行為。其一，權物交易。就是將教育教學權力商品化或以教育教學權力為資本謀求物質交換的行為，比如，一些報道中的家長為孩子受到教師關照，家長與教師送收巨額禮物的行為。其二，權錢交易。權錢交易是行賄方（一般為家長或學生）為了得到更大的利益從而將錢送給權力擁有者（教師）的行為。教育教學權力尋租行為甚至發生在學生干部與普通同學之間。學生之間的教育教學權力尋租行為即學生干部利用教師所賦予的管理班級的相關權力，設置可能尋租的制度或利用某些制度的彈性，從而獲得非法或合法但不合理的利益。例如，小強現今12歲，系蚌埠懷遠縣一小學六年級的學生，家長偶然了解到，小強常常偷偷將家里的錢供奉給其班級的班長小J，多年積累下來，已有上千元。小強說，班主任將檢查書本背誦及習題完成情況的權力賦予小J，若是不賄賂其金錢，檢查的結果便是不合格，嚴重的甚至要被逼吃屎喝尿[1]。這樣事件的發生必然有當事人認知水平低等主觀原因，但教育權力的尋租行為有著不可推卸的責任。其三，權色交易。教育管理權力尋租中的權色交易指的是一方利用權力和權力帶來的利益與另一方發生性關系以達到滿足生理欲望和感情需要的目的。其四，權權交易。權權交易是由權錢交易和權色交易變化而來的，其特點是不需要以錢或色為媒介，而是以權力為中心，以既得利益為聯盟，形成權力壟斷。正如各種各樣的場合都有貴賓座位，現如今學校班級排座位甚至也有了貴賓座位，而家長們為了使自己的孩子坐上貴賓座位更是無所不用其極，以“權”易“權”[2]。

2.教育管理權力尋租

教育管理權力的尋租行為是教育權力尋租的另一種常見形式，指的是在教學管理的過程中，握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的行為。庸俗市場經濟觀念蔓延和制度本身的某些漏洞，使得人的自私性和貪欲在社會中膨脹，個別教育領導一旦擁有權力便利用權力尋租，滿足自己的私欲[3]。教育管理權力尋租主要分為以下四種形式。其一，權物交易，即在教育管理的過程中，將權力商品化或以權力為資本去參與市場交換和市場競爭，以謀取物質利益。2011年8月8日《法制日報》報道，山東省聊城市東昌府區教育局原局長許某在教育系統調整干部職務和崗位及大學生就業過程中,非法收受71名請托人的巨額財物。之后被依法判有期徒刑13年。其二，權錢交易。權錢交易是一方為了獲得對方手中的權力為自己謀取利益而送錢給權力擁有者。海南省昌江縣教育局原局長符某，任職期間利用職務便利，在教育系統基建工程建設、設備采購、食堂承包等事項中，為企業及個人承接業務和獲取工程項目款提供幫助，非法收受賄賂高達505萬元。2013年，網上爆出了一份通過暗訪而得出的北京16所知名小學的擇校費，其中最高的竟達20余萬[4]。其三，權權交易。權權交易以權力為中心，以既得利益為聯盟，形成權力壟斷與權力交換。2013年陜西省咸陽市長武縣發生了這樣一件案例：在9月份的開學季，長武縣近百名適齡幼兒竟未能進入他們所在學區內的長武縣幼兒園，原因在于進入該幼兒園需要當地教育局領導的批條，這很顯然是在優質教育資源稀缺和不平衡的情況下，幼兒教育成為入學難的重災區，利用社會關系和家庭背景才能入學的“條子生”成為國內當下的教育亂象[5]。其四，權色交易。2013年5月，海南省萬寧市后郎小學6名就讀6年級的小學女生集體失蹤，經調查原來該6名小學女生被萬寧市第二小學校長陳在鵬及萬寧市一政府單位職員馮小松帶走開房[6]。

（二）教育權力尋租的本質

基于以上對于教育權力尋租現象的分析，我們可以總結出教育權力尋租的某些本質屬性。教育權力尋租是指在我國現階段教育資源特別是優質教育資源稀缺的實際情況下，為使教育消費群體對教育資源競爭性需求得到滿足，教育資源的所有者在價值或效益最大化思想的指導下，從而使教育資源實現從無到有、從低到高回報的價值或效益追求過程中所產生的有形或無形的教育資源在地區間流動和階層間變遷的種種社會現象。教育權力尋租中的“租”，同我們通常所提到的“房租”與“地租”有著本質的區別，其實質是一種“權力租”。現今一般把它定義為在教育體制的作用下，由于教育權力和組織設置干預而獲得的額外收益，即為了尋求對己有利的政府教育政策而采取的活動。“租”是伴隨教育制度和權力而出現的，有教育制度和權力及資源分配的利益差距就必然會產生“租”。

從教育權力尋租的內涵和外延來看，教育權力尋租基本有以下四個特點。第一，教育權力尋租具有壟斷性。教育資源的稀缺性使得教育資源的分配具有壟斷性，而教育權力尋租行為無疑間接加劇了教育資源配置的扭曲，阻止了更合理有效的生產方式的實施，并且增加了教育的不公平性，造成教育資源的浪費。第二，教育權力尋租具有隱蔽性。教育權力尋租通常都是“地下交易”，作案的隱秘性強，但是近年來，有從“隱蔽性”朝“公開性”轉變的趨勢，這使得教育尋租現象逐漸演變成了具有公開性、擴張性的“公開活動”。第三，教育權力尋租具有職務性。教育權力尋租的主體多集中在管人、管事、管財、管物等具有一定職權的關鍵部門，這些關鍵部門的相關負責人往往會利用手中的教育權力進行“設租”與“教育權力尋租”。第四，教育權力尋租具有多樣性。上自國家級考試、高校招生，下至中小學課堂教師職權，教育權力尋租的形式多種多樣，像毒瘤一樣侵蝕著教育生態。

二、教育權力尋租的根源與可能

（一）教育權力尋租的根源

教育管理權力的擴張性是教育權力尋租的根源之一。權力的實質在于權力主體可以運用國家強制力對權力客體實施指揮、命令、支配。一般情況下，權力主體的權力實現程度是與權力相對人的服從狀況成正比的，即相對人越服從主體，主體的權力就實現得越充分。這使得權力易于突破自身的合理界限，導致對客體奴役的現象出現。教育管理權力的擴張性在中國容易得到發揮。首先，兩千多年的封建專制文化使得“官本位”的思想意識深入社會的層層面面。作為一種價值取向，“官本位”的思想無疑使得人們以權為貴，形成權力至上的觀念和依附意識。其次，我國實行的是高度統一集中管理的教育體制。在由我國經濟體制改革帶動的整個社會的轉型中，唯有教育固執地堅守著傳統計劃體制，這就使得各級政府及教育部門可以簡捷明確地對轄區內所有的學校實行嚴格的控制和管理，甚至可以取代一切教育規律和相關教育法規。最后，社會對于文化的理解不盡相同，但對其本質特征卻達成一致，即精神性的滲透和影響力。權力文化是社會文化的一個子系統，在權力運行的過程當中發散出來的精神形態的影響力廣泛的滲透于人們的思維慣性、人際規則、行為方式等[7]。在這樣的權力文化背景下，在教育管理權力稀缺的現實條件下，人們對于教育權力的崇拜與敬畏無疑在一定程度上促使教育權力尋租行為的產生。

教育教學權力的獨占性是教育權力尋租的根源之二。教師作為教學活動的主體，具有社會賦予的權力。并且，制約其權力影響力的因素莫過于知識的多少[8]。教師本身的知識具有不對稱性，即教師掌握著對于學生來講重要的資源——知識，這就使得教師的專業屬性賦予其專業權力。教師作為一種特定的職業，在行使一般性權力的同時，還具有特定的權力[9]。《教師法》規定，教師享有教育教學權、指導管理學生權、民主管理權等，這都是教師職業作為一種專業性的權力享有的表現，同時包含有一定的強制性特征，具體表現為在課堂教學、班級活動等方面所擁有的絕對性、獨占性的權力，這是教育活動順利進行的保障。而在傳統文化的影響下，人們普遍都具有尊師重道的美德，對教師懷有一種敬畏的心情。在多數社會中，父母實際上都享有管教甚至是懲罰子女的權力，而教師這個角色作為社會中的代理人，便同樣具有懲罰學生的無限權力。所以，教師教學權力的獨占性無疑是教育權力尋租的根源之一。

（二）教育權力尋租的可能

優質教育資源的稀缺為教育權力尋租提供了可能。資源的稀缺性指的是相對于人無窮的訴求，用以滿足欲望的物品及用來生產經濟物品的資源總是有限的。在當前社會，優質的教育資源作為一種格外稀缺的公共資源更是家長們瘋狂爭搶的對象。在義務教育普及、國家高度重視教育發展的今天，可以說上學對于每個適齡兒童來講都是輕而易舉的，但是當優質的教育資源往往意味著更好的就業前景、未來更高的薪資水平時，這就使得每個人都致力于獲取這種資源，避免敗給他人或是慘遭淘汰。教育資源的稀缺性決定了教育權力存在尋租的可能性。正是由于并不是每個人都能獲取到更高質量的教育資源，這就為教育權力尋租提供了可能，而它對學生所處區域、自身才智和支持網絡都有相當的條件，因而原本教育資源的爭奪又演變為外在條件的比賽。我們所常見的“高考移民”“擇校熱”“地區間教育不公平”便是教育資源搶奪的明顯例證。例如，相比較私立學校，當前的公立學校作為主要的教育提供者，其所提供的優質教育資源是有限的，這使得學校為獲取社會辦學資源和教育投入、出售教育產品、維系并不斷改善學校周邊的辦學環境、擴大發展空間等，而與當地政府機關、相關企業和個人間存在復雜的利益糾葛，從而為尋租活動的產生提供可能。在此基礎上，學區房的劃分一直以來都牽動著民眾的心，劃片就近的原則必然方便管理，但也在一定程度上為教育權力尋租提供了可能性。再如，2013年，中國人民大學原學生處處長利用職權在人大自主招生環節進行設租與尋租，涉案金額高達數億元[10]。因此，教育資源的稀缺性是導致教育權力尋租的重要因素之一。

監督機制不健全為教育權力尋租提供了可能。教育權力尋租現象有著相當深厚的體制基礎，而不僅僅是某個職位或是某個人的原因。我國目前對于教育領域內尋租行為的監督存在嚴重弊端，一是未能真正地引進外部監督。例如，一直以來我國都是政府辦校、政府進行評估的模式，而這種機制無疑是政府在當運動員的同時又充當著裁判員的角色。教育評估往往是教育質量的保障，對于教育資源的有效利用及教育公平的實現有著重要的作用，而現行的評價模式與評估機制無疑為教育權力的尋租提供了可能。教育評估制度建立以來，各種教育評估項目爭先恐后的出現，各級各類學校特別是高校表現出極大興趣，這是由于評估是由教育主管部門組織的，評估的結果可能給高校帶來眼前或長遠的利益，這種爭優的心態在客觀上為教育權力尋租提供了可能。二是缺乏過程中的監督。例如，2014年遼寧省本溪高級中學高考生1 000多名，獲得體優生加分資格的高達87人[11]。考生家長發現相關教育部門網站上所公布的照片上，體優生的面容與性別都是互相矛盾的，但是直到高考考生的家長聯合起來到教育部門討說法，這個問題才被相關部門發現。這說明忽視了教育過程的監督，監督就會流于形式，無益于教育資源分配的公正性。

三、教育權力尋租的危害與遏制

（一）教育權力尋租的危害

教育領域的特殊性決定了跟一般的尋租行為相比，教育權力尋租具有更大的危害性。此外，教育領域的尋租行為與其他領域的尋租行為一同嚴重制約著國家經濟社會的發展。

教育權力尋租使得教育功能異化。教育功能的異化主要指的是學校教育功能的異化，具體表現為學生、教師、學校行政人員、社會價值觀的異化。學生是學校受教育的主體，這當中義務教育階段的學生占據絕大部分，而這一部分的學生正處于世界觀、人生觀、價值觀形成的關鍵時期，教師的言行舉止及學校的道德大環境無疑在潛移默化中對學生觀念的形成產生著重要影響。校園中頻發的教育權力尋租行為在無形中使得學生增添了世俗、功利的氣息。教師這個社會角色在教育活動當中處于主體地位，是知識的傳播者與無私的奉獻者。蘇霍姆林斯基認為，在學校全部教育現象及其最復雜的關系當中，最寶貴的東西便是教師的信念。但是，教育權力尋租行為無疑使得教師的信念坍塌，使教師異化為教育權力支配的狂熱者。學校行政人員同教師一樣，但由于其工作性質，行政人員往往擁有更多權力尋租的機會。教育權力尋租行為使得整個社會的價值觀扭曲，“打招呼”、走后門、行賄似乎比擁有真本事更來得重要。例如，南方某高校在整理10年來被保送學生的家庭背景時發現，絕大部分保送生為廳局級領導干部的子女。另外，在中部某省2014年的保送生中，幾名廳局級領導干部的子女赫然在列[12]。普通高等學校保送生的招收工作，是為了完善我國普通高等學校招生制度，彌補目前統考選拔人才方式的不足。該項制度的實施在于推動中、高等教育全面貫徹素質教育，鼓勵和引導學生德智體全面發展。但在保送生制度的實施過程中，現實與理想的差距卻越來越大，乃至一些學校出現“送官不送民”的權力尋租現象。教育作為官場權力的最后一方凈土，在其領域內產生的尋租行為無疑更是使得社會整體的價值觀產生畸變，導致大范圍的道德水平滑坡。

教育權力尋租使得教育系統生態惡化。教育資源的稀缺性導致爭奪教育資源的行為演化到了不擇手段的地步，而通過教育權力尋租進行教育資源的爭奪更加劇了教育的兩極分化和不公平性[13]。一直以來，我國都存在著較為嚴重的城鄉教育差距及地區教育差距，并且在同一地區不同學校之間也存在著顯著的差異。例如，北京大學作為我國數一數二的高校，其教育資源毫無疑問是優質且稀少的。在這樣的現實條件下，其所推行的高考招生制度及所擁有的教育資源的壟斷權，就使得中學為了獲取其推免資格及推免生名額的過程中產生了“租”[14]。而當這些中學通過各種手段獲取了北京大學授予的推薦資格及名額后，這種教育資源的壟斷權所形成的“租”又轉嫁到了這些學校手里，“租”的存在就為尋租主體追逐其利益提供了誘因，中學在進行學生推薦的實際工作中就難免利用手中的特權來進行“設租”，而家長們通過拉關系、走后門、賄賂等方式對手中擁有寶貴名額的關鍵人物進行尋租，這種行為便加劇了教育的不公平性，使教育系統生態惡化。

教育權力尋租使得社會系統生態惡化。首先，教育權力尋租行為加重了家長經濟負擔。教育尋租作為一種獲取優質教育資源的手段，其過程必然伴隨著顯性或隱形、直接或間接的權錢交易。教育作為我國的一項公益事業，在義務教育普及的今天，家長們不僅沒有感受到義務教育階段因學雜費免除而帶來的便利，而且從孩子幼兒園時期便開始了為了優質教育資源獲取而無止境的金錢的付出。其次，教育權力尋租行為間接使得教師教學重心分配的不平等。作為教學權力的擁有者，教育尋租行為無疑使得教師與進行了尋租行為的學生和家長有更親密的情感傾向，在教學過程中更關注這類學生的學習質量。在這種情況下，沒有向教師進行尋租的學生的學習過程與學習質量便受到了忽視，不利于其學業成長。最后，教育權力尋租行為加劇了官場生態的惡化。尋租與腐敗向來都是“近親”，尋租并不必然導致腐敗，但是兩者之間有著難以割裂的聯系。歷來，只要有權力出現的地方似乎都伴隨著腐敗，而教育權力的尋租行為無疑是教育系統內部滋生腐敗的主要原因。在當前社會的大背景下，腐敗幾乎滲透到了每個領域，教育領域也不例外，與政治領域、經濟領域等其他領域的腐敗相比，教育領域的腐敗雖不算多，卻也不算少，并且它所造成的危害是遠遠大于其他領域的，更加劇了官場生態的惡化。

（二）教育權力尋租的遏制

教育權力尋租行為浪費了寶貴的教育資源，并且具有復雜的危害性，傷及社會正義。降低或消除教育領域的尋租活動，需要從根源和可能性上進行遏制。

從根源上對教育尋租行為進行遏制，主要在于對教育進行多元治理，實現權力制衡。首先，減少政府對教育領域的直接與過度干預是遏制教育權力尋租的重要手段。腐敗問題已經成為人們廣泛關注的社會熱點問題，各種各樣的權力腐敗現象是社會系統的痼疾，它的形成與蔓延有著復雜的政治、經濟及社會因素等，但是在諸多因素中，現階段對權力制約監督的疲軟和乏力是根本原因[15]。因此，要使我國教育領域的尋租現象得到有力遏制，首要的便是調整政府在教育領域中職能范疇，減少與避免直接或過度的行政干預，實現我國教育的去行政化。始終將教學任務放在首位，學校領導應由業務精干的教師、學術帶頭人來擔任，應重視學校教育氛圍的營造，讓學校成為知識自由充分發展的樂園，對教育管理機構的膨脹進行約束，要將管理人員的權限限制在一定的范圍內，減少政府對教育過度的干預。其次，完成教師權力轉型，實現教師、學生、家長的共治。在倡導教育民主和新課程改革的背景下，應逐步改變教師權力的行使方式，使得教師的權力逐漸下放，這并不代表教師權威的弱化，而是使教師的權力逐漸由硬性向軟性、顯性向隱性轉變。一方面，要實現教師由專業權威向教學引領者的轉變；另一方面，給予學生充分的自主權，并且增加學生家長對于教學過程中的參與和監督。例如，利用家長委員會及家長課堂等形式使得家長參與到學生的學習過程中，實現教師、學生、家長的共治。最后，要以多種形式保障法律的執行，促進教育法規的完善與實施，使教育法規充分發揮其監督、懲罰的功能，從而對教育權力的尋租行為進行約束與遏制，形成法律保障。法律的最高價值便是正義，腐敗行為損害社會中的每一個人，教育腐敗所產生嚴重的社會危害性更要求我們加大打擊力度，認識到法制化是遏制教育權力尋租的必由之路。

基于教育權力尋租發生的可能性，我們可以從以下兩方面對其進行遏制。一方面，加強優質教育資源的建設。隨著人民群眾對于高質量教育資源需求的不斷擴大，加強優質教育資源的建設，從而制約教育尋租行為無疑具有必要性。其一，優質的教育資源至少應該包括學校的文化資源、學校的制度資源、學校的物質資源、優質的教師資源和學校的特色資源五個方面[16]。其二，不管是校長、學校管理層人員或是教育管理部門，都應該考慮優質教育資源的含義與建設，并不斷推廣和發展。改變教育壟斷的局面，最大限度地活躍教育市場，政府就要開放教育的辦學權，引入競爭機制，使教育租金得到分散，并制定相關的政策措施，積極鼓勵社會資金流向教育領域，形成多元化的辦學主體[17]。另一方面，健全全面監督機制。全面監督機制應該包括教育系統內部的監督、教育系統外部的監督、社會監督及法律監督。拓寬社會監督的渠道，重要的是解決公眾與教育部門之間信息不對稱的問題，即必須將相關教育信息及改革措施等以適當形式及時地向社會公布[18]。完善過程監督即注重教育行為過程中的監督，發現問題及時糾正，嚴肅處理，這是防止相關主體產生教育權力尋租行為的基礎。另外，內部監督與法律監督相結合是過程監督的主要形式。法律監督一方面應體現于法律約束，即從法律上規定相關教育主體的權力限制及教育權力尋租行為的嚴重法律后果；另一方面，應體現于法律制裁，即由特定的國家機關對教育權力尋租的相關違法者依其所應承擔的法律責任而實施的強制懲罰措施。

社會的前進發展需要公平的保障，而教育公平是社會公平的重要組成部分，也是推動社會向前發展的重要力量。因此，遏制教育權力尋租行為，維護社會公平、正義就顯得尤為重要。教育權力尋租行為的遏制是一個長久而繁雜的系統工程，需要全社會通力合作。