電視劇產業的非完全競爭市場情境與治理邏輯

■ 朱 偉

電視劇產業兼具政治和經濟屬性,其生產與經營在品質認定、生產管控、生產要素獨特性上存在復雜、多樣的特點,難以沿用固化的管理路徑、選擇單一的政策工具一勞永逸地解決。此外,相關產業屬于政府監管與市場調節的交叉領域,行業主管部門在產業政策設計中面臨著是否需要介入市場、介入的時機、深度與廣度等困境,以及一旦介入是否會降低市場主體活力、影響產業繁榮、政策工具是否會消耗大量行政資源等后續問題。基于產業的特殊性,文章運用新興政策設計的相關理論,探析主管部門基于產業特定的情境,跨越政府與市場的邊界,建構“政府—市場—社會”三位一體的關聯體系,運用多種政策工具組合,推進問題的解決,保障產業有序、健康的發展。

一、當前電視劇產業發展面臨的主要問題

作為一個國家民族凝聚力和創造力的重要源泉,文化產業在國家軟實力的建構中占據核心的位置。①十八大以來,廣播電視與網絡視聽領域深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,特別是習近平總書記關于文藝工作的重要論述,堅定文化自信,堅持與時代同步伐,以人民為中心,以精品奉獻人民,用明德引領風尚,取得一系列輝煌成就。在文化產業的蓬勃發展中,電視劇產業的發展更是引人注目。僅2018年,全國共制作發行電視劇323部、1.37萬集,成為全世界生產電視劇最多的國家,我國已成為名副其實的廣播電視和網絡視聽文藝創作生產大國。②

電視劇產業取得的成就是建立在整個文化產業蓬勃發展的基礎之上,黨和國家有關主管部門堅持推進科學管理,有力保障了電視劇產業健康規范發展,對電視劇內容的管理日益科學化、規范化、法治化,綜合管理體系不斷完善,風清氣正的發展生態業已形成。

但由于受到市場環境、資本驅動的影響,電視劇產業在發展中也面臨一些問題。部分產品以盈利為唯一目的,導致過度商業化、娛樂化、空心化,部分產品缺少堅實的藝術創作追求和端正的價值導向,偏離了我國社會主義文藝創作傳統的主線,“存在著抄襲模仿、千篇一律的問題,存在著機械化生產、快餐式消費的問題。在有些作品中,有的調侃崇高、扭曲經典、顛覆歷史,丑化人民群眾和英雄人物；有的是非不分、善惡不辨、以丑為美,過度渲染社會陰暗面；有的搜奇獵艷、一味媚俗、低級趣味,把作品當作追逐利益的‘搖錢樹’、當作感官刺激的‘搖頭丸’”。③這些產品的生產違背了人民需要文藝、文藝需要人民的藝術創作宗旨。

電視劇產業存在的上述問題,從內容產品的生產管理角度來看,主要是因為以下幾個原因。

1.部分演職人員薪酬畸高,成本結構不合理

在內容生產中成本結構不合理主要是指部分演職人員特別是明星演員薪酬占生產總成本的比例偏高。早在2017年上海電視臺制播年會上,該臺影視劇中心主任王磊卿指出,僅就2016年,一、二線演員的片酬增長近250%,在一些倚重流量偶像的IP大劇中,包括明星在內的演員片酬在制作成本中的占比飆升至75%,導致這部分成本支出在整個生產環節中所占比例畸高,生產投入結構嚴重不平衡、不協調,以致投入到美術、服化、后期、特效等制作環節上的資金被嚴重占用。④為了降低成本,生產企業不得不壓縮生產周期,使得原本應該嚴謹扎實的藝術創作與制作流于粗制濫造,嚴重影響產品質量。雖然從2017年下半年以來,中國廣播電影電視社會組織聯合會(以下簡稱“中廣聯”)下屬的制片、演員委員會對會員單位發出了《關于電視劇網絡劇成本配置比例的意見》,即全部演員的總片酬不超過制作總成本的40%,其中主要演員不超過總片酬的70%。但行業協會的自律倡議如何能通過行業主管部門的政策加以落實,需要更為精準和有效的制度安排來加以銜接與保障。

2.劇集注水現象存在,內容品質亟待提升

所謂劇集注水,是指劇集情節冗長、故事拖沓、節奏松垮、臺詞空洞等。在相當長的時間內,生產企業極力增加集數,60集以上劇集比比皆是,甚至部分長達百集。其中的主要原因在于生產和播出機構對利益的追逐,劇集越長,銷售額就高；同時也為了平衡明星高片酬帶來的制作成本提升的壓力,獲取更多利潤,生產企業勢必將劇集人為拉長；此外,播出機構考慮到廣告和播出效果,也希望劇集保持較長集數,以多做廣告,有足夠的時間加以發酵和宣傳。為獲得一時的經濟回報而刻意地進行劇集注水,會嚴重地稀釋電視劇應有的敘事密度、降低劇情原有的連貫價值,也會限制內容升級、破壞行業規則。⑤

3.項目周期長且不可控,影響內容規劃與播出調控

主管部門一直以來在產業調控和內容規劃方面做了大量引導工作,堅持“促進、保障、管理”三位一體,發揮政府引導作用,建立了一系列政策引導、創作指導、扶持激勵、宣傳推廣等措施。一方面是加強前期管理,如在《電視劇內容管理規定》《電視劇拍攝制作備案公示管理辦法》《國家新聞出版廣電總局辦公廳關于進一步完善規范電視劇拍攝制作備案公示管理工作的通知》中都從內容規劃和前期管理的角度對電視劇備案公示工作做出明確規定；另一方面是做好引導和扶持,2017年廣電總局頒布《關于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》,加強對優秀電視劇的扶持,特別是進一步通過國家扶持專項資金、重點宣傳期項目孵化、展映期劇目推薦片單管理等方式,對重要題材內容和播出加以規劃。但由于內容生產特別是創作過程存在諸多不確定因素,導致電視劇的生產周期長、創作者個人依賴性強、資本門檻高,在規劃管理上存在諸多不確定性。再者,由于備案公示工作的“準注冊”屬性,一些生產企業像搶注商標一樣申報備案,但公示后進展卻十分緩慢,有的甚至直到開機前劇本也沒有完成；部分已備案公示的作品未能按照計劃實施,超出2年期限重新申報時市場環境又發生新的變化,備案中擬定的拍攝時間無法按時執行。此類情況對產業風氣的健康有序發展不利,同時也給主管部門在產業與內容規劃方面帶來了較大不確定性,影響對內容的宏觀調控。

電視劇產業在發展過程中面臨的困境已成為行業共識,但基于產業自身的特殊性,將政策意圖轉為政策實踐是一個復雜的過程,政策制定者的努力常常因為設計未能充分考慮復雜性而難以有效執行或在執行中出現偏差,這就需要相關產業的管理者與研究者基于產業自身的特殊性與規律,使政策的規劃設計與原初目標相符。

二、新興政策設計理論:從政策工具到情境考量

政策設計是政策領域充滿復雜性的主題,經歷了一段曲折的發展歷史。上世紀50年代政策設計伴隨著公共政策學的誕生出現,在70、80年代蓬勃發展。早期學者的注意力集中于政策工具的類型劃分,如稅收和補貼,管制和國有化等。90年代中后期,政策設計的研究逐步由單一工具轉向復雜的混合工具。Salamon指出,專注于政策工具的設計給政策科學帶來了獨特的研究視角。⑥但至90年代末,治理理論和全球化浪潮的興起弱化了設計導向的影響。全球化和治理理論弱化了傳統設計中對政府的關注,主張政策工具的選擇由政府、市場和社會之間的關系決定,強調市場和社會的作用,熱衷網絡化和參與治理等特定工具類型的研究,政策設計被強調分權治理的新的研究重點所取代。⑦但全球化與治理理論忽略了工具選擇的情境考量,也未重視新的工具如何與先前工具的調適,倡導者們弱化政策設計的主張在實踐領域并未取得成功。21世紀初,Howlett等學者呼吁重新檢視政府在政策設計中的作用,號召“重新發展”或“重新定位”政策設計,并得到相關領域學者的紛紛響應,區別于傳統的政策設計,這一理論被稱為新興政策設計理論。

新興政策設計植根于政策研究的理性傳統,目標在于運用政策知識精心設計旨在解決特定問題的行動方案；但新興設計也超越了傳統目標,在設計過程中關注實踐情境和政策設計者的能力。⑧新興政策設計理論主張設計是情境導向的,著重分析不同政策工具影響政策結果與產出的能力,以及執行工具所需要的資源。設計過程中涉及行動者、政治理念和利益分配,被看作是發生在特定歷史與制度背景下的一項或一系列活動,政策設計受到歷史、制度、利益訴求等影響。傳統設計理論認識到政策設計發生在既定的政策邏輯中,但更關注政策工具的設計與選擇,而新的政策設計理論則關注設計者如何將政策設計與情境相統一,準確診斷來自情境的約束,正視政策前續問題,在漸進進程中,慢慢建立政策工具箱。與傳統設計理論相比,新興設計倡導的是適應現實情境的政策工具組合。政策設計從技術到情境的變化,猶如產品制造經歷從技術創新向集成創新的轉變。

隨著經濟全球化的發展,政府、市場與社會的邊界逐漸模糊,在當前國內外政策設計及其研究中,設計不僅局限在市場邊界以外起調控作用,也不僅僅是運用監管這種單一的工具形式,而是納入到“政府—市場—社會”構成的互動關系中,根據實際需求,對核心議題加以綜合判斷。特別是就處于非完全競爭環境中的電視劇產業而言,其產品與行業本身跨越了市場與政府的邊界,如果一味緊守“市場的歸市場,政府的歸政府”,會失去對產業所暴露問題的判斷,放任問題進一步發酵,對產業的健康發展不利。

三、電視劇產業非完全競爭的市場情境

作為一項產業政策,政策設計之時須審慎考慮該產業的市場環境特點。市場作為各生產要素的調配方式能否完全覆蓋產業發展需求,取決于這一產業是否處于完全競爭的市場領域。文化產品具有經濟和政治的雙重屬性,這導致文化產業不能完全依靠市場自發調節,必須由國家通過法規、政策進行規制與調控,但文化產品內容生產的特性又決定了產業政策如果過于嚴苛,造成的制度冗余又容易犧牲產業繁榮和生產主體的活力,所以文化產業領域的管理需要在管制領域謹慎選取政策工具。從產業促進的角度來說,文化產業領域的管制主要包括對主體資格的管制,對生產流程的管制,對產品內容與形態的管制,對審批過程的管制。這是產業政策對產業發展具有重要影響的主要原因,也是加強和完善產業政策體系的內在依據和動力。⑨

具體到電視劇產業,非完全競爭的市場情境表現為以下幾點。

1.經營主體的市場定位有差異

因為文化產品屬性的特殊性,政策主體對產業經營主體資格進行了較為嚴格的限制,電視劇產業的經營主體需具備相應資質要求。在生產主體方面,2019年全國有電視劇制作許可證(甲種)機構73家,廣播電視節目制作經營機構2萬余家,其中90%以上是民營企業。作為生產企業,他們既要在內容創作上符合要求,又需要獲得必要的利潤空間。在播出主體方面,目前全國有信息網絡傳播視聽節目許可證的持證機構共588家,這些機構可以播出劇集；此外傳統播出機構包括了全國三十多家省級衛視和各地各級電視臺,這些電視播出機構既具經營性特征,也有較強的行政色彩,不能以單一的經濟效益來評價其工作,一方面他們在行業準入上具有嚴格要求,另一方面綜合評價、市場退出等機制還不健全,從這個角度而言,他們并不是純粹的市場主體。這帶來的一個問題就是,對于電視劇播出后的社會效益評估,如何能夠在生產企業的經濟效益上予以對應和體現,這是橫亙在兩類市場地位不同的上、下游主體之間的一個難題。

2.內容評價并非直接來自受眾市場

電視劇生產企業并不直接和個體用戶打交道,面對的客戶是各級電視臺、視頻網站等播出機構,商業收入也并非與個體用戶直接交易。這就導致內容生產企業的產品品質不是完全交由市場中最具活力、意愿最真實的個體用戶來評價；評價體系、交易系統都由中間方收集和匯總,真實的信息交流與客戶評價容易受到干擾,這給品質不高的產品通過“注水”和“做流量”獲取利潤提供了空間。

3.產品的核心——內容生產非完全市場化

內容生產作為國家意識形態產品生成的重要組成部分,被賦予較高的品質要求,電視劇產品需兼具思想性、藝術性、觀賞性的“三性統一”。內容生產不能完全跟隨市場的動向,不能“跟風”,不能“盲從”,更不能“媚俗”,要有價值引領和社會責任擔當,所以內容生產不能完全置身于市場環境之中。

身處非完全競爭性市場情境中的電視劇產業,對于面臨的困境不能完全由市場自發調節,需要政府對產業特定情境研判的基礎上,選擇適當的政策工具,進行合理的政策設計,解決產業發展所面臨的問題。

四、電視劇產業政策設計的路徑依賴和治理邏輯

(一)政策設計的路徑依賴

新興政策設計理論認為,政策設計發生在既定的管理模式和政策邏輯之中,設計者需將政策邏輯和現實情境統一,準確診斷來自情境的約束。設計通常發生于前續制度已存續較長時間的情形下,設計人員不可避免地受到情境因素和政治特征的約束。綜合來看,長期以來,電視劇產業政策設計的路徑依賴包括以下幾點。

1.“元政策”與傳統情境因素的制約

政策設計不能脫離宏觀產業體制環境。在電視劇產業的政策設計中,政策調整涉及相關法律、規章的變更,如備案公示工作涉及《電視劇內容管理規定》等行業政策法規,在當前“放管服”的大環境下,如果對備案公示工作進行大的調整可能會涉及立法程序；對于劇集長度變短后生產企業的成本與利潤是否能得到平衡,還需要播出平臺在價格體系和演員陣容要求上的支持與配合；此外,評價和商業模式的單一也使得原本在市場環境中的自由競爭、優勝劣汰、差異化經營較難完全實現。

2.替代性產業的興起

由于差異化經營難以實現,產業主體突破原有的產業邊界存在困難,這就為新產業主體的興起提供了“無競爭”的環境,出現新產業瘋狂生長,擠壓原產業的生存空間。2014年“一劇雙星”政策出臺后,在鼓勵創作、豐富熒屏的同時客觀上也造成衛視采購能力下降,強化了視頻網站的資本優勢,激發其蓬勃發展。因此,政策設計中需平衡新、舊業態之間的利益消長,否則容易造成新的非公平環境。目前劇集生產面臨的不僅僅是同業企業之間的競爭,還有來自其它業態的競爭,比如短視頻、互動劇、VR沉浸式娛樂等。如果對電視劇產業的政策趨于嚴苛,很可能在進一步刺激其他業態發展的同時,將電視劇產業的生產要素與產能進一步抽離。

3.政策約束的邊界

市場經濟是講求規則與權責邊界的資源調配方式,市場經濟環境下,政府職能是維護市場秩序和交易公平,重在健全管理制度、統一管理標準,維護充滿活力、公平競爭的發展秩序,而不宜對行為主體的具體經營行為進行命令式干預,否則就是“越位”。非完全競爭產業具有部分壟斷性和行政指導等特點,政策設計時則需審慎考慮政府行為的邊界。在相當長時間,產業主管部門在管什么、如何管上面,一直在進行謹慎而又穩健地嘗試,在不“缺位”和不“越位”之間探索。總的來說,公共政策應規范秩序,建立公平的環境,而不是加速失衡。

(二)政策設計的治理邏輯

從政策設計的初衷和效果出發,對于非完全競爭市場環境下的產業領域,政策主體需要建立情境邏輯,厘清行為邊界,設計政策工具組合,從政策內容、制定主體、執行方式上主動出擊,以對產業健康、永續發展加以切實保障。電視劇產業政策設計邏輯可以基于以下幾點。

1.完善產品的綜合評價體系

對內容加以規范管理,健全把社會效益放在首位的體制機制,完善綜合評價體系,統一評價標準、規范內容導向。對當前存在的劇集注水問題,短期內可以通過限制集數來控制,長遠來看,還是要通過建立綜合、公正的評價體系來實現。政策設計要完善“導向管理全覆蓋”的制度規范,強化網上網下“同一標準、同一尺度”,制定實施內容的審核通則,做到“一把尺子量到底”。2018年12月,國家廣電總局開通試運行“廣播電視節目收視綜合評價大數據系統”,2019年總局印發《關于推動廣播電視和網絡視聽產業高質量發展的意見》,明確加強產業統計體系建設,提高統計數據的針對性、時效性和指導性,加強統計數據分析利用,為產業發展提供數據支撐和分析指引。這將逐步解決困擾行業多年的收視數據采集和綜合評價難題。

2.側重結構化管理

設計中選擇結構性的約束工具,對生產成本控制的是結構比例而不是絕對值。對于部分基于市場供需但又受其它因素影響的交易行為,如演職人員的薪酬,謹慎運用絕對值管理的形式,盡量選擇規范成本結構比例的方式。如對生產成本,支持行業協會“每部劇全部演員片酬不超過制作總成本的40%,主要演員片酬不超過總片酬的70%”的要求,并對特定指標進行“天花板”式管理,倡導全行業抵制畸形的價格體系,保障有序的行業環境。

3.優化主體生態建設

完善“政府—市場—社會”三位一體的良性互動機制,充分調動社會各界參與電視劇創作生產的積極性、主動性和創造性。實現政府管公平、企業抓生產、行業協會掌風氣的良性生態。對劇集生產成本結構要求的落實,由行業協會從專業的角度來加以評判,建立“第三方認證”的信用機制,主管部門以此作為向生產企業核發發行與播出許可的重要評判標準。行業協會要促進良好的行業風氣建設,對于部分演職人員的違規與不良行為加以抵制和懲戒,在全行業范圍內營造風清氣正的生態環境。

4.善用引導、扶持等政策工具

對于主管部門希望大力弘揚的內容與導向,進一步用引導、扶持、表彰等政策工具加以生產引導,彌補市場的外部性。比如結合電視劇生產周期長、不確定性較大的特點,在電視劇備案工作中,可以考慮采用“個案關注”的方式,對重大題材或社會關注度高的項目試用“調審”全劇本的方式來加以關注和規劃,使得政策既能與現行法規規章相銜接、不給行業大多數生產企業增加負擔、保持行業活力,又能很好的讓主管部門對重大、重點、社會關注度高的題材提前做好規劃工作,提前落實重點宣傳展映期內容播出的宏觀調控,確保現實題材占據各類平臺黃金時段播出的主導地位,彰顯廣播電視內容產業的公益屬性、文化屬性和社會屬性。

五、結語

在進入新時代之際,電視劇產業在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下,要不忘初心、牢記使命,切實肩負起“舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象”的使命任務,努力打造精品佳作,力攀文藝高峰。同時又需要在市場大潮中汲取資源,以獲得綿綿不絕的動力。基于電視劇產業的特殊性,主管部門在政策設計時需基于特定的情境邏輯,制定出高效的產業政策,擔負起黨和國家賦予的重任,實現行業健康發展、產業升級與繁榮的偉大目標。

注釋:

① 范志忠、蔡峻:《文化產業發展的政策扶持及其優化路徑探析——以電視劇產業為例》,《浙江學刊》,2019年第2期。

② 聶辰席:《開拓創新 奏響恢宏樂章——新中國70年廣播電視和網絡視聽文藝成就與經驗》,《人民日報》,2019年9月10日。

③ 習近平在文藝工作座談會上的講話,2014年10月15日。

④ 宣曉晏:《影視文化產業供給側結構性改革的背景與路徑》,《河海大學學報(哲學社會科學版)》,2019年第2期。

⑤ 王秋碩:《中國電視劇產業發展烏云現象及應對策略》,《現代傳播》,2017年第8期。

⑥ Salamon,L.M..TheToolsApproach:BasicAnalytics. In L.S.Salamon & M.S.Lund (Eds.),BeyondPrivatization:TheToolsofGovernmentAction.Washington,DC:Urban Institute,1989.pp.23-50.

⑦ Howlett,M,Lejano,R.TalesFromtheCrypt:TheRiseandFall(andRe-birth?)ofPolicyDesignStudies.Administration and Society.2013,45(3),pp.56-80.

⑧ Schneider,A.L.,& Ingram,H.SystematicallyPinchingIdeas:AComparativeApproachtoPolicyDesign.Journal of Public Policy,1988,8,pp.61-80.

⑨ 朱偉:《從管制到促進:文化產業政策的新思路》,《現代傳播》,2017年第3期。