國際經濟思潮的變遷與中西傳媒規制的轉型*

■ 易旭明 倪 琳

在全球范圍內,各國民眾越來越傾向于優先運用經濟手段應對時代的挑戰與現實的矛盾,每個歷史時期都會形成一股具有國際影響力的經濟思潮。具有國際影響力的經濟思潮恰似大海潮汐此伏彼起,對各國的政治經濟文化產生影響。蕭功秦認為:“思潮是指在某一特定時期席卷某些階層一批人乃至一代人的具有普遍性和類型性的思想傾向,主要受時代變遷和社會階級矛盾變化等因素的影響而引發。”①據此,國際經濟思潮可以理解為在特定歷史時期席卷眾多國家主要階層乃至一代人在經濟方面的思想傾向,這些思想傾向旨在解決所處歷史時期經濟建設與產業發展等領域最主要的問題、矛盾與困境。國際經濟思潮具有世界性、趨勢性、動態性、潮流性、類型性、滲透性、變革性等特點,對全球各國產業戰略與經濟政策產生直接長久的影響。嵌入到社會經濟制度體系中的各國傳媒產業,其規制政策也同樣受到特定歷史條件下國際經濟思潮的影響。可以說,中西傳媒規制的決策與實施離不開國際經濟思潮營造下的宏觀語境。那么,不同歷史時期的國際經濟思潮如何共同影響中西不同社會語境中的傳媒規制決策？中國各時期傳媒規制受到國際經濟思潮的哪些影響？本文試圖將國際經濟思潮作為外生變量對中西傳媒規制轉型過程進行論述,以此分析經濟思潮激蕩背景下中西各國傳媒規制轉型的主要特點,從而探討世界傳媒規制轉型的前沿趨勢。

一、國家干預思潮下傳媒公共服務規制

一般認為,出版業在西方普遍受到新聞自由、民主等理念的影響,再加上類似憲法第一修正案之類的法律文本保護,因此在西方世界受到的管制較少。②印刷術與出版物一直是17世紀以來西方資本主義的重要革命武器,為資產階級的一套經濟與政治理論登上歷史舞臺貢獻了強大的話語權與思想傳播力,其中彌爾頓提出“觀點的自由市場”與通過市場進行資源分配的自由主義經濟傳統的完美契合。可見,進入近現代以來,西方對于出版產業的管理本質上與古典自由主義經濟傳統思想一脈相承。

對廣電傳媒的產業規制似乎與西方古典自由主義經濟傳統一直處于分合之中。美國雖然在廣播電視政策制定之初采取了私營商業體系,對該領域的管制很大程度上借鑒以往對報業的管理,但由于早期的一種類似于經濟學“稀缺性”理論,即“電波頻譜稀缺論”,對電子傳媒進行政府管制獲得經濟學意義上的合法性與正當性,有學者論到：“為了避免頻譜資源被壟斷、獨占或者在使用中相互干擾而允許國家以特許的方式予以介入,這在歐美國家已成為一種甚為普遍的廣電媒體管制的立論依據和正當性基礎。”③美國通過1927年《無線電法案》和1934年《通訊法案》的規制政策形成廣播公眾委托模式,將廣播頻譜資源規定為公共資源,政府委托具備一定資質的私人資本進行運營,并對廣播機構實行結構管制和內容規制,以確保廣播業在“公益、便利、必需”(Public Interest,Convenience,Necessity)的準繩下運行。

無線電廣播技術誕生于1906年,其所處時代壟斷橫行,經濟和社會失序嚴重,尤其是1929年經濟危機爆發后帶來的大蕭條讓世人深刻質疑市場經濟“看不見的手”(Invisible Hand)的有效性,認識到放任自由市場主義的缺陷性。1933年凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》,系統地提出運用財政政策作為再分配與宏觀調節的經濟手段,從而彌補自由放任市場所存在的缺陷。為了應對二戰后經濟上的困境,凱恩斯的國家干預主義登上西方國家官方經濟學的寶座,國家干預主義的經濟思潮也作用于歐美各國的傳媒產業規制。美國20世紀50年代成立全國教育電視臺,1967年出臺《公共廣播電視法案》,成立了公共廣播電視系統 NPR 和 PBS。美國廣播電視體制的兩大特征一是產權公共托管,二是運營商業化,以商業化模式來運作公共的無線電頻譜資源④。由于美國有著深厚的私有制傳統,國家干預主義思潮雖然沒有從根本上改變美國的商業廣播制度,但也不得不從善如流對純商業化體制有損公共利益的弊端進行干預,演變成以商為主,以公為輔,公商互補的傳媒所有權結構。

在歐洲,大多數國家從產權規制上都對廣播電視實行了公共壟斷,正如麥奎爾所言：“歐洲廣播體制通常是以壟斷或準壟斷的形式,掌握在一個唯一的有法定資格的公共權力機構手中。廣播電視的目標主要不是商業的或經濟的,而是文化的和政治的”⑤。英國雖然于1954年引入商業電視ITV與公營的BBC展開競爭,意在消除獨家公共廣播機構壟斷低效的部分弊端,但傳媒競爭主要是節目的競爭,而非廣告費的競爭,無論在管理上還是在理論上,商營的ITV仍被看成是英國公共廣播電視系統的有機組成部分,國家干預的思潮仍然體現在廣播電視公共服務功能中。其他的歐洲國家,例如1950年德國決定采取公共服務導向,德意志公共廣播電視聯盟(ARD)成為提供節目交換和合作的正式頻道。法國一直采取公共廣播體系壟斷的制度安排,戴高樂政府一度直接干預編務。

二戰后強調“市場失靈”和政府干預也成為發展中國家和發展經濟學主流思潮⑥,傳媒規制也嵌入整體社會經濟之中。新成立的中華人民共和國基于社會主義政治制度、經濟落后的歷史條件與趕超發展戰略目標,形成國有國營的傳媒所有權規制,傳播內容則主要服務于公共政策宣傳,進而服務于整體公共利益。對于這一階段的中國傳媒規制現象,有研究者認為：“與西方不同,中國在很長時期實行的是計劃經濟體制,與之相配套的傳媒政策只是意識形態管制的一個組成部分,而并非經濟學意義上的規制行為”⑦。然而,放置國家干預主義經濟思潮的語境下,國有國營傳媒其本質是政府對傳媒所有權、行為、內容采取的最嚴格的規制方式——取消了傳媒市場化的運行空間,杜絕了私有機構參與傳媒生產的渠道。為了實現全社會整體公共利益和歷史性政治經濟目標,新中國按照行政區域和行業計劃體制建立報刊廣電傳媒體系,采取了“事業單位”性質的國有國營傳媒體制,使傳媒成為公共政策宣傳和國家干預全社會各種政治、經濟事務的有效手段。這種傳媒規制理念與當時特定政治經濟條件有關,也是當時國家干預主義經濟思潮在中國傳媒制度層面的集中表現。

二、放松規制:新自由主義興起與經濟效率優先

經濟矛盾的積累轉化推動著經濟思潮的歷史性演化。在原有的公共服務模式下,傳媒業隨著彩色電視機市場的飽和,公共廣播電視的資金變得越來越成問題,執照費收益的自然增長因此趨于平緩。⑧西方宏觀經濟陷入“滯脹”的尷尬局面,20世紀70年代末新自由主義經濟思潮在國家干預的困境中興起,并對全球政治、經濟、文化的影響極其深刻。面對資金窘境,加上經濟意識形態變遷、信息技術革命等多重因素的共同推動,以美歐為代表的西方世界興起對傳媒放松規制(De-regulation)的潮流,促使公共傳媒規制政策目標向傳媒經濟價值優先轉變。這股潮流對中西傳媒規制變遷產生不同程度、不同方式的重大影響。

《1996年電信法》是美國放松傳媒規制的標志性法案,該法案盡管未否定“公共利益至上”的原則,但傳媒結構規制的大規模放松,實質上使得美國廣播電視業進入了一個弱化公共服務、強化經濟利益導向的自由市場競爭階段。里根政府1982年任命的美國聯邦通訊委員會主席馬克·福勒的兩句“名言”是這種思潮的極端表現。第一句話是:“電視機只是另一件電器,是有圖像的烤面包機。”第二句話是:“公眾利益就是公眾感興趣的東西”(The public interest is that which interest the public)。在新一輪思潮中,傳媒市場化的倡導者們并沒有公開拋棄公眾利益原則,而只是重新定義了這一原則,并把市場競爭解釋為實現公眾利益的手段。⑨隨著傳媒、電信產業交叉準入和所有權等限制削弱,美國掀起了傳媒和電信業并購大潮,2000年美國在線與時代華納的并購被稱為“世紀并購”。

英國《1990年廣播法案》啟動商業廣播電視放開政策,給有線運營商更多自由,多家電視臺等通過招標成為民營公司。法國《1982年廣播法》開始給私營廣播主頒發牌照,德國1981年從法理上認定私營廣播電臺合法,這成為傳媒變革的基礎。1989年《無邊界電視令》被認為是歐盟視聽行業法律框架自由化的核心。1994至1998年歐盟頒布關于廣電信息政策的綠皮書中商業邏輯占據主導,歐洲所看重的多元文化理念有意無意地被綠皮書拋棄。有學者稱,這一階段“面對信息社會,完善市場建設、鼓勵競爭成為傳播體制改革的核心,這和自由主義的諸多主張不謀而合”⑩。

中國傳媒的市場化改革在此背景下拉開了序幕。內因是傳媒行業國營體制導致資金短缺且效率低下,外因則與國際經濟思潮影響下的傳媒放松規制思潮有關。在這股市場化經濟大潮下,中國新聞出版廣播電視傳媒實施了“事業單位、企業管理”的雙軌政策,“為廣告正名”，恢復傳媒單位的廣告收入來源,實施“四級辦臺”政策使得地方性媒體供給劇增。特別是1992年中國確定社會主義市場經濟改革方向后,傳媒經濟屬性進一步釋放,市場競爭中經濟效率也逐步提高。2001年出臺的《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》則強調了傳媒集團化的規模經濟效應,提出了“做大做強”的經濟目標。世紀之交中國傳媒集團化等規制改革,一方面體現了中國傳媒產業粗放增長后優化市場結構、提高經濟效率的內生需求；另一方面也體現了加入WTO大背景下,中國傳媒力圖融入國際傳媒競爭潮流、走向國際市場的政策導向。在國有傳媒快速市場化轉型過程中,將悍衛公共利益作為規則目標的理念仍保持不變，國家和人民整體利益即是公共利益,公共利益作為一個總體性的歸一概念,維護國家和人民整體利益是不可逾越的規制底線,又是規制目標的制高點。

此時,處于初生的中國互聯網產業,正由國家信息化領導小組牽頭制定互聯網產業早期政策(后由大部制改革后成立的工信部實施經濟監管之職),給予了寬松的進入壁壘,第一時間接軌了當時的國際經濟思潮。從世界性范圍來看,多數國家從產業發展初期把互聯網視為信息產業,中國也不例外,將早期互聯網定位于信息產業而并非作為喉舌性質的傳媒,因而采取了完全不同于廣電媒體的準入規制。例如,1993年中國政府啟動“金橋網”,即國家公用經濟信息通信網工程,對社會資本進入信息行業采取了寬松政策。2000年出臺的《互聯網信息服務管理辦法》,對經營性互聯網信息服務采取經營許可證制度,對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。這種寬松規制是中國互聯網媒體在國際同行中具有比較優勢的重要原因。

三、內容規制與融合規制:新自由主義退潮與數字傳媒業興起

在新自由主義經濟思潮的一系列推動下,美歐放松傳媒規制帶來了傳媒投資繁榮和產業增長,但放松規制使得歐美傳媒市場興起并購狂潮，傳媒市場集中度上升,很快也帶來傳媒壟斷、過度商業化、政治多元和文化多樣性受損等弊端。從傳媒經濟學的角度看,“市場自由運作所造成的一個重要的憂慮就是個別公司會累積過多的市場權力。公司規模式增大并擁有壟斷勢力,就會存在濫用壟斷勢力的風險,這對消費者和競爭公司都有負面影響。由于規模經濟的盛行,媒體行業自然就會趨向于寡頭壟斷的市場結構”。由于傳媒的民主功能與公共功能在高度商業化后出現嚴重失調,各國紛紛根據社會需要進行了傳媒再規制(Re-regulation)。

再規制由兩個方面構成,首先是在原有放松規制的經濟性框架的片面性之外補充社會性規制,即在內容上的再規制。伴隨著對新自由主義經濟弊端的反思,歐美各國認識到傳媒對私人領域的“遍及性”與“侵入性”,需要克服傳媒的“最小公分母原則”下追求大眾化趣味的內容復制性競爭策略,故而適當修訂傳媒所有權結構規制標準、頒布內容分級與限制令,加強青少年保護,回歸文化多樣性和表達多元化。2001年FCC發布 “七個臟話”禁令；2007年歐洲議會修訂《無邊界視聽服務令》,對過度商業化的內容與廣告多有禁令；2010年歐盟《視聽媒體服務令》對線性和非線性視聽內容采取不同規制措施；2013年英國通過《媒體自律皇家憲章》促進媒體內容的道德規制。作為新舊思潮交替的過渡期,歐美國家加強對傳媒內容的規制,以期減輕媒介高度商業化對內容質量及其公共功能的傷害。

再規制的第二個層面體現在對數字化新經濟的應對,即在融合規制上的探索。傳媒產業的融合規制本質上體現了在新自由主義經濟思潮不斷衰減的情況下,仍以經濟效率為目標,繼續通過“放松交叉進入壁壘”來刺激傳媒產業新增長的政策思維。例如,英國2003年通過新版《通信傳播法》,該法案規定由獨立于政府的英國通信管理局(OFCOM)實施產業融合背景下的統一規制。該法案對新形勢下的電信行業規制進行重新界定與規范,對電信行業的市場準入政策、產權規制、廣播電視服務規制等監管政策及其細節均進一步放松。美國聯邦通訊委員會2002年出臺的《宣言性裁決》對有線電視的內容提供、信息接入以及跨區域開展業務進行全面放寬與變革；2004年美國參議院商業委員會通過的《VoIP 管制自由法案》免除VoIP業務受州政府的管制及納稅,將之定位為受FCC輕度管制的信息服務；歐盟從2005年開始,對《電視無國界指令》進行修訂,2007年出臺《視聽媒體服務指令》,將帶聲音與不帶聲音的活動圖像統稱為視聽媒體內容,標志著融合規制逐步深化。

可見,繼續放松對不同媒體之間交叉準入的經濟性規制,加強直接內容管理的社會性規制,成為西方國家在技術邏輯與商業邏輯雙重壓力下的總體變革趨勢。然而,歐美傳媒規制中這種“消解壁壘,交叉進入”只能看作是在互聯網新經濟趨勢下對原有放松型經濟規制“路徑”的一種簡單“依賴”,并不能解決報業、出版業、廣電業、電影等傳統傳媒產業與網絡業、電信業之間存在的產業隔閡與利益之爭。隨著新自由主義思潮的衰退以及數字經濟的興起,融合規制并非如人所愿、一帆風順。例如,2010年度美國FCC通過《開放互聯網指令》(Open Internet Order,又稱“網絡中立指令”),開放傳播通信基礎設施,但遭到美國大型電信運營商Verizon為代表的反對陣營的反擊,并于2014年初被美國聯邦上訴法院哥倫比亞特區巡回法庭否決。2015年底,經過漫長的拉鋸戰,奧巴克執政時期FCC勉強通過了新版的“網絡中立”法案,卻在2018年6月被特朗普政府新命的FCC主席潘基特宣布廢止。

在中國,意識形態宣傳與輿論引導是傳媒內容規制的核心組成部分,基本形成政治性內容需符合統一性標準而社會性內容以多樣性為標準的規制理念。對內容規制最大的挑戰來自于互聯網。在Web1.0時代,互聯網內容運營商不具備新聞采寫權,在政治上與官方話語保持一致易于實現。進入Web2.0時代,微博、微信等社交自媒體的UGC內容的生產方式使輿論場出現分化。對此,中國強化了傳媒內容規制的頂層設計,構建“新型主流媒體”負責意識形態宣傳與公共輿論引導,以實現主流輿論在互聯網渠道的傳播力與公信力,并輔以從公德良俗層面對娛樂性、社會性內容進行管理。例如,2009年廣電總局《關于加強以電視機為接收終端的互聯網視聽節目服務管理有關問題的通知》,明文規定確保互聯網視聽節目內容的可管可控。

另外,中國政府在應對現實挑戰與國際經濟潮流過程中,持續放松傳媒經濟性規制促進產業融合,逐步推動了傳統媒體和數字媒體的融合規制。2010年三網融合試點方案出臺,正式解凍1999年《關于加強廣播電視線網絡建設管理的意見》(國辦發82號)中規定電信業和廣播電視業不能交叉進入的禁令。2014年8月出臺的《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》更是成為現階段指導中國媒體融合發展的綱領性文件。然而,已經拉開帷幕的傳媒產業融合遭遇中國行政區劃自帶的行政瓶頸,各地傳媒集團和電信集團之間也存在著難以逾越的行業壁壘。

行政壁壘對于中國傳媒融合規制表現為三種困境:第一,為了順應媒體融合的總體趨勢,近年來同一行政區域內廣電與出版等傳統媒體往往可以通過“行政捏合”的方式較快地實現融合,例如天津組建“海河傳媒中心”,將報紙、廣播、電視臺等幾乎所有的傳統媒體進行整體融合。但如何實現“跨行政區域”的橫縱向產業融合,仍是一個無解的融合難題。第二,雖然互聯網媒體擴張受“行政區劃”限制較小,但它和非同一行政區域的省級傳統媒體的“跨媒體”融合過程也受到行政性框架的限制。第三,即便是在同一行政區域內,承擔宣傳事業功能的廣電報紙集團在產權上也很難和互聯網傳媒公司、電信通訊類公司之間形成真正產業價值鏈意義上的橫縱向融合。例如,同樣是天津媒體融合方案中就另外成立一個“津云新媒體集團”,與“海河傳媒中心”以示區別。在中國,區域的市場化和局部的政策干預也不能有效地解決融合規制中所面臨的深層矛盾。

四、新凱恩斯主義的復興？——傳媒規制中的國家角色加強

盡管新自由主義曾經解決了資本主義世界的“滯脹”問題,但政府疏于監管的自由化市場實踐后引發了新的必然經濟惡果,如貧富分化加劇、產業空心化、信用過度消費、金融泡沫失控等。由2008年世界金融經濟危機以來開始醞釀,2016年的英國脫歐與美國總統大選持續發酵,經濟問題引發社會問題,社會問題又寄希望于通過經濟手段來解決。經濟學家斯蒂格里茨表示,過去30年來一直在西方處于統治地位的新自由主義經濟已奄奄一息,關于新自由主義經濟思潮的共識已經終結。另一位諾貝爾經濟學獎獲得者西奧多·舒爾茨也曾言及：“主流思潮塑造著社會的制度化秩序,并且業已建立的制度的失靈反過來會改變思潮”。那么,這股終結新自由主義的經濟思潮究竟是什么呢？是一場強化國家干預的新凱恩斯主義(New Keynesianism)革命？還是糅雜著反全球化的保守主義經濟思潮回歸？目前做出一個準確的判斷還為時過早,但至少在傳媒規制領域,無論是經濟性規制,還是社會性規制,中西各國都有所反應。

首先,各國的傳播安全與國家利益得到強化。例如2015年,美國《網絡安全信息共享法案》允許美國國土安全部等情報機構向私營企業要求共享其用戶信息和相關數據,以應對國家安全威脅,說明電信和互聯網企業需要讓渡利益給國家安全和公共安全等更大的價值目標。2016年12月美國通過《波特曼-墨菲反宣傳法案》,對抗外國對美國的宣傳,保障美國在對外戰略傳播中維持全球領導力。2016年11月23日,歐洲議會以304票贊成、179票反對、208票棄權通過了《歐盟反擊第三方宣傳的戰略傳播》建議案。該建議案號召歐盟各成員國采取措施反制第三方宣傳。伴隨此潮流,中國傳播安全也在強化。2016年中國開始對網絡視頻節目采取和電視臺統一的管理標準。2017年中國出臺《網絡安全法》,對網絡傳媒公司在國家信息安全方面的義務提出嚴格要求。同年中國對外成立中央國際電視臺(環球電視網),采用多種語言進行國際傳播。2018年組建中央廣播電視總臺,對外統一呼號“中國之聲”,以加強對重要輿論陣地的集中管理。總之,中西各國通過國家立法、宏觀政策等防止外資傳媒產業的對內滲透,鼓勵本國傳媒產業的對外擴張,在加強本國本土的輿論安全與信息安全的同時,也通過提高本國在全球范圍內的話語權來維護本國利益。

其次,各國對互聯網媒體的內容規制收緊。在互聯網用戶規模猛增及其外部性擴大乃至國家安全受影響的背景下,2017年,歐洲消費者保護部門、歐盟委員會相繼要求Facebook、谷歌母公司Alphabet和Twitter等美國互聯網媒體修改各自的服務條款,否則將面臨重金處罰。英國數字、文化媒體和體育部發布《新的數據保護法案:我們的改革計劃》報告,將通過一部新的數據保護法案以強化數字經濟時代的個人數據保護,增加了數據可攜帶權和被遺忘權的規定。歐盟同樣采取通過個人數據保護制度構筑安全防線。中國傳媒內容的國家干預傳統一直很強,在世界各國強調本國利益的新思潮下,近年來中國更加收緊互聯網傳媒的內容規制。2010年國家廣電總局出臺《互聯網電視內容服務管理規范》和《互聯網電視集成業務管理規范》兩份文件,廢除了硬件設備廠商自建內容集成播控平臺的合法性。2014年廣電總局互聯網電視181號文進一步強調集成播控牌照的核心作用,將播出把關權力掌握在廣電部門手中。2017年7月國家互聯網信息辦公室公布施行的《互聯網新聞信息服務管理規定》充分彰顯網絡主權,規定“任何組織不得設立中外合資經營、中外合作經營和外資經營的互聯網新聞信息服務單位”。明確申請互聯網新聞信息服務許可,主要負責人、總編輯必須是中國公民,并對互聯網新聞信息內容負總責。2018年3月國務院機構改革中有關傳媒機構的改革方案也體現出了加強宣傳管理的規制思路。

最后,各國對傳媒產業基礎設施的政策和投資干預程度提升。2018年6月特朗普政府宣布美國聯邦通信委員會(FCC)廢除網絡中立性法規,否定奧巴馬政府提出的保證聯網用戶(機構或個人)擁有平等訪問互聯網的權利,保護網絡服務提供商的分級行為和按照寬帶流量收取費用的商業行為。表面上看,網絡中立法的廢止違背了互聯網平等、透明、開放、公正的自由接入精神,卻又符合“管的越少的政府就越是好政府”的自由主義至上的經濟思想；本質上看,此網絡中立法規的立與廢的規制反復既是互聯網內容服務商與網絡接入服務商之間的利益之爭,也表明美國的基礎通信運營商正在經歷超低速的發展期,甚至在投資方面顯得有些拮據。特朗普政府此舉實際上是在重振通信傳媒產業,某種意義是一種“廢除政府干預”的國家干預,帶有“通過暫停網絡中立的執行讓渡一部分紅利給電信企業”的補償性質。相比之下,中國基礎網絡設施相對優勢的取得,其本質原因是國家的扶持與推動,例如5G等關鍵技術,從《“十三五”國家信息化規劃》中可以看出,國家在高速寬帶網絡建設,三網融合,傳統媒體與新興媒體融合發展,廣電、電信雙向業務的商業升級等方面都將發揮主導性地位。

盡管“新凱恩斯主義”在經濟領域有眾多新鮮的觀點與元素,但“不管哪一種凱恩斯主義,主張‘經濟需要干預’總是這些學說的重要標簽”。近期出臺的與傳媒產業密切相關的政策、法案無不看得到國家干預的身影。如果說,新自由主義并不能簡單理解為反對政府干預,“新自由主義者并不主張犧牲市場自由來整治市場失靈,也不贊同以政府失靈為代價來彌補市場缺陷,而是希望在凱恩斯世界中‘重新發現’市場機制,尋求政府和市場結合的正確方式”。那么,再次強調國家干預的新凱恩斯主義也不能簡單地理解為反對市場化與反對全球范圍的市場化,而應在于國內市場化與全球市場化過程中各國的重新定位與利益劃分,實現“國家利益至上和全球經濟利益至上并重”,或者說,同樣帶著“國家干預”的標簽的新凱恩斯主義其內涵主要差異之一在于應對的問題是全球化市場危機,而非原有的國內單一市場危機問題。因此,中西各國全球性經濟角力自然也會體現在傳媒產業領域,各國傳媒產業的政策制定與戰略規劃在當前也顯得異常重要。

五、結語

在歷史宏觀層面上,國際經濟思潮的動態演化脈絡與中西各國傳媒規制轉型之間存在一種內在關系,但無論哪種經濟思潮都沒有否定公共利益在傳媒規制中的目標性地位。通過幾輪經濟思潮的洗禮,秉承公共利益的最高原則的指導的同時,也會兼顧傳媒作為內容產品的商業能力,即通過“雙軌式”規制手段平衡“公共利益”與“商業利益”的關系。西方傳媒產業規制中最為關切的議題是傳媒商業化在哪些情況下保障公共利益,哪些情況下損害公共利益,這也體現在對放松規制之后的再規制中的內容規制之中。在中國傳媒規制中,國家和人民利益可以通過“可控的”“可調節的”市場化與商業化得以實現,公共利益具有強烈的政治化意味,這也同樣體現在再規制過程中的內容規制層面。正如丁和根論述道：“西方近200年來都是在不斷促進傳媒產業發展的市場經濟語境中來試圖解決媒介的社會責任問題,而中國當下則是要在經濟轉型語境中解決媒介作為政治工具與作為市場主體之間的不協調性”。

傳媒產業的融合規制是伴隨著新自由主義經濟思潮衰減過程中不斷被提出,其基本的思路還是通過消除限制促進融合,這個規制思路本質上沿續自新自由主義經濟思潮,但現實進程中屢屢受挫,反射出新自由主義經濟思潮在當前融合規制中的不適用性。例如前文提及的美國FCC的《網絡中立法案》規制反復現象,透視出通信接入服務商與內容提供商利益之爭成為融合規制的新的膠著點。規制者需要把握兩者階段性競合特征,正如肖贊軍論述媒介融合“兩難抉擇”中的設問:“側重服務的投資與創新,還是網絡的投資與創新？”。中國也高度重視傳媒產業的融合發展,在產業規制實施上主要依據來自于最高領導層的綱領性、方向性的政策,透視出中國融合規制目標本質上是為了“重振傳統媒體‘耳目喉舌’功能和市場盈利能力”,但由于行政區域劃分天然地導致的政治性規制架構,加上規制對象之一的傳統媒體特定的宣傳功能使得中國傳媒的融合規制是一種“自帶天花板的有限融合”。在不同經濟思潮碰撞的過程中,中西傳媒的融合規制轉型過程中都受到一定程度的限制與阻力,也從一個側面證明新自由主義經濟思潮作用力在衰減,媒信產業融合還需要更加強大有效的力量機制加以推進。

當前,新凱恩主義對傳媒規制領域的影響力上升,更多是受到“無國界”數字網絡技術對原有傳媒體制的侵蝕與消解而產生的傳播失衡所致。產業利益與國家利益、信息自由與信息安全、本國市場與全球市場之間的平衡在新技術沖擊下打破,帶來一系列規制困惑,規制真空、規制失靈與規制反復,世界傳媒結構和內容規制正面臨“國家干預-市場競爭”雙重作用下的新一輪重構,國家在數字網絡技術引發的中西傳媒規制轉型過程中扮演著更加主導性的角色。但這一輪國家干預趨勢不同于20世紀中期全能型國家干預,并非一次簡單的輪回。有學者指出,“對理性預期的吸收和微觀基礎的重視,正是新舊凱恩斯主義的重大區別,換言之,新凱恩斯主義強調根據不同的領域、不同的市場情況實施干預”。中西各國在順應新一輪主張國家干預的大潮中,具體干預方式可能各異,但都需要注重辨析政府干預的有效領域和有效方法,在尊重市場配置資源微觀規律的同時,更好地發揮政府或國家的作用來促進傳媒經濟的總體增長,需要在保障國家安全的同時,有效協調內容服務商、硬件提供商、電信通訊商等多方的產業競爭與合作。

注釋：

① 蕭功秦:《關于開展社會思潮史研究的若干設想》,《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》,1984年第4期。

③ 陳映、董天策:《當代歐美國家廣電媒體管制正當性的消解與重建》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》,2016年第10期。

④ 張春華、胡慶平:《美國廣播電視體制的擅變及誘因分析》,《世界經濟與政治論壇》,2011年第6期。

⑤ [英]丹尼斯·麥奎爾等:《9 0年代歐洲媒介變革分析框架》,《新聞與傳播研究》,1994年第12期。

⑥ 林毅夫:《經濟發展與轉型——思潮、戰略與自生能力》,北京大學出版社2008年版,第27-28頁。

⑧ [美]哈林、[意]曼奇尼:《比較媒介體制:媒介與政治的三種模式》,陳娟譯,中國人民大學出版社2011年版,第273頁。

⑨ 趙月枝:《公眾利益 、民主與歐美廣播電視的市場化》,《新聞與傳播研究》,1998年第2期。