唐代監察體制的外部獨立性研究

章 燕，郭佳琪

（北方工業大學 文法學院，北京100144）

監察獨立是古代監察體制運行及其政治實踐中一項重要的原則。中國古代統治者在洞悉權力時，因缺乏自我抑制性特征，而導致行政權、司法權等無法自監自查，因此，只能于政權體制內將監察職能獨立于其他職能。

監察獨立，是指直接行使權力從事監察實踐的監察官履職獨立，即監察官作為獨立的自主個體，在具體案件中僅以事實為依據、以監察法規為準繩，不受任何外界因素的干擾。監察獨立包括外部獨立、內部獨立。外部獨立指的是監察機關作為一個整體在人事等方面獨立于皇帝和其他機關，以防止外部的干擾和控制；內部獨立指的是必須在監察機關內部構建保持監察官吏獨立的規范的制度。基于古代監察獨立性原則，對中國古代監察獨立制度設置與實踐運行進行研究、探索，自然具有重大的理論與現實意義。本文僅以唐代監察外部獨立性為研究對象，采用史學基本研究方法，分析其制度設置、實踐運行與最終效果，并試圖以現代監察理論做出科學評價，以期為我國現代監察體系的完善提供歷史借鑒。

一、唐代監察機構體系的外部獨立性

歷朝歷代都在為形成完善的中央監察機構而努力，但直至唐代，才真正形成分工明確、權力集中、機構統一的獨立的有機監察機構體系。

第一，臺諫分立。唐代中央監察機構體系包括御史體系、言諫體系，二者職能不同、分工明確，各自獨立。御史監督百官，諫官規諫皇帝，分工的目的在于強化監察權與諫議權的不同職能，促使監察獨立，以最大地化發揮其效能。

第二，機構統一、監察權集中。唐朝改變隋朝御史臺掌管中央監察事務、司隸臺和謁者臺統率地方監察事務的三臺分立局面，將全國的監察事務都委任于御史臺，使全國監察權力形成了統一的整體。御史臺權力的集中，結束了自漢代時皇帝特設監察、丞相司直行政監察、專職監察導致的監察權力分立的歷史，監察權力得以統一集中行使，提升了御史臺的地位。

第三，獨立于地方行政的監察體系。在唐代之前，不論是監察御史還是刺史，最初都是中央派往地方的巡察官員，但最終由于政治環境的變動、機構制度設置的混亂，都演變成為集行政、監察、軍事等權力于一身的地方長官。權力的集中導致了地方監察體系脫離中央監察而存在。為了加強對地方的監察，唐代設計了具有針對性的獨立地方監察制度。最有代表性的為“道察”制度。唐代將全國分為若干“道”級別的監察區，每“道”包括數州，使監察區域與行政區域分離，革除了按行政區域設置監察機構的弊端。御史臺派出十二名監察御史定期巡視各“道”監察區，每次巡察地點、時間、人選都不固定，很大程度上減少了監察職權所帶來的外部干擾。另一種地方監察是皇帝派遣巡察使巡察地方，唐中宗詔令言：“左右臺內外五品已（以）上官，識治道通明無屈撓者二十人，分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。”［1］巡察使直屬于皇帝并對其負責，而按期輪換的方式使得巡察使不能久居地方培養勢力。兩種針對地方的獨立監察方式都是為了建立中央—地方垂直、獨立的監察管理體系，其目的在于加強中央對地方的監察。

需要強調的是，地方監察的獨立性一直是監察體系中的重點難題。地方巡察使、采訪使雖不能久居某處地方，但這種在地方設置固定監察機構的體系，亦能導致采訪使權力擴張，無法分離監察與地方的關系。唐玄宗“分天下為十五道，每道置采訪使，檢察非法，如漢刺史之職”［2］，指出了巡察使與刺史擁有相同的弊端。因而玄宗改巡察使為采訪使，并敕令強調：“自今已（以）后，采訪使考察善惡，舉其大綱，自馀郡懸所有奏請，并委郡守，不須干及。”［3］試圖分離采訪使與地方的關系，保障地方監察的獨立性。但之后州縣二級行政體制向郡州縣三級行政體制轉變，以及政權變動的原因，采訪使更名為節度使，發展為形同“刺史”一樣的地方行政長官。

二、唐代監察人事制度的外部獨立性

“唐代監察是否獨立于其他外部機構與人員”是分析研究監察人事制度重要的內容之一。唐代監察機構的人事制度體現中央政府欲在選任、升遷環節消減來自外界的干涉，以保證監察人事獨立的意圖。

（一）監察官員的人事選任

首先，監察官員人事選任排除了吏部干預。隋朝開皇年間，吏部掌管任命御史的權力。唐代初年，御史人事任免權發生重大變化。“其將除拜，皆吏部與臺長官、宰相議定，然后依選例補奏，其內詔別拜者，不在其限。選授之命，不由銓管。及李義府掌大選，寵任既重，始得補之。自義府之后，無出於吏部者。”［4］由此得知，六品以下御史的任命由吏部、御史臺長官、宰相三方審議擬定人選名單后依照選例補發奏報，皇帝查看選任的名單而決定。唐高宗時期徹底廢除了吏部對于監察官員的人事任免權。五品以上的監察人員，如從三品的御史大夫為冊授，正五品的御史中丞皆皇帝制授，由宰相進擬而皇帝決定；六品以下監察官員具有特殊性，不經歷吏部銓選的環節，“凡六品至八品御史，皆進名敕授”［5］，監察御史人選由宰相商議擬定，皇帝決定任命。

其次，皇帝注重對監察人事權的控制。唐代對六品以下官吏任免一般是旨授，即由吏部主持銓選。為減少外部機關對御史獨立性的干擾，六品以下的御史人事任命不再屬于吏部銓選范圍，而改變為敕授——由宰相擬定，皇帝最終親定，最終決定權歸于皇帝掌控。而針對出使地方的巡察人員，往往由皇帝親自指派。除此之外，皇帝還往往通過特殊親選制度，加強對監察人事權的控制。唐朝初年至德宗時期，皇帝注重監察人員的親選。皇帝親自選擇，往往是破格擢用，史稱辟用。例如，唐太宗親選張行成為殿中侍御史、武則天擢傅游藝為給事中。

最后，通過皇帝最終決定權與親選特權、宰相薦選、御史臺長官自選等多種方式與程序，來限制宰相、御史臺長官對監察官員人事權的干預程度。無論是制授還是敕授，宰相薦選為最主要的監察候選人選任方式。然而制度規定只賦予了其擬定御史候選人名單的權力，皇帝則擁有程序上的最終決定權。除皇帝具有親選特權外，憲宗至唐末時期，皇帝還逐漸賦予御史臺長官自選權，分化和限制丞相對監察人員的選任權。總之，唐朝欲通過監察御史人事權的分解，實現最大限度地減少其他機關對監察獨立性的干預。

然而權力的分解，并不必然導致權力理想化受限。當皇權式微宰相權力擴張時，宰相薦選制度限制未能發揮實質性作用，反而無限制擴大薦選權，皇帝的最終決定權淪為形式化的程序。開元年間，“姚崇引宋璟為御史中丞，頃之入相”［6］；還存在改變修正皇帝意見的情況，文宗時期“教坊有工善為新聲者，詔授揚州司馬，議者頗言司馬品高，郎官刺史迭處，不可以授賤工，帝意右之。宰相諭諫，官勿復言”［7］。這事實上是對皇帝選任權的侵奪。

（二）監察官員的考課、升遷

唐代通過考課制度對監察官員進行政績考察，依據考課結果決定官位和俸祿的提升。在考課程序中，政績的考察、政績的核準、考課的標準、考課的結論如果受其他外部機構的控制，必然影響監察官員的外在獨立性。

1.唐代完善、客觀的考課程序限制了考核人員的主觀性、隨意性

唐代監察官員的考核程序與其他官吏相同，分為定考和判考兩道程序。定考是指御史大夫歸納統計監察官員政績，經被考者核定無誤后，報送吏部考功司。而判考則是由吏部考功司判考官員審核御史大夫上報的監察人員的政績，依據考課標準得出結論。考課的結論，監察官員本人可以復核。吏部考核監察官員必須以御史大夫的統計、本人核定的政績事實為依據，以客觀考課標準為準繩得出考核結論。被考核的監察官員還擁有對吏部考核結論有異議時的復核權。可見，唐代已經存在較完善的客觀、公平、公正的考核制度，從而限制了吏部濫用對監察官吏的考核權而干擾其獨立監察的可能性。

2.皇帝對監察人員的考核具有干預權與決定權

這在制度上表現為監察人員考課具有特殊性，這種特殊性體現了皇帝對監察人員考核的重視，決定了監察人員官位的升遷和俸祿的提升，盡可能排除外部機關的干預以保證監察的獨立性。

第一，唐代監察人員的考核時限被縮短。唐代官員考核由吏部考功司選舉出的考核官吏進行，按時間分為歲課與定課，歲課一年一次，定課四年一次。監察官員因職務性質的特殊性，被皇帝視為極為重要的官職——御史大夫是“清望官”，御史臺的其他官吏為“清要官”①，考核時間被縮短。監察官員在仕途升遷方面呈現特殊優勢，《唐會要》記載：“其臺官先定月數，今請侍御史滿十三月，殿中侍御史滿十八月，監察御史依前一十五個月與轉。”［8］

第二，在實踐中監察官員不論品階高低，皇帝都可對其頻繁使用非普通考核程序的特殊權力。唐史記載了李素立行使監察御史職權時為唐高祖賞識，“自是屢承恩顧”。逢李素立丁憂本應停職守制，高祖以其特殊重要性為由奪情，并親自考量決定其升遷至侍御史一職［9］。韓愈任監察御史時，因上疏極論宮市，使得德宗大怒并將其貶而降職為陽山令。以上兩則案例，充分證明了基于監察御史直接對皇帝彈奏的工作程序，以及其對于維護皇權的特殊重要性，唐代皇帝往往行使特權直接決定監察御史升遷或貶黜的職場命運。值得補充的是，唐代監察御史一職具有廣闊仕途。據《新唐·宰相表》記載，唐朝由御史大夫升宰相者二十一人，御史中丞升宰相者十一人［10］。因此，皇帝對監察人員升遷的決定權使監察人員依附于皇帝，排除外部機關對其干預，為了升遷而盡職盡責地履行監察權。

三、唐代監察程序中的外部獨立性

唐代監察彈劾程序中，監察人員能否獨立于外部機關行使監察權，成為判斷監察官員是否具有獨立性至關重要的標準。

依據彈奏方式的不同，唐代存在“對仗奏事”和“仗下奏事”兩種主要形式。“對仗奏事”指在朝參時不論官品大小，均可離席出班陳奏事狀；此處的“仗”為皇帝上朝時的儀仗，所以特指公開奏事。據《唐六典》記載：“凡京司文武職事九品以上，每朔望朝參；五品以上及供奉官、員外郎、監察御史、太常博士，每日朝參。”［11］而其中所指的參加常朝的“供奉官”包括了所有監察官員。皇帝上朝時，御史按照服飾規定衣冠入仗，公開宣讀彈文，被彈人必須馬上離開仗內。與之相對的則為“仗下奏事”，即機密要事朝會后奏報。然而唐統治者一般禁止濫用“仗下奏事”方式。按唐玄宗開元五年時規定，非機密要事，不得“仗下奏事”；唐律規定，非密而妄言有密而密奏者，處兩年半有期徒刑。可見，鼓勵對仗奏事的形式，明顯具有監察獨立性的特點——御史不受其他外部機關控制，獨立公開直接對皇帝彈奏。

然而受多種因素的影響，唐代屢設屢廢的限制監察權力的“進狀”制度，實際上妨礙了監察御史的外部獨立性。唐初，御史彈奏并不需要經過其他任何外部機關即可獨立完成，這有效保障了監察的獨立性。《唐六典》卷十三《御史臺》：“舊彈奏，皇帝視事日，御史奏之。”然而，同文記錄的景龍三年（公元709年）監察御史崔琬彈奏宰相宗楚客受賄一案，使得唐代監察程序出現重大改變。“自景龍三年以來，皆先進狀，聽進止。許則奏之，不許則止。”御史崔琬彈奏證據確鑿，但因宗楚客乃武則天從侄，中宗對彈奏不了了之，并于兩周后制定進狀制度以限制監察御史程序完全獨立，即御史在彈劾前將彈劾狀呈送中書門下審批，聽候進止。肅宗時期，為糾正李林甫留下的專權弊政，肅宗曾試圖廢除進狀制度，恢復獨立彈奏舊制。乾元二年（公元759年）肅宗敕“御史臺所欲彈事，不須先進狀”［12］，恢復了御史單獨彈劾的權力。德宗時期，因御史張滂朋黨私利而彈奏中丞一事，下詔御史不能專舉，恢復進狀制度。《冊府元龜》卷五二二《憲官部》“私曲”條記載：“無何，御史張滂復以朋黨私釁彈中丞元全柔，眾議不直，乃詔御史不得專舉。”特別是唐后期安史之亂后，宰相專權，控制了御史的彈劾權，御史無法獨立行使彈劾權。故宋人洪邁在《容齋隨筆？唐御史遷轉定限》中評價“案唐世臺官，雖職在抨彈，然進退從違，皆出宰相”。

總之，為限制御史濫用職權參與朋黨之爭或謀圖私利，更好地為政權穩定性服務，唐統治者制定了進狀制度。由于該制度有利于宰相有效控制“雄要”的監察職權，得到宰相的支持，屢廢又屢恢復。御史朋黨之爭、宰相專權哪一種對皇權危害更大？御史不濫權、宰相輔政之忠心哪一方更值得信任？獨立廣開言路、限制與控制監察權濫用哪一個價值更重要？“進狀”制度存廢反復，一方面顯示了唐代對監察獨立制度與理論還正處于探索并不斷完善的過程中；另一方面也揭示了制度背后皇權與相權驚心動魄的龍虎之爭。

注釋：

①唐代的官吏有清濁之分，其與選舉官吏的身份重要性有關。