典型福利體制下社會養老服務國際比較與啟示

徐 倩 陳友華

(南京信息工程大學 法政學院，江蘇 南京 210044；南京大學 社會學院，江蘇 南京 210023)

20世紀80年代以來，為了應對人口老齡化以及家庭與社會結構變化等社會變遷的挑戰，發達國家在社會福利領域開啟了自福利國家建立以來最大規模的“供給側改革”。比起現金補償，社會養老服務需求成為更加棘手的社會訴求，因而社會福利供給開始轉向現金補償與服務給付并重。在西方國家服務體系轉型過程中，不同體制福利國家依然保留其主要特征：瑞典屬于社會民主主義體制福利國家，其主要特點是高度去商品化與普遍性方案的混合，即所有社會階層都被納入普惠的福利體制之下，政府基于社會老年群體的養老服務需求進行服務供給，公共財政負擔了九成以上的養老服務。以日本為典型代表的東亞福利體制是保守主義和自由主義的混合體。進入21世紀，旨在兼顧社會養老服務資金籌集與服務提供難題的“日本介護保險制度”問世，這一制度通過提供生活照料服務與健康照護服務以保障與提升老年人生活質量，這意味著日本社會養老服務政策取向已經從“選擇型”逐步走向“普惠型”，與之相匹配的，日本老年社會照護服務的供給與遞送也已經由“行政措施式”逐步走向“契約合同式”。屬于典型自由主義體制國家的英國，國家既保留了基于公民社會權利的普惠制福利模式，又允許社會與市場主體向公民提供其所需的更高層次福利。20世紀90年代，英國政府全面啟動醫療服務和個人社會服務制度改革，養老服務主體被細分為服務籌資者和服務提供者，政府部門作為籌資者通過“準市場化”運作機制“采購”民間非營利志愿部門與市場組織提供的服務。

從上面的梳理我們可以發現，比較不同福利體制下社會養老服務在權利獲得、制度安排、資源配置以及角色互動幾個方面的異同，對探索典型福利國家社會養老服務體系一般性規律十分有益。今天，面對我國迅速到來的老齡化社會和養老服務的巨大市場需求，如果我們能在借鑒發達國家成功經驗的基礎上，構建一個適合我國現狀的社會養老服務綜合體系，這中間包括：更新我國社會養老服務理念、重新梳理社會養老服務與長期照護服務的概念邊界、重構符合本土文化與社會現實的養老話語體系，以及建立有中國特色的老年服務制度等方面所進行的積極思考與探索，這必將為我國社會養老服務體系優化積累實踐素材，也為我國構建養老服務體系提供必要的智力支持。

一、瑞典：“全民參與、平等分享”的養老服務體系

“瑞典福利模式”將包括老年人、殘疾人等所有社會弱勢群體在內的全體社會成員看作完全平等的權利主體，均以公民權利為基礎面向全體社會成員提供社會福利，通過無差別福利的供給實現使得社會權利得到確認與保障，以確保社會公平在不同社會群體之間最大限度得以實現?！叭鸬淠Ｊ健本哂忻黠@的普惠性。瑞典政府的職能之一就是為社會成員提供種類繁多的社會福利與社會服務，除了養老、失業保險等社會保險體系當中存在一定的個人繳費部分以外，其余社會福利以及社會服務費用均由公共財政負責。作為瑞典政府最宏大的支出項目之一，每年瑞典的社會福利及社會服務支出幾乎占據其GDP總量的三分之一以上，地方財政的支出比例往往高于中央財政的支出比例，以瑞典首都斯德哥爾摩市為例，地方財政預算的2/3用于社會服務事業、全民教育以及全民免費醫療。

目前瑞典存在“機構養老”和“居家養老”兩種資源供給方式，其中“機構養老”依據收住對象身體健康狀況的不同分為“養老院養老”和“老人公寓養老”。養老院主要針對基本喪失或完全喪失自理能力、無法自主生活的孤寡殘病老年人，為其提供專業的生活照料服務、醫療康復服務以及臨終關懷服務。老人公寓主要由地方政府籌資興建，針對身體狀況良好的、基本生活能夠自理的老年人，有專職人員提供分類照護服務。居住在家的瑞典老年人同樣可以獲得多樣化的社會服務支持，瑞典所有的自治市都能夠為居住在家自理困難的高齡獨居老年人提供24小時不間斷的助餐、助潔、助浴、助行以及康復護理服務。石油危機引發的經濟衰退，加之日益嚴峻的人口老齡化趨勢，機構老年照料從“是否經濟”與“是否人道”兩方面均遭到質疑，此外，機構照料服務的質量同樣值得擔憂。于是，瑞典地方政府轉而將服務重心聚焦于向居家老年人提供社會服務支持下的各種生活照料服務以及康復護理服務，“就地安老”成為瑞典社會養老服務體系發展的新趨向。自20世紀90年代起，瑞典社會養老服務體系改革顯現出“去機構化”與“非正式化”兩大特征，市立養老院的數量與規模得到大幅度削減，養老機構的定位更加清晰；家庭成員贍養老人的重要責任被突出強調，中央政府和地方政府通過制定政策、提供服務和補貼的形式支持和鼓勵家庭成員照料老人。在瑞典，只有當老年人因各種原因確實完全無法繼續在家中居住時，才會移居至老人公寓或養老院接受機構照護服務。

石油危機之后，受到財政危機和政治黨派分歧影響，由政府全權提供養老服務的福利模式逐漸動搖，養老服務供給主體多元合作模式開始出現。1982年頒布實施的《瑞典社會服務法》(Social Services Act)明確規定：中央政府負責制定政策與推進立法，省級政府負責服務管理與提供，市級政府負責具體服務提供與組織以及綜合管理，地方財政承擔85%左右的社會養老服務支出，中央財政承擔10%左右，其余約5%由公民個人支付[注]Socialstyrelsen. Care of Older People in Sweden 2008，http:∥www. socialstyrelsen. se /Lists /Artikelkatalog /Attachments /17857 /2009.12.6.pdf.。以1992年頒布實施的《瑞典新地方政府法案》(Local Government Act)為開端，瑞典地方政府將老年服務需求評估與服務供給分離，允許市場組織與社會部門合作供給養老服務。2004年頒布實施的《瑞典公共采購法》(Public Procurement Act)明確規定，地方政府允許非政府部門以競爭招標的方式成為社會養老服務的供給方[注]《瑞典政府采購體制基本情況》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/jlyd/201410/20141000772716.shtml, 2017-03-28。。在所有私營養老機構中，將近一半的養老服務機構由Attendo和Carema兩家規模最大、實力雄厚的私募股權融資公司所有[注]Gabrielle Meagher,Marta Szebehely.Marketization in Nordic Eldercare:A Research Report on Legislation Oversight,Extent and Consequences[EB/OL].http://su．divaportal．org/smash/get/diva2:667188/FULLTEXT01. pdf．。為了防止養老服務市場出現價格壟斷，2009年瑞典出臺《瑞典公共部門選擇制度法》(The Act on System of Choice in the Public Sector)，規定地方政府引入“消費者選擇模型”，老年人可以從政府選定的服務供應者中自主選擇居家養老服務供應者。與地方政府提供的社會養老服務相比，民營企業或是社會志愿部門提供的服務靈活性與個性化程度更高，因為更能與老年人服務需求相匹配，地方政府通過減稅的方式支持老年人購買非政府組織提供的服務。迄今為止，近九成(87%)的瑞典社會養老服務由市場組織提供，僅有一成(10%)的社會養老服務由非營利性社會志愿部門提供，營利性市場組織在瑞典社會養老服務領域已經占據主導地位，只是在居家養老和機構養老的服務資源提供類型方面比例分布略有不同[注]鐘慧瀾等：《從國家福利到混合福利：瑞典、英國、澳大利亞養老服務市場化改革道路選擇及啟示》，《經濟體制改革》2016年第5期。，這恰是突出了市場在養老服務提供方面的重要性與優越性。

二、日本：國家制度保障下的養老服務體系

日本社會福利分配制度是在社會保險的基礎上進行帶有普惠性質的選擇性分配。經過多年探索與發展，進入深度人口老齡化[注]《日本養老事業與養老產業研究》，http://www.yanglao.com.cn/article/6376.html, 2018-03-20?！皳毡究倓帐」烙?，2014年日本65歲及以上老年人口已超過3300萬，占總人口的25.9%。”的日本逐步形成了較為完善的社會養老服務體系，基本實現了以立法為保障的社會養老服務權利體系、以社區居家養老和設施養老(機構養老)為主體的社會養老服務資源體系和以社會保險性質的“介護保險制度”為核心的社會養老服務制度體系。

就日本社會養老服務體系建設與相關政策制定與推進歷程而言，每一次社會養老服務領域的政策制定與體系調整均與中央層面的立法行為相伴隨，并根據人口老齡化以及老年群體需求變化狀況適時調整，在此過程中，日本老年群體的養老權利均以立法的形式給予保障，并隨法律制度的完善而拓展。日本社會養老服務體系在進入人口老齡化社會之前，中央和地方財政就共同興建了“養護老人院”“特別養護老人院”以及“低費用老人之家”三種社會養老服務設施(機構)；在進入人口高齡化社會之后(1980s)，日本政府兼顧老年群體的照護服務與精神慰藉需求，在“去機構化”與“社區服務支持下的家庭養老”理念促進下，強力推進“居家服務派遣站”“日間照料服務站”以及“短期居住照料服務站”三種社區支持下的居家養老服務設施建設；進入21世紀之后，在人口高齡化趨勢不斷深入之時，日本政府推行“介護保險制度”，旨在兼顧解決社會養老服務資金籌集與服務提供難題、以期同時實現“設施居家化”與“居家設施化”，與此同時，通過需求甄別機制、多元責任分擔機制、專業照護人才培養機制協同發揮作用，以使該制度有效應對已經到來的人口高齡化。

旨在兼顧社會養老服務資金籌集與服務提供難題的“日本介護保險制度”是由日本政府組織實施、通過社會力量支持、應對公民因年老和身患疾病而需要照料服務所建立的社會保險制度，其主要采取服務給付的方式滿足老年群體的養老服務需求，現金給付僅用在住房改建、醫療輔助用具購買等方面。除了為有“介護服務需要”的65歲以上老年群體(第一類保險對象)提供不同等級的“介護服務”之外，“介護保險制度”還強調對有“支援服務需要”的40—64歲中年群體(第二類保險對象)提供不同等級的“介護預防服務”以及地區之間的互助服務，即以市町村為依托，在社會多方力量的協同之下，向有介護服務需求和支援服務需求的中老年人提供不同層次的服務?！敖樽o保險制度”所提供服務資源按照保險對象“需要支援”與“需要護理”的不同分為針對“需要介護”對象的介護服務和針對“需要支援”對象的介護預防服務兩個大類。

“介護保險制度”的推行與實施基本實現了日本社會老年照護服務供給的去行政化與社會化，實現了制度多元主體的責任分擔。按照制度規定，日本中央政府和地方政府在社會養老服務領域引入市場競爭機制，通過“定向委托”以及“公開招標”積極鼓勵民間資本參與服務供給、經營與管理，并賦予老年人自主選擇權，以滿足其個性化的服務需求。在這個體系當中，中央政府始終負責社會養老服務整體規劃、資金籌集、全局性監督協調以及向低弱勢老年人提供免費的兜底性救助式照護服務；地方政府作為中央政府福利行政職能的重要補充與具體實施者，根據地方財政實際水平以及老年群體具體福利需求，自主制定社會養老服務計劃和自行開展服務項目的組織與實施。目前，日本社會已經形成了由中央政府、地方政府、民間社會慈善組織、居民互助組織以及公民個人共同參與的多元化社會養老服務體系。從日本社會養老服務“市場化”與“民營化”進程來看，在初始階段，主要通過政府資金投入與政策扶持來帶動民營資本進入社會養老服務市場，政府扶持為社會養老服務市場的運營管理及標準化建設奠定了堅實基礎；在成熟階段，政府則通過實施“介護保險制度”促進社會養老服務設施(機構)之間的自由競爭，以提高養老服務質量與供給效率。[注]車筱林：《日本介護保險對完善我國養老保障體系的借鑒》，《中國人力資源開發》2014年第20期。

三、英國：二元改革推動下的養老服務體系

雖然英國與瑞典等北歐國家都被稱為“福利國家”，它們二者都是由政府保證公民基本生活需求，但瑞典更強調基于公民資格的無差別的平等福利權利，而英國的“全民保障”并非“全民平等保障”，保障對象被區分為“有資格”和“無資格”，即英國社會保障是用不同方法、不同標準、不同渠道覆蓋全體公民，也即英國“自由-集體主義”在社會服務方面是“選擇型”和“普惠型”的結合，英國擁有以“英國國民健康服務制度(National Health Service，NHS)”和“英國個人社會服務制度(Personal Social Service, PSS)”為支撐的社會服務體系，面向老年人提供社會照護服務。

20世紀50、60年代的英國，政府全權保障老年人的社會養老權利，由英國地方政府與國家老年人照料公司(NCCOP)合作建設社會養老服務機構，為入住機構的老年人提供免費服務。石油危機爆發之后，政府全權負責的、以機構照料為核心的社會養老服務體系合理性與持續性越發遭到質疑而變得難以為繼，英國政府不得不順應民意，開始大力推行社區照顧，“去機構化”與“社區照顧”成為英國社會養老服務體系改革的核心。在強調公民社會權利平等與人文關懷的社會思潮以及福利多元主義主導的“民營化”與引入市場機制福利體制改革實踐的推動之下，社會養老服務領域的“中央集權”模式逐漸走向“地方分權”模式，于1974年成立的英國地方社會服務局標志著社會養老服務責任逐漸由中央衛生醫療部門轉移到地方社會服務局直接管轄。20世紀70、80年代，社區照顧也逐漸由“在社區照顧”走向“由社區照顧”，加之當政的英國保守黨“緊縮財政”的執政理念，中央政府直接管轄的衛生醫療部門對于社會養老服務的介入逐漸減少，而地方政府社會服務局承擔社會養老服務的職責越來越重，社會老年人照顧形態也由傳統醫療性的健康照顧服務逐漸轉變為非治療性的以日常生活照料與康復護理服務為主的社會照護服務。

進入20世紀90年代，英國政府在社會養老服務領域嘗試建立“準市場”機制，中央政府醫療衛生部門統籌管理治療性的健康照護服務，地方社會服務管理部門統籌管理非治療性的社會照護服務，各級政府均通過發放補貼或是稅收減免等形式為養老服務事業提供支持，英國地方政府通過公私合營(PPP)模式支持非公共部門參與社會養老服務供給，并且通過購買契約以實現對非公共部門所提供服務質量的監督和行為規制。家庭作為養老服務資源的核心供給者，家庭中的女性家庭成員承擔老年人贍養責任，英國政府通過發放護理津貼的方式給予家庭照護服務提供者以經濟補償，進而緩解家庭經濟壓力。英國中央政府于2004年頒布實施《英國照料者法案》，一些地方政府隨后頒布實施《英國非正式照料支持法案》，為老年人提供長期照護服務的家庭照料者有資格享受政府發放的照料津貼，政府還為家庭照料者提供臨時性的“喘息服務”，以緩解家庭照料者的經濟壓力與精神壓力。有著悠久社會服務歷史的英國社會志愿服務組織在社會養老服務提供中也發揮著重要作用，其通過政府購買的形式無論是在機構服務還是社區照顧領域均為老年群體提供了適應期需要的社會服務。除此之外，營利性組織也在政府規制之下為英國老年人提供種類繁多的社會養老服務。1990年頒布的《社區照料法》鼓勵英國地方政府向社會非營利志愿部門以及私人營利性組織購買養老服務，并且倡導以“使用者付費”或“政府補貼與使用者共同付費(Co-Payment)”機制取代政府免費提供服務機制，社區老年照護服務的收費標準與家庭經濟狀況掛鉤，享受免費社會養老服務的老年人要經過由地方政府相關部門實施的嚴格的“服務需求評估”與“家庭財產調查”，通過審核之后才有資格獲得免費養老服務。該法案還提出將長期“社會性住院”的老年人轉移到其家庭所在的社區，由社區負責提供照顧服務，與此同時，地方政府舉辦的社會養老服務機構數量則呈現出逐年下降趨勢：地方政府出資建設與管理運營社區養老服務機構所占份額不足兩成(16%)，社會志愿部門負責建設與運營的社區機構所占份額為兩成左右(21%)，其余六成以上(63%)的社區機構份額則由私人營利組織占據。[注]王莉莉等：《英國社會養老服務建設與管理的經驗與借鑒》，《老齡科學研究》2014年第7期。不僅如此，有四分之三(75%)的居家照料服務是由私人營利組織提供的，僅有不足一成(8%)的社區居家養老服務是由非營利社會志愿部門所提供，而且非營利社會志愿部門和私人營利組織所提供的社區居家照料服務的總時間比地方政府的直接服務時間多出一倍有余。[注]Sue Yeandle, Teppo Krger, Bettina Cass.Voice and Choice for Users and Carers? Developments in Patterns of Care for Older People in Australia，England and Finland.Journal of European Social Policy,2012,22 (4) .

四、啟示與借鑒：建構“權利-制度-資源-角色”四維養老服務體系

(一)三國養老服務體系啟示

瑞典、日本與英國雖分屬不同福利體制，他們在社會養老服務方面卻具有一些共性：

其一，以國家制度保障老年人社會權利。無論是瑞典、日本還是英國，社會養老服務均經歷了由家庭責任到公共責任、由貧困救濟到普遍權利、由非專業化到專業化的發展過程，均以正式法案或國家制度的形式保障老年人的社會福利權利，基本上走的都是“法制先行、服務跟進”的路線。瑞典的《健康與醫療服務法案》《社會服務法修正案》以及《社會福利法案》，日本的《介護保險法案》，英國的《國家衛生服務法案》《地方政府社會服務法案》《國民醫療服務與社區照護法》以及《社區照護白皮書》均確立與保障了老年人的社會照顧權利。

國家類型瑞典日本美國社會民主主義混合制自由-集體主義權利保障國家制度保障公民社會養老權利實現社會養老服務資源類型機構養老+居家養老設施養老+在宅養老機構養老+社會區照顧歷史傳統國家承擔養老責任社會養老服務體系改革目標減輕政府財政負擔,提高社會養老服務質量和服務效率,鼓勵非營利組織和營利組織相互競爭,擴大社會養老服務供給,增強服務對象自由選擇權利,強化個人責任,強調家庭贍養的精神慰藉作用政策工具服務外包(競爭性公開招標/委托特定機構→簽訂購買契約);政府補貼:稅收減免服務承接主體社會非營利志愿部門+市場營利性企業組織服務主體間關系競爭性/非競爭性合作伙伴關系制度體系《健康與醫療服務法案》+《瑞典社會服務法修正案》+《社會福利法》《介護保險法案》依托《英國國家衛生服務法案》建構的“國民健保服務體系”(NHSS)+依托《英國地方政府社會服務法案》《英國國民醫療服務與社區照護法》、《英國社區照護白皮書》建構的“個人社會服務體系”(PSSS)改革特色中央政府通過立法強制推行,地區間差異明顯,市場資源比較集中營利性企業組織承包大量服務、消費者自由選擇

其二，積極的養老服務資源供給體系。三個國家社會養老服務資源呈現形態基本以機構養老服務與居家養老服務兩大形態為主，“去機構化”潮流下的“居家養老”成為老年人鐘愛的選擇。不僅如此，社會養老服務資源上均體現出以“人力資本再投資、社會融合、價值發現和促進社會經濟發展”的共同目標，使得老年人服務更加契合發展型社會政策的精髓：“包容性”“全面性”“積極性”以及“投資性”。

其三，養老服務體系改革過程中體現出多元責任主體開展合作伙伴關系的不同角色分配。由于意識形態與文化傳統差異，社會民主主義福利體制下的瑞典，在強調國家責任的同時，積極引導市場組織和社會組織參與社會養老服務的提供，普遍強調家庭與個人共同的養老責任。自由-集體主義福利體制下的英國，社會志愿組織早在中世紀就有提供社會服務的傳統，英國養老服務以“社區照顧”為抓手，在“市場化”改革浪潮下積極促進民營機構和志愿組織發展。混合福利體制下的日本重視家庭作用，強調市町村、社區互助組織以及負責任的個人作用，與此同時，進行銀色人力資本再投資——為老年人就業提供服務支持與法律政策援助。雖然服務再生產中主體承擔的服務責任有大小之分，但是各國均表現出服務多元化角色分配趨勢，突出政府在社會養老服務體系中的重要責任以及服務遞送的流程再造。

(二)在借鑒中構建我國養老服務綜合體系

在我國社會養老服務體系建設與傳統“敬老孝親”文化滋養之下，在充分借鑒與吸收西方發達福利國家經驗的基礎上，筆者認為可以構建“權利-資源-角色-制度”四位一體的社會養老服務體系分析框架，在這個分析框架之中，權利保障是社會養老服務政策的價值立場，制度安排是社會養老服務政策的支撐系統，資源供給是社會養老服務政策的主要內容，角色互動是實現社會養老服務政策目標的實施保證。

就彰顯社會養老服務政策價值立場的權利保障而言，首先必須明確的是：養老服務的社會權利屬性決定了政府在養老服務領域的責任與使命，這就需要立足于我國“未富先老”的具體實際，堅持營利性養老服務產業、非營利性養老服務事業和兜底性養老服務分類協同發展的多元思路，進一步說，政府應當針對不同性質的養老服務研究制定分類措施，加快推進養老服務業分類協同發展。政府的職責不僅應當通過政府購買等形式為社會弱勢群體提供兜底保障性的養老服務，為全社會筑起養老的最后一道防線，更應當消除發展障礙，優化管理體制，創新管理機制，激發社會活力，全方位助推養老服務業發展。具體而言，就是通過分類促進政策鼓勵不同類型的養老服務機構持續發展、提升質量，政府則可以通過購買服務的方式，選擇合適的經營者提供政府必須承擔的兜底保障性養老服務。還有，在轉變政府職能、加強適老化公共基礎設施建設的基礎上，將“政府直補供方”轉變為“政府直補需方”，需方獲得自主選擇權之后方能實現用腳投票，這有利于養老服務行業競爭機制的形成與良性運轉，也有利于規避養老服務供方的政策依賴可能性。

就展現社會養老服務政策支撐系統的制度安排而言，除了具備完善的法律法規體系對老年群體社會養老權利給予確認和保障之外，社會養老服務體系的有效運轉也離不開科學化的組織管理體系、專業化的人才輸送體系與合理化的資金籌集體系。在中央與地方政府各司其職的基礎上，社會養老服務組織管理體系應當是一個多層次的組織管理系統，既應當有完全官方行政化色彩濃厚的老年人社會服務組織，也應當有半官方半民間性質的老年人社會服務組織，還應當有完全民間非行政化的志愿性社會服務組織。促進照護人員隊伍的專業化與職業化應當成為我國社會養老服務體系建設的重點之一，服務專業性意味著專業照護者必須經過系統的老年日常生活照護、老年常見病護理、老年康復護理、老年心理護理等系統化培訓與專業化實際操作訓練，才能夠獲得服務資格；職業穩定性意味著從事專業照護者必須具備從業資質才能上崗，一旦正式上崗，就能成為正式的“受薪”且受人尊重的社會服務工作者，服務專業性與職業穩定性能夠最大程度地保障服務人才隊伍的優質與高效。社會養老服務的多渠道籌資體系也至關重要，這個籌資體系既應當包括政府支出、社會保險、財政補貼等公共資金，也應當包括商業保險、個人自付、私人儲蓄等私募資金。絕大多數發達國家均采取“多元化籌資”的混合制度模式[注]林閩鋼等：《準市場視角下社會養老服務多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。，瑞典和英國屬于“財政支出主導模式”，日本屬于政府、雇主、雇員、投保人等多方繳費的“社會保險資金主導模式”，這些都能夠為優化我國社會養老服務籌資體系提供有益借鑒。

就體現社會養老服務體系主要內容的資源供給而言，社會養老服務是通過自我護理、家庭成員照料、伙伴互幫互助、社區服務支持、機構服務補充、政府最基本層面的資金與服務兜底等“一攬子發展型社會服務”來實現老年人力資本投資，提升老年人的生存質量與活動能力。老年人應當根據生命不同時期的不同身體狀況選擇適宜的養老地點，籠統地說，身體能夠自理的老年人可以選擇居住在家享受社區服務支持下的養老服務，身體不能自理的老年人可以選擇各種性質的養老機構接受專業的護理和醫療服務。作為融合家庭贍養與機構照料各自優勢的、社區服務支持下的居家養老，自20世紀80年代起就成為回應“去機構化”“回歸家庭”與“原址安老”等養老服務改革目標的實踐路徑，這亦是最符合我國具體實際的養老資源供給方式——更加經濟高效、適應居住在家與離家更近的精神慰藉需求。我國社區居家養老服務事業下一步應當在精準化方面做大文章，以社區為實際載體(這里的社區既包括社區居委會也包括社區社會組織)，通過社區支持服務網絡的構建，在互聯網、物聯網技術的支持之下，在社區范圍內整合政府部門、社會志愿部門以及營利組織服務資源，廣泛招募與培訓社區照顧服務提供者與志愿者，激活養老機構的“社區輻射”作用，為居家老人提供定點服務、定期服務、照護者喘息服務以及遠程綜合服務項目。

就顯示社會養老服務體系實施保證的角色互動而言，占據制度資源和財政資源的政府、掌握創新資源和資本優勢的市場、擁有公益特征和專業精神的社會等多元主體進行合作(PPP Public-Private Partnership)，以實現養老服務的高效優質供應。我國在社會養老服務主體角色互動方面，應當學習借鑒瑞典、英國與日本三國以“市場化”“異質化”“靈活化”以及“去機構化”(“去機構化”即最大限度考慮老年人家庭關懷需求)為核心的社會養老服務體系改革的成功經驗，即以減輕財政負擔、擴大服務供給、提高服務質量和服務效率、增強服務對象自由選擇權利、強化個人責任、強調家庭贍養重要性為目標，以服務外包(競爭性公開招標/委托特定機構→簽訂購買契約)、政府補貼以及稅費減免為政策工具，以鼓勵與支持社會非營利志愿部門與市場營利性企業組織良性競爭為重要推力，以期形成社會養老服務體系內部的競爭性與非競爭性合作伙伴關系。

在總結、研究、學習與借鑒他國社會養老服務體系經驗的同時，我們特別需要處理好特殊性與一般性的關系、“拿來主義”與“本土化適用”之間的關系，不同國家的社會養老服務發展深受該國福利體制、政治經濟文化制度、社會經濟發展水平、文化習俗以及社會老齡化程度等多方面條件影響。通過比較瑞典、日本和英國三個典型福利國家，認識三個國家在社會養老服務方面存在差異的同時，總結出可以為我國所用的一般性客觀規律，這對于身處轉型期的中國來說，具有較強的借鑒意義。