鄉村振興視域下農村公共教育供給的價值取向與政策設計
——基于共享發展理念的思考

姚云云，曹 雋，鄭 夏

東北石油大學，黑龍江 大慶 163318

黨的十九大報告強調，實現鄉村振興要高度重視農村義務教育，推進教育公平，讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。[1]《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》再次強調，鄉村振興離不開鄉村教育的振興，因此必須高度重視并優先發展農村教育事業。[2]當下我國農村教育發展還存在一些困境，優秀師生資源不斷外流，教育供給不平衡、不充分，農村教育質量急需提升，產生共享發展的價值訴求。如何實現教育的城鄉共享，在公平基礎上實現農村教育的有質量，關鍵在于解決教育機會供給的城鄉不均等、教育資源供給的城鄉不公平、教育政策供給的農村非包容等影響教育公平與質量的問題。

一、我國農村公共教育供給共享價值訴求的現實緣由

2015年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“共享”的發展理念。2016年，習近平總書記全面闡述了共享發展的“全民共享”“全面共享”“共建共享”“漸進共享”四個內涵。在教育發展領域踐行“共享”發展理念，就是要使公共教育發展成果全民共享、教育供給全面共享、教育過程公平。[3]雖然我國一直十分重視農村教育事業的發展，并積極通過法律、政策和經濟等多種手段來保障全民共享公平而有質量的教育。但基于多種原因，我國農村公共教育供給還未完全實現“共享”。[4]（P22～30）

（一）受教育的權利和機會供給城鄉平等，但個別區域不均等傾向尚存

我國憲法規定，公民享有平等的受教育的權利和機會。然而由于種種原因，在一些區域尤其是中西部地區、集中連片特困地區和國家扶貧開發重點區及少數民族地區出現了受教育機會城鄉不均等傾向。①就高中階段教育而言，城市學生的升學機會相對多于農村學生。根據2012年清華大學課題組抽樣調查顯示：“農村生源地學生獲得自主招生名額的機會相比城市學生較低，城市戶籍學生獲得自主招生名額的可能性是農村學生的5.5倍；從保送資格上看，非農戶口學生獲得保送資格0.8%的比例也明顯高于農業戶口學生獲得保送資格0.3%的比例。”[5]據《我國高等教育公平問題的研究課題組》相關調查顯示：“自20世紀90年代開始，我國高校中農村學生比例不斷下滑，重點大學的農村生源比例遠遠低于城市生源。”②從城鄉勞動者教育培訓來看，“我國農村勞動力接受繼續教育與技能培訓的機會遠遠少于城市勞動者，有可能會出現城市與農村被教育鴻溝和人力資本鴻溝隔離”，[6]（P387～388）在一定程度上會影響農民子弟與農村外出務工人員子女的受教育權，以至于城鄉教育的全面共享發展。

（二）教育資源供給逐步合理，但區域發展不平衡影響的城鄉不公平問題存留

現階段我國個別區域還存在著教育資源分配失衡的現象，從而使教育資源在城市和農村的不同學校之間出現了不公平供給問題。首先，主要表現為個別地方城鄉教育資源配置不均衡，忽視農村的教育資源配置，農村教育資源供給總量不足，質量不高，而且優質教育資源集中流向城市。同時，農村的學前教育、特殊教育、職業教育等在師資力量、辦學條件和教育經費投入等方面的供給嚴重不足，是我國教育的“最短板”。其次，由于我國東、中、西部區域發展不平衡，導致農村教育資源供給出現一些差距，中西部地區因“生態環境”不佳致使鄉村學校普遍存在主課教師與素質教育教師不足，學習困難學生補償教育空白等資源供給不足問題。[7]（P29）這種失衡影響了部分農村人口獲得其本該擁有的教育資源，從而失去了大量學習的機會，形成發達地區與老少邊窮地區的鄉村學校之間教育投入和資源配置失衡。[8]最后，改革開放之后，隨著農村經濟的發展，農村社會結構發生了深刻變革，農村階層不斷分化，農村內部教育資源供給也不均衡。階層之間的差距和貧富分化在教育領域表現為教育資源的獲取與占有上出現差距，[9]（P1～5）在一定程度上加劇了代際傳承的惡性循環，不利于教育公平目標的實現。

（三）教育政策供給不斷改進和完善，但未從根本上完全消除非包容取向影響

供給公平且包容的教育政策是政府保障教育公平的重要手段。由于計劃經濟形成的教育領域城鄉差異化“二元”政策和“重點校”“示范校”傾斜政策的長期積累效應的影響還未從根本上清除，在一段時期內從某種程度上影響了我國教育政策的包容性。教育政策的城市精英化價值取向偏差，優先滿足甚至只反映和體現了某一部分人的利益，可能會造成城鄉、區域、校際、群體間在教育機會、教育資源、教育環境等方面的差距擴大。同時，在招生政策方面，分省計劃集中錄取的高校招生體制和各地異地高考政策，也可能在一定程度上會造成地區間招生的不均等，使我國教育非包容現象在一個階段內仍然存在，教育的城鄉差距、地區差距和階層差距有增大的可能性。[10]（P9～11）

二、我國農村公共教育供給共享價值訴求的理據分析

我國公共教育供給不平衡，未實現城鄉共享，農村教育供給嚴重不足且質量不高是我國教育領域中急需解決的重要問題。目前，我國公共教育供給還存在城鄉“不均等”“不公平”“非包容”等價值取向問題，農村教育供給提出了共享價值取向的訴求。其主要理論依據在于教育機會均等思想和教育資源公平分配理論。

（一）教育機會均等思想

教育機會均等思想是教育發展的基本原則和目標。最早提出教育機會均等思想的是捷克著名教育家揚·阿姆斯·夸美紐斯（Johann Amos Comenius），西方學者托爾斯頓·胡森（Torsten Husén）著書《Social Influences on Educational Attainment》，對教育機會均等在教育起始、教育進程和教育完成三個階段進行了不同的深入闡釋，提出了基于教育“起點”“過程”和“結果”三維度均等理論。美國教育社會學家詹姆斯·科爾曼（James S·Coleman）發表《Equality of Educational Opportunity》（科爾曼報告），梳理教育機會均等觀念史，闡述自己對教育機會均等的認識。1966年科爾曼又發表《Equality and Achievement in Education》一文，重新追溯教育結果平等的重要意義。他提出：“教育機會均等不僅意味著均等的入學機會和參與教育的機會，還包括平等的教育投入和教育資源的使用，更重要的是教育機會的效益均等，即教育機會均等更多的指向教育完成后應該獲得生活質量的機會平等而不僅僅是教育過程本身的平等。”[11]（P131～141）如果在教育期間，由于一定條件的限制而未能使所有人享有平等的機會接受特定的教育，就會造成社會的不公平。因而，人們定性教育公平為促使社會平等實現的“最偉大的工具”。

（二）教育資源公平分配理論

教育資源公平分配理論強調，教育資源是一種重要的無形的社會資源，必須公平合理地分配。日本比較教育學者天野郁夫在《社會選拔與教育》一書中提出：“社會資源是所有人的，人人都追求獲得更多的社會資源。然而，一定時期的社會資源總量是有限的，由此社會資源在社會成員間分配可能會不平等。”[12]（P152）教育資源既是一種稀缺的社會資源，與此同時，又具備有用性特質，能夠促使社會成員獲得直接或間接收益。正是這種特質，才激發了社會成員的強烈獲取意愿和公平分配訴求。“情理和法律上要求必須平等分配的教育資源既包括基本的硬件資源，更特指受教育的權利與機會。任何公民，不論其在民族、性別、年齡、地域等方面有何差異，只要其是本國公民即享有合法的、平等的受教育權利，資格與機會。由此，要求國家在進行教育資源分配時重點考慮分配是否合理、平等、公平、均衡。國家的政策設計就是要保障各項公民權利的公平實現”。[13]（P201）如果教育資源無法做到事實上的平等分配，就必須對教育資源進行差別分配和補償分配，優先給予處于不利地位的群體，使他們有可能接受高程度、高質量的教育。[14]（P101～103）

三、共享發展理念對我國農村公共教育供給價值取向的維度詮釋

作為一種全新的發展理念，共享發展理念蘊含著“平等”“公平”“包容”等價值，倡導教育領域的機會均等、成果共享、權利公平等，即要排除教育領域中的社會排斥性因素，使城鄉居民享有平等的受教育機會和受教育的權利，城鄉之間公平、合理地配置教育資源，共享教育改革和發展成果，最終保證教育在全國各區域、城鄉各區域、各群體之間平等、公平、普惠、包容地發展。

（一）共享蘊含“平等”價值理念，決定了農村公共教育供給的價值前提是機會均等

受教育權是公民的基本權利，所有公民不論其年齡、民族、性別、社會地位及經濟狀況如何，依據法律都享有平等的受教育權。教育學家羅爾斯也認為，每個公民都應該具有平等的受教育權，政府必須為他們提供平等的受教育機會，以保證其平等的受教育權。“共享”發展的核心要義即“機會平等”，強調公民享有平等的受教育機會，共享經濟和社會發展的成果。“平等”價值理念要求我國的教育尤其是農村教育要實現“機會均等”，即教育要包容所有區域和所有公民，尤其是農村地區的弱勢群體都能平等地享有受教育的權利和受教育的機會。教育機會均等是教育家們的共同理想，也是我國教育發展的本質規定和內在要求，更是實現農村教育供給的“共享”價值的前提和條件。

（二）共享蘊含“公平”價值理念，決定了農村公共教育供給的價值保障是資源配置公平

公平是共享發展的重要價值。共享發展關注人的生活質量和福祉的改善，倡導在可持續發展中實現經濟和社會發展成果共享的價值導向，提出不僅要提高經濟增長率，還在此基礎上將發展的成果惠及全體勞動者，不同區域和群體平等地共享經濟和社會發展成果，促進包括教育、醫療等在內的城鄉基本公共服務均衡配置。“公平配置”價值理念決定了我國教育資源，即校舍、教學儀器設備、圖書等物力資源與人力資源等在內的所有資源要在城鄉之間共享、合理配置。公平配置教育資源是實現農村教育供給的共享價值取向的本質規定，也是實現我國教育公平而有質量的核心保障。

（三）共享蘊含“包容”價值理念，決定了農村公共教育供給的價值核心是政策包容

偉大的思想家革命家卡爾·馬克思這樣解釋：“權利永遠不能超出社會的經濟基礎以及由其決定的社會文化上層建筑。”[15]（P12）改革開放以來，我國經濟持續高速發展，一定程度上促進了社會各項事業的進步，教育也獲得了長足的發展。然而在發展的過程中，個別區域卻將增長簡單地等同于經濟增長，單純追求GDP的增長，而忽視了經濟與社會發展尤其是文化教育的平衡性，教育改革的成果沒有完全惠及所有地區和人群，城鄉居民所分享的教育服務不均等。農村教育供給提出了“包容”的價值取向選擇訴求。教育政策和制度的包容是實現教育供給的共享價值的核心，也是實現我國教育公平而有質量的核心要求。

四、實現農村公共教育供給共享價值取向的政策設計

“共享”發展理念強調包括經濟、政治、文化、法律、教育等在內的“全民共享”“全面共享”“共建共享”“漸進共享”，增長成果惠及全體人民的協調發展。通過加強農村教育“專項+投資+救助”立法等法律制度建設；構建城鄉教育資源“互聯網+教育”平臺共享機制；落實鼓勵“社會資本投資農村辦學”及一系列農村教育傾斜等政策設計，在一定程度上能夠促進我國農村公共教育供給實現共享發展，助力鄉村振興。

（一）加強農村教育“專項+投資+救助”立法等法律制度建設，保障城鄉教育機會供給的均等

教育救助法律制度體系和教育立法體系是我國教育制度不可分割的組成部分，也是促進我國教育公平、實現教育機會均等的不可或缺的保障。我國農村教育機會不均等現象的存在與教育救助法律規范體系缺乏統一立法、立法效力層級低、法律程序不足；教育救助法律觀念薄弱；城鄉教育救助體制運行障礙等息息相關。[16]（P12～29）黨的十九大報告提出實現公平且有質量的教育，要推動優質教育資源向農村、薄弱學校、貧困地區、困難群體傾斜，因此必須進一步完善我國教育資助體系、教育救助法律體系及相關配套的法律規章制度等，以法律保障農村教育機會供給的均等。為此，一是針對農村弱勢群體設立專項教育救助制度及專門的教育救助機構及評估與管理機構，積極支持民間教育救助團體和各類社會組織開展農村教育救助活動，[17]（P233～234）逐步對廣大農村地區的特殊學齡兒童及城市流動兒童等予以資助，以補償其弱勢地位對其造成的教育損害，使其能充分享受公平的教育機會，推動我國教育救助的多元化發展；二是進一步完善我國教育投資立法和救助立法，構建教育救助法律體系和弱勢群體利益表達的立法參與機制及特殊主體教育救助權利保障法制化，以實現教育救助的有法可依，教育改革重大決策的法律化，從而有效推進我國公共教育機會供給的均等。[18]（P1～14）

（二）構建城鄉教育資源“互聯網+教育”平臺共享機制，實現城鄉教育資源供給的公平

實現我國農村公共教育供給的共享，教育資源的公平合理配置是必然的。隨著農村經濟社會不斷發展，農村居民對優質教育資源的渴望和需求越發強烈，鄉村教育資源已經很難滿足這些需求。而互聯網的發展為教育的發展提供了有利條件。為此，我們可以積極打造教育領域的“互聯網+教育”平臺，促進網絡平臺教育資源城鄉共享。第一，政府相關教育部門或組織充分利用互聯網建立教育資源平臺，充分利用平臺收集和調查農村學校教師和學生的資源需求，整理并發布資源訴求；第二，針對教育需求建立教育資源庫，收集大量優質教育資源，并進行系統整理、歸類和更新；第三，建立資源共享與監督管理機制，[19]（P32～36）向農村教育資源需求者開放教育資源平臺，共享教育資源，同時更要做好教育資源共享平臺的監督和管理工作，保證資源共享體系的健康發展，促進我國公共教育資源供給的公平配置，最終實現城鄉教育包容與共享發展。

（三）落實鼓勵社會資本投資農村辦學和一系列農村教育傾斜政策，重塑教育政策供給的包容

我國學者楊東平指出：“公共政策的偏差可能會導致和加劇教育上的不公，所以，應該更加重視影響教育公平的制度性原因，并通過制度變革和教育政策的調整增進社會公平。”[20]（P121～122）通過教育政策的調整來推動教育的均衡發展是最有效的途徑。為此，必須重新定位公共教育政策的價值追求目標，歸位教育的“包容”“共享”價值追求。[21]（P54～59）第一，完善農村公共教育供給主體多元化機制。改變政府單一主體供給公共教育服務的體制，調動社會組織、企業、社區組織、個人等多元社會資本興辦農村教育事業，為其提供場地、稅收等方面優惠政策，以便更好地推動農村教育振興，滿足農村教育主體的多樣化需求。[22]（P75～84）第二，針對長期以來形成的城鄉二元治理導致的農村教育問題，實行公共教育資源向農村傾斜政策。[23]（P94～97）利用國家實施鄉村振興戰略的契機，積極推行如“銀齡講學計劃”③、“名校聯盟”伙伴校模式、“手拉手”對口支援制度等，以吸引更多優質教育資源服務農村，實現城市優勢教育資源與農村弱勢教育資源的整合。第三，積極落實鄉村教師支持計劃④，大力推行兩類學校傾斜政策⑤。針對鄉村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校、集中連片特困地區學校、老少邊窮等地薄弱學校的鄉村教師提供差別化的補助，在教師編制崗位核定、職稱評聘等方面向鄉村教師傾斜，同時建立鄉村教師榮譽制度和激勵機制，在評選表彰教育系統先進集體和先進個人等方面要向鄉村教師傾斜。[24]對于長期在農村學校任教的教師除了給予一定的物質獎勵外，更要廣泛宣傳，以穩定鄉村教師隊伍，振興鄉村教育。

供給公平而有質量的教育，共享優質教育一直是我國教育政策的基本導向。改革開放以來，隨著經濟社會的高速發展，我國教育事業取得了長足的進步，但城鄉教育發展的不均衡、不充分等短板依然存在。辦好人民滿意的教育，使每個人都平等享有公平而有質量的教育，既是新時期我國教育發展的新要求、新導向，更是我國農村教育提出的價值訴求。基于此，著力完善教育政策設計，解決好當下我國城鄉教育發展中的不平衡、不充分問題，才能保障教育供給的“平等”“公平”和“包容”，最終實現城鄉教育“共享”發展，振興鄉村教育，更好地助力鄉村振興。

注釋：

①《小康》雜志與有關政府部門、社會團體及專家聯合組成的“中國小康指數”調查組，通過對8523份調查問卷的加權統計分析得出結論：近七成民眾對中國教育現狀的滿意度比較低，76.5%的城鎮居民和88.2%的農村居民認為教育不公是目前存在的最大瓶頸。

②《我國高等教育公平問題的研究課題組》調研相關數據顯示，中國國家重點大學里的農村學生比例自1990年開始不斷滑落，重點研究型大學里農村生源比例也呈現減少趨勢。北京大學教育學院劉云杉教授調查北大學生的家庭出身的數據顯示，從1978年至1998年20年間來自農村的北大學子比例約占30%，上世紀90年代中期開始下滑，2000年至2011年，考上北大的農村子弟只占10%左右。

③為進一步加強農村教師隊伍建設，充分利用退休教師優勢資源，教育部、財政部研究制定《銀齡講學計劃實施方案》并于2018年7月4日對社會公布，面向社會公開招募一批優秀退休校長、教研員、特級教師、高級教師等到農村義務教育學校講學，發揮優秀退休教師引領示范作用，促進城鄉義務教育均衡發展。

④為加強老少邊窮等邊遠貧困地區鄉村教師隊伍建設，明顯縮小城鄉師資水平差距，讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育，2015年國務院辦公廳頒布了《鄉村教師支持計劃》，到2020年，努力造就一支素質優良、甘于奉獻、扎根鄉村的教師隊伍，為基本實現教育現代化提供堅強有力的師資保障。

⑤國務院辦公廳于2018年5月下發了《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》，提出鄉村小規模學校（指不足100人的村小學和教學點）和鄉鎮寄宿制學校（以下統稱兩類學校）是教育的短板，發展滯后，為切實保障廣大農村學生公平接受教育的權利，為鄉村學生提供公平而有質量的教育，必須要全面加強建設。