利益集團與美國農業環境保護政策演變（1933—1996年）

陳 瀟

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

美國農業環境的保護在全球范圍內具有典范作用，但是其政策制度的發展與演化歷經了復雜的變遷過程。從20世紀30年代到90年代，美國的農業環境所承受的來自人類活動的壓力逐年加大，特別是農藥化肥的無節制使用，使得農業土地資源、水資源等方面的環境問題愈加嚴重，由此引發的環境污染對人體健康的危害和資源衰竭的威脅愈演愈烈。過去對于美國農業環境保護的研究多是從歷史學視角進行的分析，側重歷史資料的歸納和總結，缺少經濟學理論的建構和支撐。本文嘗試運用制度經濟學中的利益集團理論，解析美國農業資源保護制度演進的變遷背景、作為推進動力與阻力的利益集團的博弈和競爭以及制度成功演進與利益集團之間的交匯關系。

一、利益集團與制度變遷

20世紀七八十年代，西方經濟學界迅速崛起的新制度經濟學派，將利益集團研究納入制度變遷過程的研究中，分析了制度的演進與利益集團博弈的互動關系。

“如果說制度是游戲規則，利益集團就是游戲的參加選手。”[1]諾斯從利益集團角度給予制度變遷以解釋：作為制度變遷的行動主體（包括制度的供給主體和制度的需求主體），利益集團間的博弈、沖突和競爭的結果，勢必投射到制度變遷的過程之中[2]，即制度創新和變遷的方向往往由社會中各利益集團之間的競爭和博弈的過程及結果所導引。諾斯指出，制度的創新和變遷并非都朝著社會最優效率的方向發展的，相反，制度（至少是正式規則）大多數的時候是為了服務于那些具有創造新規則能力的某些利益集團而專門創造的[3]。經濟政策、政治規定等制度（包括制度設計）的形成是一個動態博弈的過程，這一過程表現為外在條件的不確定性和非穩定性，形成制度過程的參與者即各個利益集團，在制度的制定中都想竭力控制博弈和競爭的優勢和結果，以期獲得有利于自身利益的最優結果。

美國農業環境的保護，通過農民、消費者和農藥廠商三大主要利益集團間利益的競爭和協調，不斷保持著向前推進和完善的變遷發展態勢。

二、美國農業環境政策中的利益博弈

美國農業環境保護政策制定和實施的進程中，農民既是農業資源的破壞者、環境的排污者，同時又是農業污染損害的受害者，另外還是農業污染防控措施的具體執行者；消費者與農業化學企業分歧巨大，難以達成一致利益。在各方力量博弈下，農業環境的保護制度得到了不斷創新和演進。

（一）農民利益集團

美國在傳統意義上講是一個農業國家，土地資源十分富饒，大批移民進入美國后，很快便成為擁有眾多種植園的農民。因此，農民成為美國社會早期頗具影響的利益集團[4]。農民組織除經濟合作功能外，更側重政治功能，目標在于對政府當局的政策和頒布的制度法條施加影響，組織活動非常活躍，大大小小的農民政治組織幾乎無處不在。

農民在保護農業資源和環境保護方面發揮著關鍵作用，農業種植方式的選擇，殺蟲劑、除草劑等化學農藥的使用等，都與農業資源和環境息息相關，因此，農民在美國農業資源保護方面的作用是巨大的。在農業環境保護的問題上，農民身份是多角色的復合體，既是農業資源的破壞者、環境的排污者，同時又是農業污染損害的受害者，另外還是農業污染防控措施的具體執行者。雖然對某些政策的制定并非出于環保因素的考慮，但仍在一定意義上使美國農業資源和環保政策保持著不斷向前發展的態勢。

（二）消費者利益集團

農業環境對農產品安全具有重要影響，因此，作為與農產品有著重要關聯的消費者利益集團對農業環境的治理和保護在農業保護后期與資源與環境保護利益集團交匯，在美國農業資源治理中起到了重要的作用。因此，本文中的消費者利益集團指除農業生產者以外的一切與農業立法有關的促進農業資源保護的利益集團，包括資源與環境主義者和消費者等。

由于高額的農業補貼促使消費者生活成本大幅提高，由此引發消費者利益集團的不滿。但是，隨著農藥等化學產品導致的食品安全和污染問題不斷涌現，對于化學合成殺蟲劑對人體及動物健康副作用的關注愈發廣泛。對于消費者而言，許多化學品會滲入食品中，如果這些東西劑量太大，或者小劑量但是長期接觸，都將會對人體造成傷害。因此，消費者利益集團對于農業資源和環境的保護持積極支持的態度。

（三）農藥化學利益集團

美國是農藥尤其殺蟲劑的研發與應用大國。全球著名的十大農藥公司中，美國占據了一半的席位。本文中的農藥農化集團除包括化學農藥制劑的生產企業，還包括跟農藥、化肥密切打交道的行業。農藥化學利益集團是農業環境政策制定的重要影響者。

農業生產中的化肥農藥等的無節制使用，使得農業環境問題愈加嚴重。農化產業為了追逐商業利潤往往對農藥、殺蟲劑等有害農化產品的濫用采取漠視甚至是鼓勵的態度。但是隨著農藥對農業環境產生有害影響的認知的逐漸擴大，公眾對食品中農藥殘留和農藥對環境危害的日益關注，促進了農業環境立法的不斷加強。農藥化學利益集團在此過程中不斷通過各種途徑，或爭取有利于農化集團利益的草案被通過，或挫敗與農化集團利益有沖突的議案的通過，爭取為農化項目的撥款通過，獲取國會的法定權力以及其非正式影響力所賦予的其他好處[5]。因此，農藥化學利益集團對農業資源環境的保護往往持消極態度。

三、利益博弈下美國農業環境保護政策的演化

縱觀美國農業環境污染治理的歷史，主要包括兩種政策思路：一是激勵補償；二是強制干預。從20世紀30年代到90年代中期，歷屆美國政府都采用對農民進行補貼和對農用化學品監管這兩種雙管齊下的方式來進行農業環境保護和農業污染治理。

（一）農業環境保護的萌芽階段（1933—1941年）：“絕望”危機時代的被動應對

30年代的大蕭條導致的經濟崩潰以及沙塵暴等生態災難的出現都使公眾對未來文明的總體前景感到悲觀和擔憂，但與此同時也為美國農業環境保護制度的創建造成了有力的外部沖擊。羅斯福新政時期對土地的管理比以往任何時代都更加科學，在土地的使用上強調公共福利高于私人利益和國家干預的手段，雖呈現出一定的應急應對的被動色彩，但是通過生態補償和政府干預的形式最終促使農業資源和環境保護走出了“絕望”。

在應對大蕭條沖擊下農業危機的與擺脫沙塵暴生態災難的“絕望”的大背景下，美國農業資源的保護主要以土壤的保護為主要突破口，以《1933年農業調整法》拉開了序幕。盡管法案的初始目標是控制農業生產和改善農民收入，但是法案中為維持價格而限制產量從而縮減耕地的做法，促進了地力的恢復和土壤的保護，客觀上完成了農業資源保護的初始使命，并使得美國農業土地資源的長期收益持續增加，形成了農業資源保護的雛形。1936年通過的《土壤保持與作物調配法》完善了農業調整法中接受補貼的受益農民范圍，進一步促使更大范圍的農民加強對于土壤的保護。在農民利益集團的積極努力下，政府通過對農民利益團體的經濟補貼，有效激勵了農民利益集團對農業資源和環境的合理利用和積極保護。

這一時期美國的農業資源保護政策中，價格補貼與農藥監管都同消費者利益息息相關。首先，通過提高農產品價格和限制生產的政府干預雖實現了農民利益集團對于農業資源的保護激勵，但農產品價格的隨之提高，使消費者每年的消費稅大幅增加，消費成本水漲船高。針對《1933年農業調整法》的出臺，來自城市地區的消費者利益集團的代表對于農業調整法發出了反對的聲音，理由是這會“增加生活成本”；另外，農副產品安全對消費者而言關乎自身健康利益，農藥殘留超標引發的食品安全事故的頻發，讓消費者利益集團成為了敦促政府加速制定農藥監管政策的直接動因。

農化產品既是農民增產的有效良藥，同時也是農業資源保護中最嚴重的障礙。農業資源中的土壤侵蝕、水資源污染等都與化學農藥和合成化肥的無節制使用密切關聯。20世紀30年代，農藥殘留引發的農業和食品安全事故頻發，使得對農藥相關法律的修訂成為了羅斯福政府的重要內容。1938年，基于保護消費者免受農藥殘留或受農藥污染食品危害而制定的旨在維護食品純凈度的《聯邦食品、藥品和化妝品法》順勢出臺。但法案并未成為控制農藥殘留的有效工具，這與農業利益集團在這一階段強大的優勢息息相關，與農化企業在食品和藥品管理局以及農業部的相關立法中的游說和施壓有著重要關聯。盡管大量安全事故的報道得到了消費者利益團體的揭露，但是農民利益集團聯合政府當局一直試圖采取對消費者隱瞞的態度。1940年，在農民利益集團的持續“努力”下，最終取得了有利于農民利益集團利益的農藥殘留限量的“滿意”結果[6]。這一結果對農戶特別是果農來講是極為有利的，但對于消費者利益集團而言無疑預示著更大的健康損失。因此，20世紀30年代農業資源保護政策主要以為農民提供經濟激勵的土壤保護政策為主，消費者利益集團就補貼制度引發的食品價格上漲的抵制和農產品農藥殘留過量標準合理限定的訴求并未得到充分滿足。在農民利益集團與消費者和化工利益集團利益交疊中，政府出于政治、經濟利益以及農業經濟增長的考慮，即使在化學農藥已經得到會產生嚴重的健康和資源威脅相關印證的情況下，最終選擇無視法案中提高農藥監管的要求，這為下一階段農藥黃金時代的到來和農藥化肥的濫用埋下了隱患。

農藥化學利益集團為追逐自身利益最大化對農藥殘留限量等農化產品的監管往往采取抵制和阻撓的態度。因此，這一階段美國的農業資源保護主要是通過提高農民的收入水平激勵其對農業資源特別是土壤資源的保護動力。

1933年到二戰前美國農業資源保護進程中，農民利益集團既是最大的受益方，同時也成為政策變遷的最大推動方。這一階段的農業資源保護政策，雖然是基于對沙塵暴災害和大蕭條危機帶來的“絕望”的擺脫，政府角色頗顯被動，但以保護土壤為主的資源保護政策成功開啟了美國農業資源保護的大幕。

（二）農業環境保護的凝滯階段（1941—1962年）：農藥黃金時代下的臨時修正

美國農業資源保護的凝滯階段始于二戰的爆發，終止于1962年《寂靜的春天》一書出版。這一時期的農業資源保護與30年代的不同之處在于，一方面，政府對于農業資源的保護從農藥管理著眼，以更積極主動的姿態對農業資源的破壞展開防御；另一方面，三大利益集團的勢力對比在這期間發生了一定的變化，促使了這期間的農業資源保護制度更多傾向于勢力較大的利益集團一方。從制度變遷的效果分析，這一階段的農業資源保護主要是政府作為政策制定者對前一階段法律法規的臨時性修正，政策的出臺多有利于處于強勢階段的利益方，農業資源保護效果主要體現于農藥殘留標準的制定以及土壤資源的保護，但是這兩方面成效均差強人意，因此，使得這一階段的農業資源保護陷入凝滯階段。

二戰后，美國農業進入了合成化學品的新時代，隨著人們對農藥特別效能認識的提高，農藥的使用得到了更為普遍的推廣，農化廠商由此獲得了巨額利益。通過在各大媒體、報紙和各種期刊的廣告宣傳等手段，農化集團不斷擴大其產品銷售規模，并成立了國家農業化學品協會等相關行業組織，以更好地維護其自身利益。化肥農藥企業作為既得利益集團在某種程度上形成了農業資源和環境政策實施的障礙，在這一階段主要體現在對農藥相關立法的干預。《1947年聯邦殺蟲劑，殺菌劑和滅鼠劑法案》主要是針對農藥效用而非農藥使用進行了規定，立法中并未涉及任何關于保護農民或消費者免受長期接觸農藥的規定，顯然這對農藥化學廠商而言是極為有利的。到20世紀50年代，有明顯的證據表明，有些化學農藥會造成魚類、蛙類以及鳥類等的大批死亡，而且也有越來越多的證據顯示化學農藥等添加劑殘留可能對人類的健康造成危害。在這一背景下，1954年，規制農藥的立法《1954年米勒修正案》出臺，幾年后，以加工食品中的農藥殘留為規制對象，對農藥和食品安全共同進行規制的德萊尼條款《1958年食品添加劑修正案》出臺。

農民和消費者由于看到了二戰后新開發的眾多新農藥產品對于農產品生產和價格的巨大好處，因此，對于農化制造商生產的眾多全新農藥的功效而非農藥的安全性更加關注；市場已有的農化企業對于新進入市場的化學企業更加關注，擔心新企業的進入搶占其原有市場份額。因此，這一階段，農藥化肥的使用大幅激增，引發了水資源、土壤資源等農業資源環境的巨大破壞，使美國農業資源的保護陷入凝滯的泥潭。總體而言，二戰后到60年代美國的農業資源保護，農藥相關政策雖有出臺但存在諸多漏洞而形同虛設；農業保護以單一土壤保護為主的“土壤銀行”計劃雖有出臺，但是效果甚微。因此，這一階段美國的農業資源環境保護政策已經無法應對農業環境問題的嚴重惡化，更完善的綜合性治理迫在眉睫。

（三）農業環境保護的成熟階段（1962—1996年）：環保思潮下的綜合規劃

美國農業資源環境保護的成熟階段是從1962年《寂靜的春天》的出版到1996年《聯邦農業發展與改革法》的出臺，完成了環保思潮下的綜合性規劃。從20世紀30年代基于對沙塵暴災害和大蕭條危機帶來的“絕望”擺脫的被動性政府干預，到二戰后至60年代對前一階段法律法規差強人意的臨時性修正，這一階段的農業資源環境保護在聲勢浩大的環保思潮的推動下，日趨完善。

相比于30年代在農業立法過程中的強大勢力與二戰后對農藥等化學產品的極度依賴，這一階段各利益集團對于以往農業資源的嚴重破壞和農藥產品無節制的濫用行為都發生了悄然的改變。《寂靜的春天》的問世引發了環保思潮的高漲，人們開始意識到現代農業無節制使用殺蟲劑和化學物品對環境乃至人類本身造成的傷害。這期間聲勢浩大的環保運動使得農業生產的傳統觀念發生了改變，新型環保型農業的觀念得到了普及；與此同時，農藥引發的農場工人安全事故的頻發，也促使農民希望政府管制殺蟲劑的使用，以保證空氣質量和自身的工作環境。農民利益集團農業生產和資源環境保護思想的轉變對這一時期農業資源保護的完善起到了重要作用。第二次世界大戰后，高度專業化、高度資本集約化和高度化學集約化的現代農業，在越來越高地提高產量的同時，對自然資源、環境質量、人類健康和食物的品質與安全造成了極大的危害。在環保運動的影響下，許多農學家和農場主認識到，必須探索出一條不同于化學農業的新的生產模式，來改變當時農業中存在的種種弊端。隨之出現的有機農業、生態農業、生物農業等模式即體現了這種思想。這些觀念的變革與新的環保型農業生產模式的產生，為農業環境問題的治理奠定了堅實的思想基礎和社會基礎。

農藥作為20世紀60年代美國現代環保運動發起的原因，在促進美國農業環境治理效果提升的過程中起到了推動性作用。隨著60年代以后環保運動影響下民眾環保思想的提高，以及80年代有機農業概念的普及，在20世紀的最后一個季度，眾多的化學公司看到了一個問題——隨著世界越來越關注環境，他們的化學農藥市場不可避免地會萎縮。因此，他們想在種子公司中尋找新的利潤來源。盡管這期間農化集團也進行了大量的游說與宣傳已為其利益的獲取做出最后的努力，但是，隨著消費者利益集團以及大眾環保思想的提高，農藥的使用在這一時期愈發科學，農業資源環境的保護也更加具有規劃性。

農業政策法案不僅扮演著為農民利益服務的傳統角色，而且有機會“全面解決農業和食品問題”[7]。1962年啟動的《1962年食品和農業法》中的資源保護和發展計劃，旨在保護農業資源環境，改善地區生活水平。資源保護和發展計劃主要包含四方面內容：土地保護、社區發展、水管理、土地管理。《1985年食品安全保障法》的修訂具有里程碑意義，美國農業法案首次在法案題目中采用“資源保護”的概念，突出強調了土壤保護的重要性方面，法案新增了多項計劃：土地保護、濕地保護、保護合規和土壤保護儲備計劃。目的是在農業資源保護與政府補貼兩項計劃中找到最佳平衡點，兼顧農戶利益與政府財政預算。

四、結語

20世紀30年代開始的美國農業資源環境保護，在大蕭條沖擊下、農業危機與沙塵暴災難下、人們普遍的“絕望”情緒下，以土地資源的保護為主要突破口，開啟了美國農業資源環境保護的序幕，也促使美國人認識到農業資源與社會文化的相互依賴性，民眾展開保護農業資源的意愿日益高漲。二戰后，化學農化產品濫用引發的食品安全問題的頻發及農業資源環境的破壞（這期間美國大面積農作物所需用水的蓄水層已經損耗到必須加以控制和限制的程度），使得消費者利益群體、農化廠商利益群體以及與農民群體之間的利益糾葛進一步加深。農業環境保護制度以生態補償與政府干預為主，逐步向完善階段發展和滲透：一方面，延續30年代開始的農業補貼形式，激發農民利益集團對農業資源的保護動力；另一方面，通過農化產品監管策略的規范，提高農業資源的保護范圍和程度。60年代環保運動的高漲，促進了由消費者利益集團分化來的環保主義勢力的增強；這一階段化肥農藥技術的進步引發了農民利益集團與消費者利益集團就農化產品引發的食品安全問題矛盾的進一步激化，同時也引發了農化廠商的分化和瓦解。利益關系的重構促使政府在對農業資源的保護方面展開了全面的規劃，美國農業資源環境保護日臻成熟。公眾對于農業環境污染及資源衰竭等的認識不斷提高，也促使美國農業資源保護的變遷進程得以層層推進。