公眾參與警務的法治化研究

摘 要 “朝陽群眾”、“掌上110”等警務APP的投入使用已經成為互聯網背景下公眾參與警務的新舉措。實踐中，這一“互聯網+警務”的模式產生了一系列問題，例如數據利用效率低下、信息安全保障漏洞、機關工作人員行政責任虛化等。因此，我們應當通過分析應用系統的功能、機制和風險，優化平臺功能設計的同時強化公安機關的信息應用和行政管理能力，以更有效地服務于這一新型的“互聯網+警務”模式，推進公眾通過網絡參與警務模式的法治化。

關鍵詞 公眾參與 警務APP 互聯網警務 法治化

作者簡介：李悅悅， 浙江警察學院。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.174

一、 公眾參與警務的類型剖析

不同于“警務通”等適用對象為單方公安機關工作人員的軟件，警務APP強調警方與公眾雙方的雙向信息對流與抓取，切實通過公眾參與提高了公安機關的執法效率。其中，浙江的“掌上110”APP提供的安全出行、便捷挪車、身份驗證、快速報警、舉報線索等五大功能為市民的行車、出行提供更加安全和便利的保障，成為市民日常出行必備的“貼身警察”；北京的“朝陽群眾”APP自試運行以來已協助警方破獲案件上百起，為穩定社會治安做出了重大的貢獻。 盡管各類應用軟件因各地實際情況差異而有所不同，從用戶端與警務端的對象入手，可以將應用軟件用戶需求分析總結如下兩方面：

（一） 便民利民服務

包括業務信息查詢、預約辦理、一鍵挪車等快捷服務和警務信息共享平臺。

其中快捷服務的著眼點在于移動終端和服務器的通信和傳輸過程，用戶將數據發送給傳輸系統后系統對數據進行處理，后將用戶請求上傳至處理服務器。

共享平臺主打的警民交流功能，鼓勵公民提出有關公安工作的話題和疑問，當天值班人員可在線答復，也可將相關話題內容匯總后上傳，發布警務信息公告，并設置討論區供用戶研究和參考。交流是雙方信息共享的結果，通過開放特定區域的警務信息窗口有利于促進群眾對公安工作的理解，對傳來信息的掌握和處理同時也是公安機關了解群眾需求和彌補自身不足的途徑。

（二） 用戶資源共享

該模塊基于公民對警務工作自主參與的意愿，實現自下而上、由散到整的信息傳遞。

公民通過在此模塊內上傳涉嫌違法行為的圖像和視頻，以避免記錄喪失現場時效性，這是公民參與到公安機關執法活動最直接有效的方法。具體措施如下：

首先，建立起一套公安系統方便接入，管理便利的客戶端傳來信息篩選和保障機制，提供信息保全和初步審核功能。

其次，在云端信息傳輸鏈中，設立用戶認證準入系統，對上一環安全保障和篩選機制緊密監測，杜絕非法用戶、違法記錄（黑名單）用戶、惡意用戶、未經授權移動終端和未經授權SIM卡入侵警務終端。

最后，服務終端應當落實非法入侵攔截、信息準入等級篩選、終端實時監測、終端遠程管控等功能持續正常運轉，將監測內容與收集所得報警數據進行比對和鑒定，對認定的違法行為第一時間采取措施，并及時轉發高可信度人員案件線索至一線民警處。

二、公眾參與警務模式的現實困境

（一）缺乏完善科學的應用操作流程

1.信息利用不到位

在全新的技術領域和警務模式面前，警務工作人員處理數據和利用信息缺乏信息固定意識和前瞻性思想，導致高價值信息流失嚴重。

2.用戶審核不過關

用戶實名制看似簡單，但由于缺乏實質性審查，用戶信息缺乏從虛擬到現實的對應，通常在第一環節注冊就暴露出了安全隱患。平臺如果對用戶的身份不做精確審核，必然導致惡意程序入侵引發系統癱瘓、泄密風險或是低價值信息堆積拉低整體警務工作效率。

（二） 警民兩側信息掌握和責任意識斷層

在警務實踐中，追求公民提供必要、及時、有效的信息這一目標未免過分理想化，因為警民兩側信息是存在斷裂的：現場情況在通過公民上傳的圖文和視頻反映后存有一定事實上的出入，警務端通過信息真實性審核，從核實現實情況、地理位置到決定出警也有時間差；由于對參與意義和方式的認識缺乏，公民參與意識沒有得到提升，而公安機關卻從心理上將部分責任推給平臺和群眾，行政責任也因“參與”的推廣而虛化，引發了警務人員懈怠工作的情緒。

（三）公眾參與范圍強度把握不當

在警務實踐中，基層公安往往因為缺乏對信息公開度的合理把握而拉低了參與效果和警務效率——部分信息公開不夠，公眾無法了解到公安機關的決策情況和執法進程，也就無法對此提出進一步的建議，參與的熟練程度和默契程度無法得到提升，公眾的參與始終被“專業意見”拒之門外；部分信息則被過度公開，主要是涉及隱私、機密的信息和公安機關專業執法領域范圍內的信息，應該保密而未保密，侵犯了相對人的合法權益，也增加了不必要的行政成本，降低行政機關權威性。

三、公眾參與警務的法治化路徑

（一） 平臺運行流程科學化與完善化

1.數據信息采集與固定

數據處理應當圍繞“實時有效，及時固定，多次利用”的目標和原則有序開展，突出人、事、物、地等治安要素的信息采集，為后續數據庫的建立提供完整的信息和數據支持。（1）結合PGIS和以此為基礎設計的社區警務管理系統，繪制出適應區域管理模式的地圖，形成標準地址庫。 對人口流動速度較大的地點進行重點標記，確保全部上傳信息整理匯總，指揮中心、警務端、用戶端三點一線可用信息交互暢通無阻；（2）以應用后臺信息庫中用戶的資料為出發點，向外延伸擴展人員關聯的治安要素，演化成為可監管控制的人員社交圈，為犯罪預警和偵查工作提供著手點；（3）將現有的治安案件和刑事案件中出現的人、地、物、案、事錄入，以犯罪熱點圖、對象活動軌跡、人員流動情況等圖表為表現形式打造全方面多功效的治安管理和犯罪打防控一體化平臺。

2.用戶信息整合與安全把關

（1）首先應當從用戶注冊一環入手進行修復，落實用戶實名制，從信息錄入端口提升準入門檻，以人為治安要素中的中心進行數據建庫、信息交互、實時比對。自用戶下載應用并進行注冊登錄時起，警務端即新增一實時信息交互點，做到人地隨時監測，人事時時關聯的精確管理 ；（2）然后對用戶上傳數據內容加以審查和評定，針對不同用戶進行信息準入和讀取等級劃分，根據其使用情況注明等級，以備專業和機密信息的不同程度放權以及黑名單的制定。等級越高的用戶可以在適度范圍內瀏覽相對更多的情報和警務信息，這對其參與警務的積極性和專業性也起到促進作用，達到良性循環的目的。 （3）此外用戶信息的利用整合應當在指揮中心和警務端呈現出“點-線-面”的共享互通運作模式，能夠通過警務端口輸入用戶賬號姓名即可查詢完整的人、地、事，同時輸出該用戶上傳的圖片、語音和視頻，以滿足案件重點人員信息調取的警務工作需要。

（二） 強化責任意識

1.提高公安機關責任意識

公眾參與的實質是公民為行政管理提供參考和建議，并且一定程度上行使和保障個人權利。作為行政主體，公安機關要樹立起“職責為主，參與為輔”的責任意識和敬業精神，絕對不能將自身工作的疏忽和失職歸咎于公眾參與的非專業性和不確定性。一方面，行政機關內部要結合公眾參與的平臺反饋情況完善個人效績考評制度，提高民警對規范化執法的重視程度 ；另一方面，行政管理活動不僅要公眾參與，更要公眾監督。將警務端的反饋與處置情況納入用戶評價與民警個人考評機制中，可以有效避免公安機關工作人員對群眾上傳信息敷衍了事，或者未經真實性驗證直接采信導致嚴重后果。

2.改善信息不對稱的現狀，強化公眾參與

公安機關對公眾的引導、回應和反饋很大程度地影響了公民的參與程度，必須完善以下機制建設以提升公眾參與效率：

第一，回應機制。要避免公眾參與因缺乏互動而挫傷其積極性和流于形式化，公安機關要本著以人民為中心的發展思想，將群眾關心的問題放在首要位置，引導公民自主發現問題和解決問題，形成雙方的良好關系和良性互動，推動公眾參與警務科學健康發展。

第二，處理機制。應用軟件只是為公民更好地參與提供了一個平臺，但根本目標是要將群眾呼聲與信息來源真正掌握在公安機關手中并對其加以利用。要實現這一目標，對應警務人員需要有良好的職業操守和專業的技術應用能力，以及判斷信息價值程度和處理研判有效信息的能力。這種判斷能力既包括經驗判斷，也包括對不同視角、異質思維的包容和能夠基于此做出的正確決策。此外，更要有能和平臺順利對接的硬件設備作為推進警務工作良好平穩運行的技術支撐，進而建立起一套完善高效的警務信息處理系統。

第三，反饋機制。反饋主要是人民群眾對公安機關有關公眾利益的訴求進行回應態度、回應時間和回應效果的情況再評議的過程。在實踐中，存在部分機關工作人員在履行職責、服務人民的崗位上喪失了應有的積極熱情態度，忽視人民群眾的合法權益。 為在警務活動過程中真正將公眾意見擺在重要位置，應該完善意見反饋機制，讓各項決策和規定能夠符合公眾期望并滿足其合理訴求。

（三） 合理確定公眾參與的范圍與程度

主體針對某一事件參與強度的決定與三個方面息息相關：公眾利益的相關、專業技術的聯系、機密信息的重疊。代表廣大人民群眾利益的議題，參與決策中必須要有公眾意見的集中體現，且有廣泛的參與范圍和參與途徑作為支撐；對于決策過程中需要大量運用專業技術性手段的警務活動，公眾意見可以作為輔助和參考意見，不能將權利完全放開；而基于信息公開原則，應當明確法律法規規定不得公開的例外情況，主要包括國家秘密、個人隱私和商業秘密等信息。科學合理的參與強度有利于公安機關對有效的信息資源進行整合，穩定行政權威地位和行政主導責任。

注釋：

公眾參與 助力社會治理創新.人民網-人民日報海外版.http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0718/c42510-29410696.html，2017-07-18.

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