基層政策執行的創新：自主性建構與合法性敘事

王詩宗 李鵬

摘要：在我國的政策過程中，為實現特定目標而進行的政-社合作已成為重要的創新方向，而這類創新經常由基層或下級官員在執行政策過程中的策略所引致，因此是一種基層執行過程中的創新。對J省L縣農村垃圾源頭分類政策執行的研究表明，以政-社合作為主要內容的創新策略實質在于，為了實現政策目標，通過一系列連帶關系和獎懲、激勵機制的設計將各方力量整合動員到政策過程中，并通過身份構建將各方利益主體的行為和認知合理化。目標約束下基層政策執行中創新策略，使得執行者能夠自主地建構公民的社會身份，進而影響其行為，鞏固政策的合法性基礎，并將公民納入到政策執行的鏈條中，從而實現政策目標。

關鍵詞：基層政策執行;創新策略;目標約束

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0005-007

基層政策執行者會受到法律的制約，但在如何執行政策或提供服務、提供服務的速度以及順序等方面有相當的選擇權力。這種法律框架下的自主性，完全有可能在合法的前提下，改變政策執行過程的最終形態。本文關注的是在特定任務或目標約束下，基層官員在執行政策的過程中所做出的創新性的策略和行為，以及這些策略和行為對政府與公民間關系的塑造。

一、研究回顧與問題聚焦

在基層政策執行的研究中，能夠被清晰界定和描述的往往是政策執行過程的“兩端”：政策涉及到的各方利益相關者，以及政策的實際績效。盡管針對政策過程本身的分析模型已經汗牛充棟，但影響政策執行策略創新的內核卻始終如一地被“黑箱”的壁壘包裹著。本文所稱的執行中的“創新”通常并不旨在替換或更改既有政策的內容和目標，所謂“創新策略”則是為了調試政策執行過程中各方利益的沖突，或構建滿足績效評價的指標，影響公眾判斷和行為，產生新的政策工具以達至政策目標的策略。就當前而論，地方或基層的政策執行者較多把與社會合作或吸納社會作為創新的途徑，而這正源自特定的政策執行創新策略。

從結構與能動的二維視角來看，我國基層政策執行的研究對“結構性”要素的闡述臻于完善，例如績效控制、政策資源、組織文化、人事安排等，抑或是一項政策執行的過程中政府組織內部上級下級和同級的影響，以及外部的利益相關者和政策目標群體的影響都已進入研究視域，在“能動性”要素的研究方面，部分研究者重視政策執行者的自我認知和個體心理特征對政策結果的影響，試圖由此尋得打開政策執行創新（變通）這一“黑箱”的鑰匙，解釋創新（變通）策略何以形成。個體人口屬性與人格特征也被納入到政策執行研究的范疇中。已有大量研究表明，公共部門領導或決策者的個體屬性，尤其是性別因素，能夠穩定且持續地影響其領導風格、對待特定政策和目標群體的價值觀，及其在政策執行中的行為。個體的人格、觀點和信仰等能夠持續地存在于一個人的一生。當然，這并不意味著組織情境不會改變人們的心理因素，而是政策執行研究對行動者個體的關注強調認知及人格的穩定性。政策執行者總會在工作中使用自己已經熟悉的策略，并且將自己以往的經歷投射到現有的情境中，從而能夠維持既有認知的連貫性。而來自組織理論的解釋則認為：政策創新（變通）是組織行為，而非僅僅是個體能動性的反饋，或者至少是組織影響個體成員后產生的結果。組織情境（organization contexts）能夠改變組織成員的認知和行為。組織理論并不因此忽略組織外或組織行為發生的前置性要素的影響，只是認為它們的作用是從屬性的。

上述從個體和組織因素出發來研究政策執行行為的努力，固然可以在一定程度上解釋政策創新（變通）的形成，但我們仍需要將政策執行過程的要素納入到能動性的分析中。而在“社會治理”時代，應尤為關注政策設計、作為政策執行工具的“政—社”互動形式。基于我國基層政策執行創新的現實，本文所要直接回應的現實問題是：在壓力型體制所導致的目標約束下，是否可能實現基層政策執行中保障目標實現的強制性與社會治理的“柔性”之間的平衡，將層級與網絡結合并運用在政策執行中？

二、研究個案：J省L縣農村生活垃圾分類

垃圾源頭分類政策是近些年多地均有所嘗試的環境類政策，然而多數地區目前在執行中尚未具有強制性的法律基礎。J省T縣2012年啟動農村生活垃圾分類收集及資源化利用工作，至2014年基本實現全覆蓋目標。2014年8月，L縣向管轄的各鄉鎮人民政府、街道辦事處發布了《L縣農村生產生活垃圾分類收集和資源化利用工作運行管理考核辦法》（以下簡稱“辦法”）的通知，旨在推進L縣農村生產生活垃圾分類收集和資源化綜合利用工作。垃圾源頭分類的考核工作由縣“美麗L縣”建設辦公室牽頭負責，具體采取“每周督查、每月巡查、每季暗訪”方式進行。考核采取百分制，按周、月、季考核結果加權計分，其中周督查權重為20%，月巡查權重為30%，季暗訪權重為50%。有下列情形之一的，年終考核實行“一票否決”：（1）源頭分類覆蓋率低于80%的;（2）生活垃圾正確投放率低于80%的;（3）垃圾有機肥產生量低于同類鄉鎮平均值20%以上的，或較上一年度下降超20%以上;（4）源頭分類知曉率低于80%的;（5）設施無故停運次數超5次（含）以上的;（6）通報的問題未落實整改超5次（含）以上的。有下列情形之一的，年終考核予以加分，累計加分封頂為10分：（1）得到縣主要領導、市級以上領導批示肯定，或市級以上黨報黨刊或電視媒體正面報道的;（2）工作機制創新，分類收集模式被縣級采納并在全縣推廣的;（3）分類知曉率、分類覆蓋率、投放正確率、垃圾有機肥產生量等較上一年度有明顯增幅的;（4）舉辦縣級以上農村生活垃圾資源化工作現場會的;（5）周、月、季考核排名均保持在前三位的。在以上績效目標的約束下，T縣各鄉鎮街道開始了政策執行策略的設計和實踐。

三、案例的政策過程分析

（一）政策設計

從《辦法》中可以看到，垃圾源頭分類的“覆蓋率”、“知曉率”和“正確率”是L縣垃圾源頭分類工作績效考核的三大方面，但在具體的政策設計上，L縣環保局并沒有給出系統的分步驟的行動方案，而是在人力資源配置、保障機制、監督機制等方面給出了普適性的指導意見。2014年10月，在《辦法》的基礎上，L縣面向全縣街道和鄉、鎮又發布了《關于做好農村生活垃圾源頭分類工作的指導性意見的通知》，其中在政策執行的規則設計上，提出了“七個一”的工作方案，并在政策文本中特別強調，這七項做法是“L縣推進農村生活垃圾資源化工作的規定動作，落實情況將直接影響組織和負責人的年度綜合考評”。由此可以認為該政策中涉及到的指導意見和績效考核方案能夠直接對基層政策執行者的行為產生約束作用。仔細逐一分析“七個一”中涉及到的具體的政策內容，可以發現主要包含兩個部分：（1）用舉例的方式羅列了可以嘗試的政策執行行為和實際工作中已經落實的做法;（2）提出了政策的預期前景和政策目標。然而，事實上，這兩個部分內容的比例是不相匹配的，甚至是有巨大差異的。通過對該政策中描述“七個一”工作方案的語段進行文本分析（參見表1），除了“公示機制”外，在其余的各項工作機制中，對“預期狀態”的描述比例均超過對“做法舉例”的描述比例（例如在保障機制中，“預期狀態”的內容描述所占比例為60.29%，而做法舉例的比例僅為19.12%，相差近3倍）。需要說明，“做法舉例”并非政策執行中示范性和規定性的組織行為，仔細審視“做法舉例”中的話語，能夠發現諸多“模糊”或“留有余地”的表述，例如，“使得”“可由”“全方位”“全過程”“原則要求”等等。雖然并不能簡單地將政策話語的“高精確性”等同于“高質量”和“嚴要求”，但模糊性在增加創新空間和可能性的同時也帶來了潛在的不確定性。

（二）執行策略

2015-2016年，在垃圾源頭分類政策被正式下發執行1-2年后，L縣環保部門開展了對全縣垃圾源頭分類的經驗總結工作，收集整理的文件報告從整體上涵蓋了L縣各個街道、鄉、鎮自主探索出來的政策實施策略和方法，大體上包括了“宣傳”、“分類方法設計”、“工作制度”、“認證民間經驗”四個方面。通過對報告具體內容的分析，可以發現基層政策執行策略的特征。

在宣傳工作上，各個街道、鄉、鎮幾乎使用了一切可供使用的宣傳渠道來宣傳垃圾源頭分類的知識和必要性，例如拉橫幅、貼宣傳欄、分發宣傳手冊、入戶講解;分類方法的設計注重民眾認知的簡易性和行動的便捷性，例如將垃圾桶涂成藍、黃兩種顏色，分別收納廚余垃圾（濕垃圾）和其他垃圾（干垃圾），因“藍”的漢語發音接近“爛”，可提示易腐爛垃圾;“工作制度”和“認證民間經驗”則是相互銜接和支撐的，基層政策執行者根據政策文本要求進行內部工作責任的確定，并對公民進行宣傳、監督和獎懲。

事實上，每個基層行政組織所在的地區擁有不同的社會現實條件。在民眾互信水平較高，但經濟水平一般或較差的地方，政策執行者設計了用廢舊物品換獎品的做法（例如“雞毛換糖”），這能夠發揮一定的激勵作用，利用較低的行政成本（獎品）助推民眾轉變生活方式，培養對生活垃圾進行源頭分類的習慣;在行政力量較強而民間自治力量不足的地區，存在相對精細化的績效考核（如“綠色賬本”），通過頻繁考核，并要求行政人員、網格員和志愿者詳細記錄本地各個社區或村莊實際的績效情況，以此為基礎開展后續的獎懲工作;而在行政力量與民間自治力量均不足的地方，則出現了將績效考核與激勵制度相結合的做法（如“兩牌一榜”，即公示牌、星級牌、光榮榜），試圖在利用行政工作實施獎懲外，利用強制力量和激勵制度重建社會規范。L縣環保部門在兩年時間中，不斷認證由民間自發的經驗策略，主導經驗的推廣，要求基層政策執行者依照本地區實際情況有選擇性的采用。被認證的民間經驗往往與既有的工作制度相契合，或者能“嵌入”到既有的行政工作中。這些民間經驗在形式上首先是由當地各類民眾代表（黨員代表、婦女協會代表、老年協會代表）倡導和發起，而后基層行政組織依據本地區公民間信任水平、連帶關系、行政資源和經濟條件等，選擇、設計、總結最容易實現垃圾分類目標的策略，上報給縣級環保部門。因此，諸多政策執行創新的經驗盡管得到了L縣環保部門的認可，甚至被總結成為優秀經驗在全縣推廣，但它們產生的基礎是本地區的現實條件，從邏輯上講并不能起到“放之四海皆可行”的效果，L縣環保部門也沒有要求總結推廣的經驗必須在其他地方得到完全落實。整體而言，被推廣的經驗在形式上都表現出重視民間自發的互動、建立互惠和信任紐帶、鼓勵自治組織參與等特征，且均可以被嫁接到現有的行政管控體系的某些程序上，起到將民眾納入管控體系之中，或強化行政的“命令-服從”體系的作用。

（三）社會連帶

在垃圾源頭分類政策下發給各地后，基層政策執行者在執行策略上并沒有完全依據現有行政力量選擇強制性執行（例如，強制性的政策宣講、對不當行為進行管制和懲戒），而是幾乎均嘗試以“政策名義”或“自治名義”在本地區的公民間建立起社會連帶關系。在這些社會連帶關系中，可以看到公民被盡可能地賦予了多重社會身份，并且“鄉規民約”“政策規范”“市場契約關系”等要素也被持續地納入政策內容中。

“強制”與“自愿”在復雜的策略設計中取得了巧妙的平衡。街道、鄉、鎮在每個村莊安排網格員，對垃圾桶或垃圾袋進行“一戶一號”編碼，以便追溯垃圾產生的源頭。網格員每日檢查所負責區域的各家各戶垃圾分類情況并做好記錄，街道、鄉、鎮委派網格長定期收集網格員的打分并予公布。網格員通常是由本村的黨員代表、婦女代表、或專門成立的清潔衛生小組成員組成，一般而言，每人負責10-20戶的垃圾分類監督和記錄工作。網格員的行為通常被解讀成“盡身份義務”而不是“政策要求”或“領導的安排”，更不是維持某種“契約關系”;當然，在當下流行的“自治”話語下，網格員行為也會被解讀成維護源自自治組織內部團結的集體主義品質。黨員代表、婦女代表與網格員、清潔衛生小組成員的身份可以發生交疊，多種身份附屬的社會規范可以同時制約一個人的行為。為了避免人情的尷尬和不必要的矛盾，各個村莊會首先將垃圾源頭分類規范寫入鄉規民約中，與基層政府公布的政策規范（分類方法），以及每周、每月的考核結果在村莊公告欄一并進行公示。網格長一般由基層政府部門工作人員擔任，他們會按照縣級環保部門制定的政策和日常行政管理要求對村民實施監督和考核，按周、月、季考核結果加權計分。

絕大部分村莊出現了將政策執行者的角色賦予村干部、黨員、村民代表的情況。例如由鄉鎮干部、村兩委班子成員、骨干黨員、保潔員組成“四級聯動”網格負責人，對村民垃圾分類情況進行日常督察。這種模式“控制”、“監督”的色彩更加突出，鄉規民約等規范層面的軟約束相對而言沒有發揮明顯作用，志愿者、各類協會成員等沒有被大量動員參與進來，相應的政策執行的合法性依據主要來自政策規范、績效獎懲制度和日常性的行政管理制度。

此外，經濟狀況良好的村莊采用了外包模式。一方面村莊通過外包的形式將垃圾分類、污水處理等一系列環境整治工作承包給了市場主體，簽訂合同，由承包方承擔績效評估結果，評估結果優良，則按“以獎代補”的形式將政府給予的獎金按比例分配給承包方，如果為不合格，則根據合同由承包方和本村村委共同承擔相應懲罰;另一方面，這些村莊也融入了大量自治性的工作，將村民代表、村兩委成員、黨員、老人、婦女、志愿者、甚至兒童等都納入到政策執行的過程中。之所以選擇將兩種方式結合在一起使用，是因為垃圾源頭分類歸根結底是要改變普通百姓的行為方式，承包商可以做好垃圾處理的工作，但源頭分類歸根結底還是公民自發的行為。

在以上各種模式中，不同的連帶關系在事實上形成了一種勾連政策執行過程與政策目標的橋梁。盡管在控制力度和動員方式上存在差異，社會身份的建構也存在追求形式完美的痕跡（例如，將“兒童”“少先隊員”也納入為政策執行的主體），但這些模式均嘗試賦予政策執行過程以合法性的基礎;在巧妙地解讀政治意識形態，捕捉不同社會主體身份和需求特征的基礎上，繼承了執政黨長久以來通過身份建構的方式來動員不同類型公民參與到自上而下的政策倡議的傳統。身份建構在形式上將公民盡可能地納入到了一張政策控制的關系網中，其中，同一個公民被賦予的社會身份可能存在交叉，例如村民代表、婦女代表、黨員、志愿者等等。當一個公民同時擁有多重社會身份時，他/她在政策執行中將受到不同形式動員策略的制約和影響。

（四）獎懲及執行策略遷移

上述案例內容暗示著，在L縣垃圾源頭分類政策執行過程中，表面上的公民自治背后存在著實質上的行政控制，這一判斷的另一個重要的證據就是獎懲制度的設計。

首先，源頭垃圾桶編號的做法實現了可追溯的機制，村內由村民擔任的網格員實際上也承擔了一線政策執行者的角色。他們不僅需負責依照實際情況對分類情況進行打分，同時也要通過說服、懲戒等具體行為來干預政策目標群體，實現政策目標。典型的獎懲制度是“巾幗垃圾分類小組”，該小組要求婦女代表每星期抽查各個區域的垃圾桶，并對表現突出的農戶進行獎勵，而對分類表現不好的農戶采取“不放過”的態度，天天檢查，提出當面的批評和指正，直至分類合格。

其次，政策的執行不僅要求村民改變自己的日常行為模式來配合，執行者也要利用日常積累的私人化的社會關系來干預周圍的其他群體，如果政策目標沒有實現，則自身與周圍的群體將同時受到懲罰。典型的獎懲制度是“三揭”制度：它要求查到一次分類錯誤的農戶，對相應的村干部或黨員代表實行當面警告;查到二次分類錯誤的農戶，對相應的村干部或黨員、黨員代表在全體黨員會上通報并將書面通報張貼村務公開欄;查到第三次分類錯誤的農戶，對相應的村干部或黨員、村民代表每次處罰金50元，對相應的黨員在黨內評比中扣除相應分數。

最后，納入市場主體，形成政策執行者與市場主體間的責任共擔，這也就促使雙方制定明確的契約關系。對于市場主體也無法涉入的工作領域，仍然利用獎懲手段對參與自治的民眾進行激勵和控制。針對市場主體則有如下典型的制度設計：垃圾源頭分類工作如果做的不到位，被縣環保部門曝光一次，扣除承包者當月獎金500元街道曝光一次扣除300元，如當月扣除獎金超出1500元，則取消下月考核獎金。

以上提及的獎懲法，使雙方的利益在一次次獎懲和激勵的循環活動中逐漸捆綁在了一起。這種類型獎懲制度的設計如果能夠成功維持，那么將實現制度化的運作直至將垃圾源頭分類的行為內化為公民自覺的習慣，而一旦失敗，也將出現群體性或連帶連片性的崩潰，即整個村莊都將面臨政策執行的失敗。

四、討論：政策執行策略創新中的自主性建構與合法性敘事

L縣農村生活垃圾源頭分類工作為我們提供一個檢視基層政策執行策略創新的生動樣本。縣級環保部門設計了明確的政策目標以及配套的績效評價指標，但從政策文本內容的構成上看，政策執行的規定行為卻并沒有明確的標準，涉及到“具體做法”的比例要普遍少于對“預期狀態”陳述的比例，這使各地擁有相對充分的自主性來創新執行政策的策略。

從L縣環保局總結出來的創新做法中可以看到實質的執行策略大體上歸納為“宣傳”“分類方法設計”“工作制度”“推廣民間經驗”四類，這四類做法均復合性地出現在了各個鄉、鎮、街道的實際工作中，也逐一對應著績效評價的指標。然而，為了突出差異，得到縣級環保部門對自己“創新”的認可，各鄉、鎮、街道政府將“創新”的重點放在了第四點——“推廣民間經驗”上，并予以形象易懂又看似互不相同的命名，而應對績效的規定性的政策行為其實并沒有過多的創新空間。于是，看似不同的創新便體現出符合“安娜卡列尼娜原則”的實質內容。

基層官僚，尤其是農村和社區中的行政管理者，在日積月累的行政工作中嫻熟地掌握了使用正式權力的技巧，同時也在“情理社會”中建構靈活的私人關系，在政策執行中，可以將國家與公民之間的互動轉變為公民與公民之間的私人化的社會交往。當我們仔細檢視“推廣民間經驗”中的具體內容時，發現了諸多所謂的“民間經驗”存在一個共同特征：通過賦予公民各類社會身份，建構起公民之間以及公民和市場主體之間的社會連帶，并強化不同的社會身份在政策執行中的作用。一個公民可以同時擁有多個社會身份，這意味著他/她同時受到多種社會規范的制約，甚至兒童也在政策執行中被賦予了一定的身份。通過這種方式，基層政策執行者能有效地“迫使”社會成員接受政策的正當性，完成合法性敘事（framing），并將民眾動員到政策執行的過程中。

不同社會主體之間社會連帶關系的建立為獎懲制度的設計，以及政策執行策略的遷移提供了條件。社會連帶關系能夠將公民盡可能地連帶“捆綁”在政府能夠控制的利益和責任鏈條上，盡管這種“捆綁”在法理意義上是非強制性的，但事實上卻將政策目標與公民的個人利益、名譽、私人積累的社會資本緊密勾連。普通公民由于被賦予的正式的社會身份以及擁有的社會連帶關系，甚至能夠承擔起一線政策執行者的部分功能，從而模糊了政策執行主客體間的角色關系，通過勾連不同主體間的行政關系，基層政府在政策執行前即設置了“避責”的策略，分散潛在責任。

這種創新策略實際上已經被鄉鎮的基層工作者應用到了多個政策領域，如教育、黨建、經濟項目、治安維護等等，形成了與試點創新推廣類似的以“不變應萬變”的固定程式。拋開具體的工作內容，仔細分析各項做法不難發現多元治理在解決實踐問題中的價值。這些做法一方面能夠通過獎懲約束，將普通公民連帶地動員到政策執行的活動中，另一方面，政策的目標不斷滲入到民眾私人的，以及和市場力量勾連的社會互動網絡中，社會成員不僅需要調整自己的行為以符合政策的要求，也要同時利用私人關系和制度化的市場契約來約束周圍其他人和其他組織的行為。政策執行已經不再僅僅是政府的任務，績效和責任的連帶關系已經模糊了普通公民和基層政策執行者的角色。

至此，我們已可以初步回答先前提出的研究問題：從邏輯上講，民間經驗和社會自治是解決公民日常私人和公共生活中存在的問題而自發形成的有效做法。在垃圾源頭分類的（及其他）政策執行中，具有自治、網絡色彩的民間經驗起到了提高政府績效、實現政策目標的作用，這就說明在層級指令體系中納入網絡要素是基層政策執行創新的一種有效策略。案例分析也解釋了為什么基層政府要將民間力量納入到看似依靠強制便可完成的政策執行過程中：在壓力性體制下，實現政策目標構成了一種強約束。為實現目標，政策執行機構可允許執行者自主地建構公民的社會身份和行動策略，將社會及其成員納入到政策執行的鏈條中，從而實現政策目標，鞏固政策本身以及民眾認同的合法性基礎，即通過自主性建構和合法性敘事，以降低政策執行成本和風險，實現政策目標。

這一研究發現還意味著，以制度執行力為目標的國家治理體系與能力，與強調共建共治共享的社會治理創新，在基層水平上是內在統一的。

（責任編輯：徐東濤）