對市場監管邏輯框架的思考

■ 中國特種設備檢測研究院 藍 麒 王成竹 譚明波

十九屆四中全會作出關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，對市場監管領域工作作出明確部署。如何落實全會精神，進一步完善市場監管職能、創新市場監管方式、提升市場監管效能是急需研究和解決的新課題。市場監管部門由原工商、質檢、食藥監等整合而來，體量大、戰線長、職能多、覆蓋廣，在構建科學高效的市場監管體系過程中，必須厘清市場監管的邏輯框架，明確市場監管的主要職責、主要功能、主要抓手，才能更好地繼續鞏固市場監管體制改革成果，構建協同高效的市場監管體制機制，推進市場監管取得新成效。

對市場監管三大職責的思考

市場監管總局“三定”方案，明確了17項主要職責、內設了29個司局，并要求總局推進職能轉變，包括大力推進質量提升、深入推進簡政放權、嚴守安全底線、加強事中事后監管、提高服務水平，既為總局的事業發展指明了方向，也為總局職能的“化學融合”指明了方向。市場監管總局本身就是在推進“大部制”的背景下成立的，是按照“整體型政府”理論，對“碎片化”政府管理模式進行反思和重構的結果。因此，不能把總局的17項主要職責割裂開來，而應當進一步思考背后的邏輯關系和融合的框架路徑。筆者認為，可以從信用監管、質量監管、安全監管三大方面，構建未來的市場監管邏輯框架，服務全國統一大市場建設。

信用監管：市場經濟是信用經濟，信用是市場的倫理文化和道德準則，是市場的基礎制度和重要保障。2019年7月召開的全國市場監管工作座談會明確提出，要按照國務院部署，全面落實以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，可見把信用監管擺在了支撐全局的基礎地位上。總局職責中以市場主體為對象的登記注冊、信息公示和共享，推進競爭政策實施，加強知識產權保護，綜合執法、反壟斷、反不正當競爭、打擊假冒偽劣、指導消費維權等都可以納入廣義的信用監管制度框架中。

質量監管：狹義的質量是指一組固有特性滿足需求的能力，反映了消費者或顧客對產品和服務的滿意程度；廣義的質量不僅包括產品、工程和服務的質量，還包括產業發展質量、區域發展質量、經濟高質量發展中的質量。2017年9月《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》明確指出，要將質量強國戰略放在更加突出的位置，開展質量提升行動，加強全面質量監管，全面提升質量水平。總局職責中宏觀質量管理、擬定質量發展制度、統籌國家質量基礎設施建設，統一管理計量、標準、檢驗檢測、認證認可，負責市場監督管理科技和信息化建設等都可以納入廣義的質量監管制度框架中。

安全監管：狹義的安全是指免除了不可接受的風險的狀態；廣義的安全涉及國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，涉及自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等方方面面。總局職責中對安全監管的范圍有相對明確的界定，包括了食品藥品、特種設備、工業產品質量安全的監督管理，這些領域量大面廣、風險點多、敏感度高，風險的隱蔽性、突發性和傳染性強，防范化解風險的任務極為繁重。習近平總書記早在2015年就強調，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系。安全監管始終是總局職責中風險最高、責任最大的組成部分。

圍繞總局諸多職責，可以嘗試從信用監管、質量監管、安全監管三個維度進行梳理歸并，信用監管是找基線、質量監管是拉高線，安全監管是守底線，從而奠定市場監管的邏輯框架。

對市場監管三大功能的思考

從市場監管的三大職責出發，信用是市場建立的基礎、質量是市場發展的目標、安全是市場運行的底線。市場監管的目的始終是服務市場，市場監管對市場所發揮的功能和作用，主要體現在維護市場秩序、提升市場效能、防止市場失靈三大方面。市場監管的三大職責與三大功能并非一一對應，但信用監管偏重于維護市場秩序、質量監管偏重于提升市場效能、安全監管偏重于防止市場失靈，職責與功能交叉對應、融合發力，詳見圖1。

——維護市場秩序。市場監管總局是“放管服”改革的先行者，也是市場公平競爭的維護者。維護市場秩序要加強產權保護、優化營商環境、促進公平競爭。通過推進商事制度改革，提高登記效率、推動“證照分離”，降低企業準入門檻，讓更多組織擁有合格市場主體資格，充分參與競爭。在維護物權、債權、股權等民事基本制度的基礎上，加強知識產權保護，增強社會信心，形成良好預期，增強各類經濟主體創業創新動力，維護社會公平正義，保障市場的持續健康發展。

——提升市場效能。市場監管總局是高效監管的實踐者，也是高質量發展的推動者。提升市場效能，必須降低交易成本、激發市場活力、提升服務水平。政府作為規則制定者，應當發揮計量、標準、檢驗檢測、認證認可制度優勢，運用市場手段、遵照市場規律，推動企業主體充分參與，發揮市場自我調節的力量，降低企業交易之間的制度成本、技術成本和經濟成本，促進市場的繁榮發展。同時，推動科技發展和技術機構建設，提升國家基礎的技術保障能力。

圖1 市場監管邏輯框架圖

——防止市場失靈。市場監管總局是安全底線的守護者，也是消費權益的保護者。防止市場失靈，必須打破信息不對稱，維護市場正外部性，優化市場資源配置。通過加大企業信用信息公示、建立異常名錄和黑名單，暢通投訴舉報，完善信息公示和共享機制，推動市場更加透明。通過加大執法力度、查處違法案件、打擊假冒偽劣、遏制市場壟斷和不正當競爭，糾正市場違法違規行為。特別是，加大食品藥品、特種設備、工業產品質量安全監管力度，保障公共安全和人民生命財產不受侵害。

對市場監管三大抓手的思考

2019年中央經濟工作會議指出，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。在此背景下，要求著力推動高質量發展，加快建設高標準市場體系，對市場監管而言，重點仍然是依靠改革優化營商環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務。結合市場監管的三大職責和三大功能，建議著重從事前、事中、事后的視角，研究和推進市場監管重點工作。

——事前，完善信用機制。健全的信用體系有利于規范市場秩序、降低交易成本，增強經濟活動的可預期性和效率效益，推動市場主體自覺自發的追求高質量、高安全，形成質量和安全水平的良性循環、螺旋上升，為經濟增長提質增效營造良好信用環境保障。應當推廣信用承諾制度，根據不同領域的特點，規范認定標準并設立市場主體信用“黑名單”，將信用履行情況納入信用記錄，引入各類考核評價體系。應當完善社會監督機制，建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，暢通公眾監督渠道，大幅降低監管成本，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護，解除舉報人后顧之憂。我國有超過1億戶的市場主體，并且持續快速增長，如果不從體制機制進行創新，通過信用機制實現市場自我約束，無論監管資源如何優化都遠遠不夠。開展市場監管信用體系建設，就是要創新監管理念、監管制度和監管方式，將信用監管的手段嵌入到市場經濟的各個環節中去。

——事中，強化技術支撐。市場監管領域無論是推進國家質量基礎設施（NQI）建設，還是食品藥品、特種設備監管，還是知識產權保護、反壟斷執法，都具有極強的專業性和技術性，意味著不能只依靠政府職能部門的行政監管，更要充分調動社會各類專業技術機構的外部支撐力量，形成社會共治格局。隨著科技的進步，重點監管對象的復雜程度、風險程度越來越高，沒有專業機構的支持，很難發現暗箱操作、造假制假的行為，更難發現風險、隱患和缺陷。要高度重視NQI在市場監管和國家治理體系中的基礎性制度和技術性保障作用，突出NQI的引領作用和對高質量發展的技術支撐效益。NQI等市場監管的技術支撐工具，不能簡單的由市場力量去承擔，特別是在涉及健康、安全等領域，必須由代表國家公正力量的公益性機構守住最后一道技術防線，也必須保證在三聚氰胺事件、長春疫苗事件、響水爆炸事故等突發安全事件來臨之際，有可調之兵、可用之人。

——事后，突出懲戒震懾。通過巨額罰款、吊銷資格、從業禁止、失信懲戒，強化刑事責任追究等多種方式，提高違法成本，形成有效威懾，成為始終懸在市場主體之上的達摩克利斯之劍。在涉及公共安全的領域，雖然法律有明確罰則，但企業作為第一責任人的安全管理工作仍不到位，根源在于懲戒力度不夠。例如，2002年，美國發生了一起震動全國的電梯安全事故，一個7歲的小女孩被購物中心的電梯夾斷了三根手指，最終獲得了1500萬美元的賠償。美國司法體制中采取的是懲罰性賠償方式，而我國采取的是補償性賠償方式，所以很難對企業形成威懾。在涉及群眾生命健康的領域，應當繼續加大對消費者的直接賠償力度。例如，食品安全法已經對懲罰性賠償制度進行了有益嘗試，設立十倍賠償制度，可以推廣到其他領域，并進一步加大賠償額度。通過嚴厲處罰的震懾作用，解決違法成本低、維權成本高、監管難度大的問題。