銷售領域能效標識違法行為究竟如何查處

■ 廣東省東莞市市場監督管理局 孔迪

能效標識又稱能源效率標識，是附在耗能產品或其最小包裝物上，表示產品能源效率等級等性能指標的一種信息標簽，目的是為用戶和消費者的購買決策提供必要的信息，以引導和幫助消費者選擇高能效節能產品。據悉，全球已有近百個國家和地區實施了能效標識制度，在促進新技術開發、市場競爭和轉換等方面取得了顯著的節能、環保和經濟效益。

我國的能源效率標識制度始于2004年8月，由國家發改委、原質檢總局、原認監委聯合制定并發布了《能源效率標識管理辦法》，自2005年3月1日起第一批的家用電冰箱、房間空氣調節器這兩類產品正式實施能源效率標識制度管理。后經不斷發展，截止目前，我國能效標識實施產品已經擴大到十四個批次、37個大類，既包含有洗衣機、熱水器、電磁灶、電風扇、節能燈等常用家電，也有計算機、顯示器、復（打）印機、傳真機、投影儀等辦公設備，更不乏冷水機組、電動機、空壓機、通風機、電力變壓器等工業用途器件。

隨著能效標識產品范圍的不斷擴大，這方面的舉報投訴也與日俱增，根據《節約能源法》和《能效標識管理辦法》的規定，舉報投訴可能涉及到“應當標注能效標識而未標注”、“未辦理能效標識備案”、“使用能效標識不符合規定”、“偽造、冒用能效標識”和“利用能效標識進行虛假宣傳”這幾類違法行為。但實際上，大部分舉報投訴都集中在銷售領域，包括銷售的產品“未標注能效標識”“標注的能效標識不符合規定”“標注的能效標識屬偽造、冒用或虛假宣傳”等。例如2017年底，我們就曾連續收到多份舉報，反映轄區內多家企業通過電商在國內銷售的某品牌復印機（非正規渠道進貨的國外版本）未標注我國能效標識，要求查處。對此，《節約能源法》第十九條第二款明確規定“禁止銷售應當標注而未標注能源效率標識的產品”；《能源效率標識管理辦法》第十六條也規定“銷售者（含網絡商品經營者）應當建立并執行進貨檢查驗收制度，驗明列入《目錄》的用能產品能效標識，不得銷售應當標注而未標注能效標識的產品”，可見“銷售應當標注而未標注能效標識的產品”確屬違法。上述舉報經核查屬實，但如何定性處置卻讓辦案人員犯了難。

一種意見認為：《節約能源法》第十九條羅列了“生產者、進口商應當標注能效標識”“按規定辦理能效標識備案”“對標注的能效標識及信息準確性負責”“禁止銷售應當標注而未標注能效標識的產品”及“禁止偽造、冒用能效標識或利用能效標識做虛假宣傳”這5項義務性（禁止）規定，而對應第七十三條罰則中只有“應當標注而未標注能效標識”“未辦理能效標識備案”“使用的能效標識不符合規定”和“偽造、冒用能效標識或利用能效標識做虛假宣傳”這4項，恰恰對“銷售應當標注而未標注能效標識的產品”這一違法行為沒有設定相應的行政處罰。雖然這種行為跟“應當標注能效標識而未標注”近似，但不能照此處罰。

根據《節約能源法》第十九條第一款，“生產者和進口商應當對列入國家能源效率標識管理產品目錄的用能產品標注能源效率標識，在產品包裝物上或者說明書中予以說明”，可見在產品上標注能效標識只是生產者、進口商的義務，不包括銷售者。所以銷售者并沒有標注能效標識的義務，而且一般銷售者也不具備為其銷售產品標注能效標識的可能，銷售者只是沒有把《能效標識管理辦法》規定的進貨查驗義務履行到位，但不應被視為“應當標注能效標識而未標注”的責任主體。如果用對生產者、進口商的同一罰則來處罰銷售者，明顯有失公平。而且該罰則還規定了要責令改正，如果據此來處罰銷售者，在生產者、進口商均未標注能效標識的情況下，銷售者也不可能實現改正。

另一種意見則認為：因為銷售者未將進貨查驗義務履行到位，所以才會有“銷售應當標注而未標注能效標識的產品”的違法行為，應當予以處罰，否則不足震懾此類違法行為。雖然根據《節約能源法》的法條來理解，確實沒有對應罰則，但考慮到生產者、進口商未在產品上標注能效標識，和銷售者銷售了未標注能效標識的產品，這兩種行為對于普通消費者的知情權的損害是基本相同的，所以完全可以參照《節約能源法》第七十三條中針對生產者、進口商的罰則，來對銷售者進行處罰，但責令改正的要求應變為責令銷售者不得銷售應當標注而未標注能效標識的產品。

上述兩種意見均有一定理由和依據，實屬疑難問題，辦案人員無法形成共識，最終通過市局、省局逐級請示到原國家質檢總局，總局在回復中進一步明確，“標注能源效率標識應為生產者和進口商的法定義務，并承擔相關法律責任…，產品質量監督部門對違反本法規定應當標注能源效率標識而未標注的進行處罰”。在請示過程中，辦案人員還了解到2016年6月吉林省局曾就“銷售者自行撕去廠家已標注的低等級能效標識”一事請示過總局，總局回復可“依法處理”。把兩份請示和答復仔細對比多看了幾遍之后，辦案人員才“恍然大悟”，“應當標注能效標識而未標注”只是最終表現結果，而生產者(進口商)和銷售者都可以是導致該結果的違法行為實施者，所以應把“銷售應當標注而未標注能效標識的產品”區分為“銷售者單純銷售了由生產者（進口商）實施違法行為（未標注能效標識）的產品”，和“銷售者銷售產品過程中，自行實施違法行為（撕去原有能效標識導致無標注能效標識）”這兩種情形，結合總局回復，第一種情形雖然構成違法，但《節約能源法》中未設定罰則，所以不能處罰；第二種情形下銷售者撕去已有能效標識，其行為和后果等同于生產者（進口商）不標注標識，可參照《節約能源法》第七十三條來處罰。同樣的道理，也可以推論到銷售者銷售了“未辦理能效標識備案”“使用的能效標識不符合規定”或“偽造、冒用能效標識或利用能效標識做虛假宣傳”的商品的情形，每種情形下都要根據銷售者、生產者（進口商）分別實施的具體行為和后果來區分責任，比如銷售者在銷售過程中，同樣可以實施偽造、冒用能效標識行為。

據了解，對于上述第一種“銷售者單純銷售了生產者（進口商）未標注能效標識的商品”的情形，有部分地區的市監部門認為總局回復中并沒有明確提出不能處罰，所以仍參照《節約能源法》第七十三條中針對生產者、進口商的罰則，對銷售者進行處罰。筆者近期查閱資料時，剛好發現了支持不能處罰的有力證據，全國人民代表大會官網“中國人大網”的“法律問答與釋義”中的“行政處罰法問答—行政處罰的種類和設定”欄目中，有一篇關于“法律規定了義務性規范，但未設定行政處罰，法規或者規章能否規定行政處罰？”的問答，明確提出“如果法律規定某一行為屬于違法行為，或者對某種行為作了義務性規定，但并未對上述行為設定相應的行政處罰，行政法規、地方性法規或者規章不能設定行政處罰”?！豆澕s能源法》就是這樣，法條中規定“禁止銷售應當標注而未標注能效標識的產品”，但后續又未針對此行為設定行政處罰，所以對“銷售者單純銷售了生產者（進口商）未標注能效標識的商品”的行為，不論依據《節約能源法》還是《能源效率管理辦法》，都是不能處罰的。