金寶善衛生行政觀研究(1927年～1937年)*

張金艷

20世紀初，中國開始了近代醫療衛生行政地建構，但步伐緩慢。南京國民政府時期，中國才開始進行系統的衛生行政建設。在此過程中，一批醫界精英出于對中國醫療衛生的落后以及強國強種的考慮，提出了自己的主張。作為醫科留學生與公共衛生專家，金寶善提出了一系列衛生行政建構的主張。目前，學術界對其在防疫與中醫醫政建設上的貢獻有所研究[1]，對其衛生行政觀尚無系統梳理。本文擬對其1927年～1937年的衛生行政觀作初步研究，加深對金寶善醫療衛生思想及民國時期衛生行政建設的認識。

1 金寶善衛生行政觀的緣起

金寶善(1893年～1984年)，浙江紹興人，先后留學日本、美國，民國北京政府時期及南京國民政府時期任系列衛生職務。他能夠在衛生行政方面提出自己的主張，主要有以下四個方面的原因。

首先，醫學專業出身是金寶善衛生行政觀產生的重要前提。1907年，金寶善考入南京水師學堂，后轉入杭州醫學專科學校。此后，他曾兩次留學海外。1911年，金寶善以優異成績官費留學日本千葉醫科專科學校，主修內科；畢業后，他進入東京帝國大學傳染病研究所，研究傳染病學與生物制品的制造技術。1926年，金寶善受內務部指派赴美國約翰·霍普金斯大學公共衛生學院研究衛生行政。1927年，金寶善獲公共衛生學碩士學位。國內學醫與海外留學進修的經歷使金寶善兼具醫學技術與行政管理才能，為其從專業的角度思考衛生行政問題提供了基礎。

其次，西方國家的醫療衛生對金寶善衛生行政觀產生了一定的影響。20世紀初是各國醫療衛生發展的重要時期，金寶善在海外的留學與考察經歷使他親眼目睹他國衛生行政的建設成效，為其思考本國衛生行政建設提供參考。如1930年，金寶善代表中國出席在巴黎舉行的世界醫學大會，隨后訪問了西歐多個國家，考察各國的醫療衛生制度。1933年，金寶善擔任中央衛生實驗處副處長。鑒于我國與南斯拉夫國情較為相近，他在組建實驗處時，多以南斯拉夫柴格拉勃公共衛生研究院的組織形式和工作體制為藍本[2]。

再次，20世紀初中國衛生行政建設的進展，引起金寶善對現實衛生行政建設的關注。中國近代衛生行政建設始于清末新政時期。民國建立后，北京政府仿制日本，內務部設衛生科。然而，由于政局動蕩、人才缺乏等原因，衛生行政建設成效不大，發展滯后。南京國民政府建立后，積極進行系統的衛生行政建構。作為這一時期中國衛生行政建設的親歷者，金寶善也多有關注。此外，同時代人的關注也為金寶善思考相關問題提供了良好的氛圍。如陳念中[3]撰有“考驗市衛生行政成績之標準”，薛篤弼[4]撰有“各國衛生行政概況及此后吾國衛生行政擬取之方針”，朱季青[5]撰有“我國歷年來公共衛生行政的失策”等。這在某種程度上對金寶善衛生行政觀的形成有所影響。

最后，豐富的衛生行政工作經歷使金寶善的衛生行政思想不斷地發展完善。1919年，金寶善留日回國，任北京政府衛生防疫處技師之職。1927年7月底，金寶善受邀任杭州市衛生局局長。1928年2月，南京國民政府成立衛生部，金寶善任保健司司長，6月接管中央防疫處工作。1932年，國民政府創建中央衛生設施實驗處，1933年改稱實驗處，金寶善任副處長，實際主持工作。在參與或主持相關衛生工作之際，金寶善能夠發現其成敗得失，這都為其思考相關問題、提出自己的主張奠定了基礎。

總之，金寶善自身醫學專業知識、西方衛生行政觀念的影響、國家衛生建設的需要以及自身的實踐工作都有利于其衛生行政觀的形成。1926年，金寶善在《北京之公共衛生》一文中論述了北京衛生行政的概況，之后他在衛生行政建設領域不斷提出自己的主張。

2 金寶善衛生行政觀

1927年～1937年，金寶善在從事行政建設之際，積極思考，提出了系列主張，涉及衛生行政的地位、建構、運作等方面。歸結起來，金寶善的衛生行政觀主要體現在以下幾個方面。

2.1 重視衛生行政的地位與作用

金寶善認為衛生行政是國家職能的重要組成部分，系統的衛生行政建制有利于保障國民健康，關系國家和民族命運。

金寶善認為衛生行政是主權國家的重要職能。金寶善[6]指出“方今泰西各國之衛生事業，莫不視為要政，與交通教育等項并重”。而我國的衛生行政因社會動蕩而發展遲緩，海港檢疫權還為外人所操縱。他認為中國應當重視發展衛生行政，進而推進衛生事業的發展。

而且，金寶善認為衛生行政在疾病預防、保障國民健康方面有著重要作用。一方面，衛生行政通過衛生組織或衛生機關保障國民健康。如金寶善[7]提倡的公共衛生，他認為“公共衛生是一種社會的組織，用以預防疾病，延長壽命，促進人類的健康，由這種的組織，去考求環境的衛生，制止傳染病，灌輸個人衛生知識，組織公共的醫事衛生機關，以期達到早期診斷及防止各種的疾病，并使個人可得有適宜的生活狀況，以維持健康”。另一方面，衛生行政能夠規范、促進衛生事業的發展，防控疾病。

金寶善[6]進一步指出衛生行政關系到國家和民族命運：“吾國人民之死亡率，倍于英美兩國而過之。”而且，“外國的人口在近百年都有相當的增加，而中國人口，不但沒有增加，反有減少的趨勢。將來以人口的多數來征服少數，我們中國便有亡國滅種的危險”[8]。金寶善[8]認為要改變這種狀況，除了提倡體育與衛生教育外，還應注重提高衛生行政效率，推廣衛生事業。

2.2 主張構建完整的衛生行政系統

20世紀二三十年代正是中國進行衛生行政建構的重要時期，如何根據中國的實際，建立從中央到地方的衛生行政系統是不容忽視的問題。金寶善從現實出發，多有建言。

1926年，金寶善由北京政府中央防疫處派赴美國，研究衛生行政組織。在此期間，金寶善詳細分析了美國自中央至地方的衛生行政機關。他認為美國衛生行政有七項優點，即系統井然、事權統一、人員稱職、職不虛設、注重學術、通力合作、辦事簡捷。進而，他對比了我國當時的衛生行政，總結出四點不足：“一、機關分歧,事權散漫而不統一。二、缺少專門人才。三、地方之衛生行政由警察機關兼辦，無專人負責。四、款多用于醫院診所，所置預防設施于不顧，有畸輕畸重之弊”[9]。在此基礎上，金寶善提出了我國應該具備的衛生行政系統。

金寶善主張建立獨立、系統、權責明晰的衛生行政組織。他認為在中央、省市、鄉村，都應設立相應的衛生組織。在中央，他主張設立衛生部(或中央衛生局)，設置總次長(或總局長)，下轄醫務處、疫務處、衛生處、統計處、總務處與化驗科。此外，組織中央衛生會，設公共衛生學院、顧問室。在地方，他主張建立從省到市縣以及鄉村的衛生行政組織系統。各省省長下轄衛生廳(或稱政務廳衛生局)，衛生廳下設總務科、統計科、保健科、疫病科、衛生科、化驗科、地方病撲滅所。市公署下設衛生局，分設總務科、統計科、保健科、衛生科、化驗科。縣公署下設衛生科。省衛生廳聯絡監督各衛生局與衛生科[9]。

金寶善進一步以人口十萬的城市為標準，詳細說明如何組建市衛生行政組織。金寶善認為在市行政公署內可設衛生局與衛生顧問會。衛生局下設八個科室：行政總務科，負責總理全局事務及辦理衛生教育；生命統計科，負責登記生死婚嫁疾病，做生死疾病的統計；傳染管理科，負責流行病、癆癥和花柳病；兒童衛生科，負責嬰孩衛生與學校衛生兩項，其中嬰孩衛生又分為保護孕婦乳嬰和孩童、公共衛生看護(或另設一科)；公共衛生看護科；一般衛生科，負責取締臟穢、檢視家庭衛生狀況、一般清潔事項；食品管理科，負責取締不良食物、管理藥品；化驗科，負責細菌學、化學、病理的化驗。此外，衛生顧問會，負責向民政長官及市議會提供關于各項重要衛生事務的建議[6]。

金寶善對于縣、鄉村級的衛生行政構建也有較多考慮，且有一個深入發展的過程。1933年7月，金寶善[10]在鄒平農村工作討論會議上，談到中國應努力提倡以縣為單位的醫療衛生工作。“它的中心機關設在縣城內，我們稱之曰‘縣立醫院’。此為便利使一般人容易明白起見，故曰醫院，其實就是一種醫療衛生工作機關……在鄉間劃區各設分診所，可置一護士，或由醫師巡回工作。在村子里有急救員，訓練農村青年擔任，如生死報告，種痘，救急以及送病人到分診所或至縣立醫院去治療等事項。”金寶善此時的衛生行政構想是以縣立醫院為中心，并注意在鄉間劃區設分診所，在村子里有急救員。

1936年，金寶善[11]在《公醫制度》一文中系統地闡釋了縣一級衛生行政組織的構想。他認為縣市是醫事建設的單位，主張每縣分置縣衛生院、衛生所、衛生分所，衛生員。每一村莊，每五十至一百家，應置衛生員一人，須在當地高小或民眾學校畢業，受過公共衛生訓練，負責急救、生死報告、衛生宣傳、種痘、簡易的環境衛生(如井、廁的改良)等幾項簡單工作。每滿一萬人以上的區域，設衛生分所，內置護士或其他醫事助理員一人，擔任治療普通皮膚病及外傷、急救、傳染病報告、生死報告衛生宣傳、預防接種及必要時生產等工作。每滿五至十萬人口的區域，設一衛生所，工作人員包括醫師、護士、助產士、衛生稽查各一人，負責辦理簡單的衛生工作，如環境衛生、學校衛生、婦嬰衛生等，同時負有督導衛生分所及衛生員工作的責任。最后每縣應有一衛生院，負責醫院、衛生實驗室及衛生行政等工作。此外，金寶善[12]還強調衛生建設應聯絡推行，不僅是各鄉村之間，還包括醫療衛生事業和其他社會事業間，如教育、農事等，應多溝通，以推進整個社會的發展。“我希望能利用鄉村衛生工作去打先鋒，同時引起其他關于農村復興的事業。由改進鄉村衛生著手，而奠定農村復興的基礎。”

總之，金寶善[10]認為應當建立獨立、權責明晰、系統的衛生行政組織：中央督率并支持地方衛生行政的發展；市縣是衛生行政的重要單位；鄉村人口最多且生活水平低，是衛生建設的重點。具體為在市設衛生局，在縣鄉村各級根據人口的多寡分置衛生院、衛生所、衛生分所及衛生員。

2.3 提出保障衛生行政運作的主張

衛生行政是專業性較強的行政系統。行政機構設立之后，如何運作也是值得注意的問題。如時人就指出了中國衛生行政運作方面的問題，認為衛生人員沒有真正履行職責，衛生機關無非是一收捐機構[13]。有鑒于此，金寶善提出了如下主張。

2.3.1 規范衛生行政人員的選用與從業標準

衛生行政的專業性和工作的具體性對從業人員提出了特殊要求。因此，專業人員的選用和從業標準都不容忽視。

金寶善認為衛生事業應任用專門人才。他指出：“衛生事業者，別系一種專門之學理，非專心研究衛生學者不能勝任，試察各國現辦衛生行政人員，皆非普通醫生，是以培植公共衛生專門人才，為今日不可稍緩之圖。”[14]“務必破除情面，實行考試制。”[15]此外，主管市政衛生的人員還需有相應的學術資格，即“除醫學資格，與近代文明各國政府所認可的醫師同等外，須有公共衛生的學位，或曾充市衛生局局長副局長等職務五年以上”[15]。他還提出市政衛生工作者必須專任一職，在任期上應有保障，不能無故更換[15]。

為了滿足專業人員的需求，他提出了培養各級衛生人才的主張。他認為應由中央與地方分別訓練人員，高級鄉村衛生人員由中央或都市組織訓練機關，初級人員或助理員由地方自行訓練[12]。

對于從業人員的要求，金寶善希望能做到以下四點：其一，以服務為目的；其二，醫務人員的生活要和當地一般鄉民的生活相差不多，使鄉民不會有懸殊感；其三，待人處事應“至誠”；其四，忌惡習，應糾正因循茍且、重表面、懶惰、不求進步、敷衍、欺壓等惡習[12]。此種細致入微的工作要求，能切實拉近當時醫務人員與鄉民的距離，有利于推進鄉村衛生建設，對于今日的衛生工作也有借鑒意義。

2.3.2 注重衛生行政經費問題

行政運作往往需要專門的經費。在南京國民政府財政困難的情況下，保證經費是衛生行政運作的關鍵問題之一。因此，金寶善尤其注重衛生行政經費問題。

金寶善認為，我國各地的衛生行政經費占行政經費總數的比例較小，甚至遠低于教育行政經費，應當努力增加衛生行政經費數目。1928年衛生部成立以前，國家衛生行政支出，為數甚少；衛生部成立以后，各種衛生行政技術研究機關，逐漸增設，所以衛生經費與年俱增。到1937年度，中央衛生行政經費預算總數已達2 645 516元。“然就其占全部行政經費之百分數而言，較之先進各國猶覺瞠乎其后。以吾國人口之眾，衛生事業之亟應發展，衛生行政經費之亟應增加，固不待言也。”[16]

關于如何籌措衛生經費，金寶善[14]認為可有兩種方案：一為應完全由政府稅收項下開支，市民自愿捐助；二為由市民籌資，政府相關部門從旁指導。但是，隨著認識的深入，金寶善更傾向于由政府出資舉辦。金寶善認為“歐戰”過后，各新興國家都傾向于由政府統籌辦理衛生事項，例如，南斯拉夫、波蘭、匈牙利、蘇俄等國，都由政府統籌辦理，以避免衛生事業發展的不均衡。他認為我國衛生建設正在發展時期，應該借鑒他國的成敗經驗。所以，金寶善[17]在地方自治案中提出一切醫事建設事業，應完全由政府主辦，所有關于醫事建設的經費，應由稅收項下支出，使人民享受均等的醫療服務。

除了規范衛生行政人員與增加衛生行政經費外，金寶善認為衛生統計對衛生行政也很重要。金寶善[9]在美國研修衛生行政之時，即已關注到衛生統計。他認為衛生統計是發展衛生的根本，并總結出其四大優點，即促進衛生事業、節省行政經費、藉知國勢消長、啟發衛生學術。

3 金寶善衛生行政觀的評價

20世紀二三十年代，金寶善在國家醫療衛生建設的背景下，在多個方面提出了自己關于衛生行政建設的主張。這些主張既有時代的共性，也有特別之處。

在20世紀二三十年代，不僅金寶善對衛生行政有所思考，其他知識精英對衛生行政的建構也提出了自己的看法。金寶善的主張在某些方面與時人有相似之處，體現了時代的共性。

金寶善還注重衛生行政的專業性，聘選專門人才，且任用不輕易變動。同時代人也多注重衛生行政人員的選聘以及任期的保障。如陳志潛[18]認為“在舊日政體下……當時執政者因大半外行，所有舉動往往居于被動地位……無論辦什么事，人選總是重要的，而在衛生行政方面，尤為特別重要……既認定人，就應該與以專權，加以嚴格之督率，任期須有相當的保障，絕不可隨意去就”。此外，不少人就基層衛生工作者的態度、衛生行政統計等問題與金寶善也有相似之處。

然而，金寶善的學識和行政經歷又使他在若干方面的認識有別于他人。發展衛生行政及建設衛生事業是否一定要有一定經濟基礎，在這點上金寶善與部分同時代社會精英有不同之處。金寶善認為可就能辦之事漸次添辦。胡定安[19]也認為衛生行政可因陋就簡、按次推進。但也有部分社會精英認為只有經濟發展到一定程度之后才能考慮衛生。如楊敷海[20]認為“衛生事業非有相當經費不辦”。

此外，金寶善對中央與地方衛生組織的關系認識與同時代人有所不同。金寶善認為，中央衛生組織對地方衛生組織起督率引導作用，為地方衛生行政的發展提供支持，各地方可根據情形自行辦理。而朱季青[5]則認為中央及省會衛生機關組織及其行政范圍，應隨著城市及鄉村衛生機關的情形而變更，且中央及省會的衛生行政主要為設計機關，而城市及鄉村衛生機關為執行機關。

不過，金寶善的衛生行政觀并非沒有不足之處。一方面，他對以市縣為單位的衛生行政組織構想過于理想化。另一方面，他雖然注重衛生行政人員的作用，強調服務民眾，但對如何保障衛生行政人員的權益考慮較少。但這些不足并不能抹殺其主張的時代意義和價值。

金寶善不僅提出衛生行政建設的主張，而且躬身實踐，推動了民國衛生行政的建設。1927年，金寶善受杭州市長邵元沖邀請主持杭州衛生行政工作，任衛生局局長，奠定了杭州市公共衛生的組織基礎[21]。1934年前后，金寶善先后推動和協助了一些省市組織衛生行政機構[22]。值得注意的是，金寶善的衛生行政組織構想得到了同時代學者的認可，如介光[23]認為重慶市衛生行政組織的改良，最低限度也應達到金寶善所列的衛生行政組織架構。鄭士智[24]在《擬全國衛生行政機關組織法》一文中直接參照金寶善的衛生行政組織進行構建。

而且，金寶善在這一時期的主張奠定了其以后衛生行政觀發展的基礎。1937年以后，他先后編撰了《戰時地方衛生行政概要》[25]《衛生行政》[26]，發表了《我國之公共衛生》[27]《我國于抗戰勝利在望中應積極實行農村衛生》[28]等文章，對中國戰時及戰后衛生行政發展提出了獨到的見解。金寶善的《我國衛生行政思想的回顧與前瞻》一文還被當代學者收錄在《中華民國公共行政思想》[29]中。魯孟河[30]主編的《影響中國的紹興名人》一書，稱金寶善為中國公共衛生體系的締造者之一。

時過境遷，金寶善在20世紀二三十年代所形成的衛生行政觀于當下，或已部分實現，或已部分不適用。不過，其衛生行政的某些主張在今天看來仍有其價值。如金寶善力求建立系統的衛生行政組織，主張衛生行政經費應由國家保障、衛生行政與其他行政工作應有機結合、人才聘任應規范，并詳細設定鄉村衛生工作者應有的工作態度和方式，等等。這些主張對于解決當今衛生體制建設中存在的衛生機關間溝通、協調不足，衛生經費分撥不及時，衛生復合型人才缺乏及基層衛生人員服務動力較弱等問題[31]，仍有借鑒意義。

金寶善出于對國家與民族的考慮，提出衛生行政組織構建及保障其運行的策略，并付諸實踐，推動了民國衛生行政組織的發展，為之后公醫制度的實施奠定了基礎。但囿于時局，金寶善的上述主張并不能完全實現。一方面，衛生行政依托于國家行政系統，但民國時期中央與地方貌合神離，難以統合；另一方面，衛生行政人才與經費匱乏的狀況都難以在短時間內改善。此外，民國政府的腐敗以及社會動蕩都使衛生行政建設流弊叢生。這不僅是中國衛生行政現代化的困境，也是民國時期中國現代化的困境所在。