鄭永年：這是中國現代化很大的一步

楊露

2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布。

粵港澳大灣區已初步顯露出世界一流超大城市群和國際自由貿易港的雛形，也是中國經濟轉入高質量發展，城市化進程加速推進階段的必然產物。但在這個城市群體之內，有著不同的社會經濟、政治和文化制度，要素自由流動存在一定障礙，要形成真正的“大灣區”，絕非朝夕之功，還需要更多的創新和探索。

從2016年開始，華南理工大學公共政策研究院就對這一城市群規劃進行了深入調研。近日，《南風窗》記者專訪了新加坡國立大學東亞研究所所長、華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席鄭永年。鄭永年表示，粵港澳大灣區這個區域跟中國其他的區域不一樣，因為它涉及了“一國兩制”，不同的制度互動，才會產生化學反應，這是中國現代化很大的一步。

不僅僅是一個經濟項目

南風窗：日前，等待已久的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》終于正式發布，規劃近期至2022年，遠期展望到2035年，你認為這份重大綱要有哪些亮點？

鄭永年：從這份綱要的框架來說具有很多的亮點，給出了明確的戰略定位，還有建設世界級的科技平臺等，各個方面都涉及了。但正是因為綱要它面面俱到，各個方面很全，還沒有讓人看到更多的細節。所以說，綱要是一個高度，是指導粵港澳大灣區當前和今后一個時期合作發展的綱領性文件。我希望下一步就要把綱要轉化為可操作手冊，在制度的融合中調試出更細節、更優的選擇。

南風窗：從國家區域發展戰略的角度看，粵港澳大灣區具有怎樣的地位？它對粵港澳地區，對中國的現代化進程來說意味著什么？

鄭永年：粵港澳大灣區經濟總量已經很大了，但它不僅僅是一個經濟項目，而且是體制創新、區域整合這個層面的概念。中國要構建一個國際化平臺，珠三角會發揮獨特作用，因為它毗鄰港澳，而且聯系緊密。大灣區的概念不能只是看經濟，也要關注社會、法制，而社會法制最終也將促進經濟的發展，這是一個互補的關系。

很多人去考察以前的三大灣區，想按照它們的經驗來發展，但光做這些東西是遠遠不夠的。我們不僅僅是為了發展經濟，從體制創新的角度來說，還是為了開啟中國社會治理現代化的新征程?；浉郯拇鬄硡^這個區域跟中國其他的區域不一樣，因為它涉及了“一國兩制”，不同的制度互動，才會產生化學反應，這是中國現代化很大的一步。

“內部版歐盟”的制度創新優勢

南風窗：許多人將粵港澳大灣區與東京灣區、舊金山灣區和紐約灣區等對比，但你此前提到過，這樣的灣區只是最低層次的，更高層次的就是要把歐盟和北美自由貿易區甚至TPP的精華拿來學習，你把粵港澳大灣區稱為把大灣區稱為“內部版歐盟”。具體來說，歐盟哪些精華和經驗是能供粵港澳大灣區學習的？粵港澳大灣區又有什么樣的獨特優勢？

鄭永年：粵港澳大灣區的一大優勢就是有龐大的消費市場，廣東省是市場經濟最好的地方，港澳也是以市場經濟為主體。而歐盟的歷史表明，整合和融合能夠有效促進經濟發展。歐盟國家的就業市場已經搞得很好，那么多主權國家的社會政策都互利互通了，企業的東西企業自己決定，勞動力的流動也是自由決定，政府的作用就是去規范，解決它的負外部性。

“一國兩制”的表述就反映了一國大于兩制的概念。從歐盟和其他的跨國的合作來說，有很多法律上的東西可以轉化為技術上的東西。在粵港澳大灣區，內地的企業到香港，如何適用兩地的法律是個問題。現在，香港的企業到比如南沙等自貿區，也會面臨這個問題，我覺得在執行的過程中，除去法律的安排，還有一種技術方面的安排來解決這些問題。

歐盟是從產業的整合慢慢上升到體制的整合，比如如何整合教育資源，香港的學校沒必要去深圳辦分校，也很難辦好，學歷互相承認就是最好的。無論從產業科研教育還是各方人員流動，都要轉化成可操作的東西，這就是我提出的內部歐盟版的問題。

中國比歐盟有優勢，因為我們有中央政府來協調，在中央政府統籌下進行資源的有效配置，緊密合作。歐盟出現了問題，原因在于歐盟是由眾多的獨立主權國家組成的，缺少一個有效的協調者?；浉郯拇鬄硡^則不同，在一國之內存在著一個強有力的協調者。

南風窗：剛剛提到法律的問題，你曾經也表示，粵港澳大灣區建設對中國實現可持續經濟發展、法治建設和維護港澳繁榮穩定有重要意義。

鄭永年：有一個層面我們必須看到，就是中國自己內地的法律體系，也處于一個積極的變化過程中，20世紀90年代中國為了加入WTO就是一個大的轉型，今天面臨中美貿易分歧和摩擦，中國要主動更加開放，在國家層面來說就涉及到法律法規的問題了，包括市場保護、知識產權等，向更加開放的方向發展處于一個積極變化的過程中。

所以我相信，通過不同的體制互動延伸出一種新的體制，對每一方都有利的這樣的一個新的體制，在符合“一國兩制”的前提下產生緊密的互動。

所以看歐盟層面的安排經驗，每一個主權國家都有它的體制，不同的體制就有它不同的制度安排，當然我們不是歐盟，不需要像歐盟議會那樣，我們在一國之內通過協調機制來進行自己的制度創新。例如港珠澳大橋是典型的交通互聯互通，但如果沒有通行制度，如何實現人們的自由通行？在協調之后能解決很多問題。

下一步改革的試驗田

南風窗：當代中國改革開放的歷史離不開廣東，廣東一直被稱作中國改革開放的“排頭兵”和“先行者”。40年來，中國和世界的面貌都已經發生、且還將繼續發生深刻變化，改革開放又處于一個關鍵的時期，廣東如何依托粵港澳大灣區繼續扮演“排頭兵”和“先行者”的角色？

綱要是一個高度，是指導粵港澳大灣區當前和今后一個時期合作發展的綱領性文件。我希望下一步就要把綱要轉化為可操作手冊，在制度的融合中調試出更細節、更優的選擇。

鄭永年：20世紀80年代，中央政府給了廣東一個機會，廣東做到了“排頭兵”的角色?，F在粵港澳大灣區就是廣東最大的一個機會，這個機會也是中央政府給的，就像80年代的時候一樣。

在國際環境下，如果我們將粵港澳灣區打造成一個國際平臺，這個平臺內部的規則是我們可以控制的，那么，這對我們參與競爭是非常有利的。反過來說，讓粵港澳參與國際競爭，也符合珠三角產業升級的要求，有利于引入更優質的資本?，F在中國經濟的轉型升級出現了很多困難，也希望把珠三角作為重點研究的對象和突破口，希望廣東能有更多的創新和進步，推動大灣區建設成為世界級經濟大平臺。

南風窗：作為世界級城市群，原則上是有一個中心城市作為主要支撐，但粵港澳大灣區有11座城市，其中4個大的中心城市，還包括兩種不同的政治社會制度，該如何處理好它們之間的關系，如何在制度的融合碰撞中，使它們成為緊密的利益共同體？

鄭永年：就市場來說，這11個城市已經是一個經濟共同體，就是因為行政的分割，沒有成為一個更有效的共同體。行政分割會導致城市分頭干、重復建設。現在情況已經好很多了，比如你去肇慶看，很多香港居民在那邊，人員流動已經好很多了。

我們為什么要建設大灣區？就是要繼續消解它的行政阻力，在文化旅游等內部已經沒有什么大的分割了，我們現在要去的是行政的阻力。很多一國之內的城市群做不起來，主要就是因為行政分割太厲害，地方主義太厲害，行政的阻力阻礙市場發揮決定性作用。如果想通過行政的方式來實現市場分工，往往是不會成功的。

廣州和深圳這兩個城市都是以市場為主體發展起來的。在沒有競爭的情況下，大家只會做出來簡單、重復的東西。如果回到市場的主導、企業主導，提供更多的空間，沒幾年城市就能找到自己的優勢所在。政府要做的就是提供公共服務基礎設施，以及法律協調的東西，其他的把空間讓出來，讓企業去做，不要去干預企業層面的事情。市場經濟都是利益驅動的，有了利益驅動，要素就自然會向你流動。