在規范制約與釋放活力間尋找平衡

曹檸

全面深化改革中的官僚主義和形式主義泛濫是怎樣產生的？從頂層設計到基層落實，我們又該如何處理這復雜而棘手的癥結？就此，《南風窗》記者專訪了復旦大學國際關系與公共事務學院教授唐亞林。唐亞林研究地方政府與公共治理多年，調研經驗豐富，擔任過國家社科重大項目的首席專家。

中國各地的情況是千差萬別的

南風窗：官僚主義和形式主義不是新事物，那么當前全面深化改革中產生官僚主義和形式主義的原因有哪些？是否可以視作最高層推動全面深化改革和固有的權力體制機制發生碰撞的表現？

唐亞林：盡管我們說傳統中國官僚體系很成熟，但與現代官僚體系相比依然有缺陷。所以我多年來一直強調中國官僚體系的完善最主要的問題是專業化程度的提高。理性化的程度隨著逐漸按規章辦事、依法辦事，有了明顯的提高，而且通過公務員考試解決了專業化門檻的準入問題，但是專業化的精神，那種盡職盡責完成任務、把事務做到細致、真正為人民服務的精神在我們的官員隊伍中還沒有得到很好體現。

具體來說，我認為，官僚主義和形式主義的基礎是中國當前的行政管理鏈條過長，造成自上而下的壓力傳導機制形成層層加碼的現象。但是越到行政管理鏈條的底部，官員的理想主義色彩愈加薄弱，使命感降低，一大表現就是寧愿少做事、不做事，也不做錯事，以自保為原則。進一步說，這也是改革發展任務日益繁重和原有積弊的疊加效應。

自十八屆三中全會推行全面深化改革以來，地方基層政府要完成經濟社會生活各個方面的任務，面臨一系列支持性條件不夠而各種限制性條件過多的情況，換句話說，要完成這些任務，既要有資源、條件的保障，又要有激勵、獎勵為支撐。但中國各地的情況是千差萬別的。我們的中層政府和部門能否在要求下級單位完成任務的同時，結合具體情況將全面深化改革的任務進行創造性的轉化，決定了基層單位到底是積極有為地完成還是消極機械地完成的方式選擇問題。任務多、時間緊、要求高、資源條件又不充足的情況下，必然產生形式主義泛濫的可能。

還有一點我們必須承認，過去對于官員權力的約束的確不完善，官員以權謀私現象比比皆是，社會上形成了一種對官員群體泛化的批評和污名化的趨勢。實事求是地講，黨的十八大以來通過反貪和整肅，官員隊伍的素質和紀律已經好了很多。我們必須看到官僚主義和形式主義成因的復雜性。

南風窗：形式主義是否是科層制的一個原生性的問題？中國近代以來經過了許多次的改革和革命，眼前的問題多大程度上是“舊瓶裝新酒”？

唐亞林：我希望在目前對官僚主義和形式主義的討論中強調一個問題，那就是在現代官僚體系和科層制分工的模式下，官僚主義和形式主義是內蘊在其中的，我們要理性地看待。這是世界各國的通病，很難從根本上消除。因為官僚體系講究層級化、按章辦事，服從上級是科層制的根本特征，這些繁文縟節就容易產生形式主義。現在的問題是官僚主義和形式主義過于泛濫，超過了我們可以承受的范圍，使得原本的專業化和理性化成分被掩蓋。

一般碰到這個問題怎么辦呢？西方的做法是通過將政務官與事務官分離。政務官負責決策創新，因為他們是民選出來的，要對選民負責，事務官負責執行就可以了。回到中國的語境，就是我們對普通公務員的要求首先應該是專業化的執行，而不是創新，創新應該是那些部門負責人或者一把手，如省長、市長應該做的事情，這些干部既具有創新的使命，又有被問責的約束。

要加強中央層面的頂層設計在各部門各項任務目標的統籌效應，提升整合能力是主要思路。

南風窗：在當今的語境下，官僚主義、形式主義對行政效率、黨群干群關系、社會風氣都有不同程度的危害，但官僚主義和形式主義產生的土壤短期之內無法根除，我們應該怎樣看待這個充滿矛盾的漫長過程？

唐亞林：我們一定要意識到中國社會正處于大流動、大轉型、大開放的時代，形成了一種“壓縮餅干式”的現代化發展模式，使得我們按照傳統層級化的治理模式來開展工作是不可能有更大程度的突破創新的。可以說十九大以來，中央已經認識到了這個問題。以前地方官員亂作為的現象比較嚴重，為了糾正亂作為、不按規矩辦事、胡亂決策，逐漸形成了一整套制約體系，但是時間緊、任務重，必然要求官員隊伍突破很多規矩的限制，實現創新性發展。我們要在兩者之間找一個平衡，既要有容錯機制和保護機制，又要有問責機制和是非澄清的機制。

提升頂層設計的整合能力

南風窗：類似的張力在中國歷史上不斷重演，而強大的組織能力一直以來都是中國共產黨執政的一大優勢，這種優勢在克服官僚制度的形式主義方面有何體現？

唐亞林：面臨這些情況，中國共產黨的一大厲害之處便是能夠發揮組織優勢。我認為還是要回到雙重激勵上面。一方面是鼓勵創新，推行容錯機制。只要不是為了謀取個人私利，而是為了工作，放手試錯出了問題要予以積極保護。另一方面就是對于官員要給予合理的激勵和報酬，整體來看，現在基層官員的收入還是很低的。而且還有一些細節問題，比如說下鄉調研的話，用誰的車子？汽油錢吃飯錢誰來付？所以在中國地方差異巨大的背景下，能否允許有不同形式的靈活操作很關鍵。

還有一個是政治文化和風氣，為人民服務是中國共產黨的一大本質特征，但是怎么將理想主義與專業化有機結合，這是官僚體系發揮完整作用的要求。西方發達國家也在討論這個事情，但無法變成現實。西方學者提出公共服務動機理論，不僅把官員只是當作一個經濟人，而且還是有樂善好施、奉獻精神之人，但這只存在于學者的探討層面，無法把它變成一個制度性的因素。中國共產黨的優勢在于可以通過組織的力量，以思想教育、群眾路線、黨性教育為抓手，將理想主義奉獻精神與專業主義精神結合起來，進而超越西方的政治制度把官員僅作為經濟人的制度設計，呈現新的突破。當然，能否順利地實現這一目標，還與我們整體的政治經濟發展水平和人的思想文化素質密切相關。

南風窗：多項改革任務的疊加和加壓傳遞會使落實部門無所適從，使其疲于應付，形成“被動的”形式主義，頂層設計需要做哪些改進？

唐亞林：中央現在已經意識到了這個問題，也在反復強調要打通不同部門和條線的頂層設計。比如說財政支持中，各部門之間統合協調的問題一定要考慮到，不能只做單向性的安排。之前我分析過一個案例，要搞新農村建設，涉及國務院管的一個工程，涉農資金居然涉及40多個部門。任務與壓力層層傳導到了基層，就是上面千條線，下面一根針。發揮不了統籌融合的效應，非常浪費資源，因為上面各部門各自的政策取向是不一樣的，但很多基礎性工作都是相同的。所以要加強中央層面的頂層設計在各部門各項任務目標的統籌效應，提升整合能力是主要思路。

南風窗：就像剛才討論到的，剛性的高壓政策是形式主義的一大誘因，這種情況下我們應該如何來提高頂層設計對地方差異的包容性？

唐亞林：第一是要完整準確理解現在中央要求的重視執行效果的決策，而不是從文件到文件，從會議到會議。第二是要加大各種政策出臺之前和實施過程中的試點和示范推廣效應。最近我觀察到一些很好的趨勢，比如說國務院推廣電子政務發展的過程中進行電視電話會議，有一個非常好的做法是在某個領域發文件的時候，就相關領域的經驗總結出5-6個示范案例，附在文件的后面供各地參考。這相當于強調政策的靈活性，而不是剛性地推進。但問題是我們的很多目標制定剛性太強，那就很難有什么靈活的彈性，有的基層官員不建賬本，事情就沒法做。

所以我們的社會也要對官僚主義和形式主義給予適當的理解，不是對于這種現象簡單的一竿子打倒，而是要挖掘背后有哪些實質性問題。

避免陷入全程留痕主義

南風窗：設計在頂層，落實在基層，往往就成了上面千根線，底下一根針，留給基層官員自由發揮的空間并不大，怎樣避免說一套做一套，真正釋放能動性？

唐亞林：關鍵是上級政府怎么來做。上海提出的三個導向值得借鑒：需求導向、問題導向和結果導向，最終是為了解決實際問題。對于某些重大問題，上級還是要對下級政府和官員進行充分的授權，保證創造性決策和創造性執行有合理的容錯機制來兜底。對于成績的評估，要尊重問題導向和結果導向的標準，而不是通過形式化的留痕來實現。只要不做違法的事情，不做浪費資源的事情，能達到目標的方式方法就是好的，但是到底怎么完成要有變通性，不應該對完成目標的手段進行過分的制約。我在上海一個街道的社區做社區營造創新案例調研時發現，涉及老百姓十幾萬甚至三五萬項目的時候，也需要通過繁復的程序來防范腐敗，這實在沒必要。社區治理搞創新時，有專家參與的微小治理項目，一般只要有公正的審計為底線就可以了，而不應該用過多的監察來掣肘。

我們現在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗化的細節設計。

但我想強調，農村縣鄉兩級政府以及城市街道與社區應當提倡推行定期的現場辦公模式，就像我們以前搞的大接訪活動，通過現場集中辦公解決老百姓生活中遇到的各種問題。各地的深改委不僅應該研究上面下達的專項任務以及本地事務，更重要的是要對專項任務和本地事務實施過程中遇到的各種問題進行評估、會診、反饋，通過現場辦公方式來發現問題、解決問題。

這就對基層官員有更高的要求。我們現在很多的政策存在的最大問題是僅僅囿于辦公室的想象，缺乏生活體驗化的細節設計。舉個例子，我去街道社區做調研，深感社區花園里面的一排排坐凳的高度就有很多講究，因為要考慮到使用者年紀大，腰彎不下來，腿彎不下來，所以這個坐凳要讓老年人能夠輕松坐上去，而不要設計得過低。別看只是個小細節，如果做不好，就會引起民眾對于官方辦事產生情緒上的先天反感：連個凳子都做不好。

南風窗：在技術層面上，過往也涌現出不少令人眼前一亮的新嘗試，如電視問政、末尾淘汰等，一定程度上打擊了官僚主義作風，技術層面你看到哪些積極的變化？

唐亞林：技術的改進方面，目前最有成效的是電子政務的快速發展，通過引進新的信息技術塑造新的治理形態，來逐步改進我們政府原有的工作流程。

當然，這還存在著另一重風險，便是發達的信息技術帶來的全程留痕主義。對于現在因為過頻過量的巡查考核和留痕造成的新的形式主義，我認為有兩個思路可以解決。第一是由上一級政府成立專門的核查領導小組對這一問題進行全面依法審查，問題出在哪里就地解決，就像我們過去搞社區治理一樣，列個清單標明哪些東西不能隨意進社區。第二是加強社會第三方的參與評估，比如組織專家學者成立獨立的機構來評定合理與否，或者通過第三方社會力量的引入，加強實際績效的跟蹤評估，推動問責制的發展。