干部問責制需要“帕累托改進”

樊鵬

問責，成為當下中國政治生活的核心詞匯，也是影響著萬千干部干事創業的重要制度環境。在全面從嚴治黨力度不減，反腐敗斗爭震懾不變的大背景下，我們需要進一步探討如何進行正確的干部問責，構建科學、高效的治理體系。事實上，中國的改革和權力規范并不單是個體意志的產物，也不是“一次過”的政治動作和運動，而是一個勢所必然的改革趨勢，是一次規范性制度選擇。

新形勢和新任務所產生的實際后果，不是權力的簡單博弈，而是一次新制度和新規則的生成過程。其核心是基于某種觀念的正當性和規范性制度要求，同廣泛的行政和市場、社會主體的理性行為選擇之間產生的沖突和矛盾。“帕累托改進”作為一項經濟原則，為破解干部的“免責思維”、提升政府同市場、社會的改革向心力，提供了一個可行的角度和思路。

治理體系升級的引擎

改革開放是人類歷史上鮮有的偉大戰略和政治工程，它調動了億萬人民的積極性，充分釋放了市場和社會的活力。然而，隨著改革開放的縱深發展，中國已發生了重大變化。中央一再強調，新的歷史起點上全面深化改革，必須更加注重系統性、整體性、協同性。這背后的一個重要原因是新的歷史時期，改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出，各類系統性風險增多，對統籌規劃領導和系統性風險管控的制度需求日益上升。這種情況下，必須更加重視控制治理的制度成本問題，解決好分散的制度資源和改革的整體性要求之間的矛盾。

問責，從深層次來看，則是解決政治體系構造的一個主要突破口，是對權力系統的運行方式進行改造升級的一個重要引擎。

“世異則事異，事異則備變”，中國的治理體系正在發生重要的變化：以加強黨的領導為特點的“集中統一領導”，以加強紀律建設和強化問責為代表的“全面從嚴治黨”，以及以加強全面深化改革和頂層設計為特點的“整體性應對”，三者分別指向規范權力結構、規范權力運行以及規范權力的產出。問責，從最基本的操作來看，就是推動落實上述三個制度調整和政治新基準的主要工具，從深層次來看，則是解決政治體系構造的一個主要突破口，是對權力系統的運行方式進行改造升級的一個重要引擎。

治理體系的新變化，是決定干部干事創業的最重要的制度環境因素，是約束干部行為的新基準和新規則。在這個意義上，以問責為代表的權力運行，它不是一個壓力型體制的產物，而是治理體系的調整和革新，它一方面在初始意義上實現了最高決策層的改革初衷，為落實改革意志和更深遠的政治目標提供了工具，但是另一方面也衍生出一系列未曾料想的次生效果。

問責環境下的權力運行

社會上有一種觀點，認為問責環境所帶來的主要是一些干部“怕擔事兒、怕做錯事兒”，所以出現了一系列基層治理的亂象。例如我們看到《半月談》雜志在2018年歲末刊發了數十篇涉及基層治理亂象的系列主題稿件，呈現了基層治理和干部干事創業的痛點，這包括了當下較為普遍的督促檢查的頻繁、“凡事留痕”的指標式管理、“材料論英雄”、壓力“甩鍋”等等現象，都是這種情況的集中反映，凸顯的是官員日趨嚴重的“免責思維”，但是實際影響恐怕不僅于此，它所呈現出的是一系列更為顯著的系統性問題。

圍繞問責的一系列政治目標的提出和相應的制度調整，不僅改變了干部干事創業的基準，而且改變了權力運行的諸多條件。它所帶來的不僅僅是權力系統內部的關系的改變，包括層級之間的壓力型體制的強化以及橫向之間均衡制約關系的弱化，繁重的改革任務、嶄新的制度結構以及嚴苛的問責環境，在很大程度上還塑造了政府做事的行為特征，進而可能改變政治權力同更廣泛的市場和社會之間的關系。在這個意義上，新環境對權力運行的影響，可能更為復雜。

首先，處理復雜問題，不能過度依賴行政官僚手段。全面深化改革的廣度大、力度深，需要多方協同合作。而當下許多地方推動改革和處理問題的方式主要還是以官僚隊伍的落實、以行政化的方式推動，但是事實上這是遠遠不夠的，一個單中心的權力結構和官僚行政隊伍并不足夠完全承擔當起改革任務，他們本質上缺乏處理復雜問題的多元化手段和機制。我們可以看到許多問題的產生，不是官員不負責，而是超出了他們的能力，或者可以換一個理解，新情況、新問題的出現超出了制度和權力所能應對和處置的極限，而與此同時我們又沒有發展出來足夠的市場和社會機制參與完成治理的任務。

缺乏完成任務的能力和有效機制，在面臨嚴苛問責的時候，最后往往會演變成形式主義。當下普遍出現的“以文件應付文件”的現象，以及近期討論較多的“處長為了在規定時間內完成規定的任務，只好把有分歧的問題從政策文件中拿掉”等現象，背后所潛藏的，就包括了這樣的問題。

其次，干部的“免責思維”“頂格思維”會衍生出權力的“剛性”運行，必須防范由此帶來的系統性風險。在強化問責環境下，對領導干部來說最“理性”的行為選擇，往往不是選擇“撂挑子”的消極態度，而是會選擇某種“太負責”的方式行使他的權力、落實他的責任。近兩年通過接觸一些地方干部，結合對身邊發生的一些典型事件的觀察，倒是發現不能籠統說干部不負責，在許多問題上反而是很負責甚至是“太負責”，有些時候在責任面前還會選擇頂格管理，甚至用底線手段和極端手段處理一般性社會問題。在“免責思維”影響下，權力運行越發趨于剛性，易于積累系統性風險。

所以我們可以看到，一些地方基層治理中所呈現出來的局面和效果十分吊詭，一方面是干部拼命干，另一方面是效果上來看中央或上級的政策被部分執行，或者群眾不夠滿意，獲得感不夠突出，或衍生出一系列損害整體利益的安全因素。這可能是中國當下政治生活中的一個大問題。在很多事件的處理過程中，從地方官員的角度，不可以說他們不負責，但是對于事件他們本能地選擇對本地的短期影響降到最低，用極端手段處理問題，對于可能引發的整體性風險和責任，他們在作出決策的那一刻本能地未做考量。在政策執行環節的“免責思維”推動的頂格管理，引發系統性矛盾問題的案例，不一而足。

在強化問責環境下，對領導干部來說最“理性”的行為選擇，往往不是選擇“撂挑子”的消極態度，而是會選擇某種“太負責”的方式行使他的權力、落實他的責任。

最后，問責環境下權力運行方式的剛性，實際上觸及的不僅是權力結構內部的關系，可能還會衍生出影響政府與市場、國家與社會良性關系的消極因素。這個情況也必須引起重視。中央與地方、政府與市場、國家與社會關系的動態平衡穩定，是改革開放以來的重要制度經驗。如果干部首先考慮免責，缺乏充分的決策空間和權責對等的機制，導致權力運行在觸及新事物、新挑戰的時候，就會傾向于取消應有的寬容、彈性和緩沖，反而使治理體系喪失了識別不同類型的社會風險的機會，他們沒有足夠的權力和耐心對新問題、新事物進行辨識、周旋和互動。

所以在金融監管等領域的一些案例可以看出，面對新事物和新局面，有關部門和決策者事先沒有預案，事后強力打壓，所有新機構都成了“攪局者”，實際上背后也部分反映了有關部門預警和科學管理能力的欠缺。

改革開放的一個重要制度優勢恰恰要體現在給予各層級的決策者足夠的決策空間，使他們有能力針對各類新事物樹立包容審慎的態度，在客觀上實際上提高一個政權和行政系統的自我訓練能力，這是制度能力成長的必然過程。

制度選擇的“帕累托改進”

問責環境下的權力運行，所反映的是整個中國現階段政治權力行使的新特征，是政治體系運行規則的變革和再造。干部行為的背后，是權力結構和激勵機制的塑造和引導，存在一些不以人的意志為轉移的深層次矛盾。我們注意到，在當前權力運行中有兩對矛盾：一是新的歷史時期矛盾復雜，風險交織，改革的系統性、統籌性、整體性增強，同長期以來條塊分割、分工負責的干部體系之間存在矛盾；二是問責多、問責嚴的權力運行環境，同大量復雜問題需要干部多做事、會做事之間存在矛盾。這二者緊密聯系，相互影響，逆向強化。

在權力實際運行中，許多干部傾向于選擇對自己的部門值守、崗位職責和個人政治生命的安全負責，天然忽視整體性問題和全局性責任，因此在決策和政策執行過程中，他們為了個人或局部“免責”，才會傾向于采取頂格管理、用底線手段處理問題，而這種行為選擇往往反而會造成一系列消極后果，甚至消解出臺政策的初衷，或引發一系列涉及全局的風險問題。因此，強壓力狀態下的干部行為選擇，同與時俱進提高治理能力、妥善處理復雜問題的要求背道而馳。

從構建科學、高效的治理體系角度來看，改革本來需要多要素聯動、需要不同決策系統高效協同，形成“制度合力”；但官僚體系原本就是按照職能劃分的分立職責體系，無論基于信息結構的不對等抑或基于理性自保的原則，要建立起來適宜多要素聯動的制度體系都需要極高的成本，如果沒有權責對等的制度安排，沒有針對參與總體性工程的局部參與者的科學合理的激勵機制，他們會更加傾向于選擇自保政策，規避整體責任，轉嫁可能的風險，強化問責則可能進一步加重了這種“免責思維”。

這透露出，在改革和制度設計方面，可能存在一些有違規律性的問題。一方面，當下我們所進行的政治建設和規范權力運行的改革，是歷史洪流的推動和某種勢所必然。另一方面，各級官員的行為是在特殊環境和條件下的“理性”選擇，是既有的制度結構、行政體系和改革的全局性需要相互矛盾的產物。決策主體的趨利避害是理性乃至人性使然，干部的問責是改革發展的必然要求和規范性制度選擇，兩個必然性，如何協調？

顯然，從認識論上，理解和處置的關鍵要害不在于質疑問責制度改革，更不在于質疑包括了各級干部和廣泛的市場、社會主體的行為動因和理性選擇，我們寧可將之理解為中國政治發展范式和權力運行機制調整的某種次生的消極效應，面對這樣的行為特征和結構性矛盾，重點應放在如何讓干部以更好的方式負責，如何使市場和社會建立更加穩健的信心。

干部行為的背后，是權力結構和激勵機制的塑造和引導，存在一些不以人的意志為轉移的深層次矛盾。

“帕累托最優”作為一項經濟原則，強調在不使其他人境況變壞的情況下使自己境況變好的情形，可以給我們在制度的規范性選擇上提供可行的角度和思路。

從干部管理的角度來看，要實現這一目標，需要在強調層層問責的同時，優化干部行為的制度環境和激勵結構，樹立權責對等的意識，發揮多中心負責的信息優勢，“憂其所憂”，留出足夠的包容試錯的改革空間；使他們在進行決策和參與執行時，能夠充分考慮到宏觀改革要求和整體性風險，進而在執行環節或政策工具的選擇上，避免權力的剛性和工具理性的慣性特征，避免頂格思維，更加實事求是，更加強調因地制宜和彈性緩沖，這對于社會的整體性穩定乃至政治安全都有重要意義。既要樹立協同合作的治理思維，同時也要在體制機制和政策體系方面樹立起來利益和風險的共擔機制，避免單中心思維和強力思維；要避免權力系統以觀念形式的某種正當性來隨意改變規則，要進行更有智慧的政治駕馭。

總之，通過在理念上樹立“帕累托改善”的思維，學會為執行層的風險責任買單，為市場和社會創造協同參與空間，方可換取改革的向心力和發展的制度合力。