警惕“政績式改革”

鄭嘉璐

隨著GDP在干部考核中的重要性下降，許多官員將獲得政績的希望寄托在了政策創新上。推動一項改革，承擔一項改革的試點任務成為官員展現個人執政能力，進而得以升遷的一條路徑。

在晉升激勵下，“政績式改革”出現了。這種以制造“政績”為目標的改革，偏離了 “謀實事、求實效”的要求，“包裝”的成分多，實質的內容少，幾乎無法釋放改革的紅利，卻耗費了大量行政資源，加重了基層負擔。

改革試點是“金字招牌”

近些年，改革試點、示范稱號成為了許多地區的對外窗口和金字招牌。不少地方政府明確提出要爭取上級改革試點，比如安徽安慶召開了“爭取國家改革試點工作推進會”；遼寧盤錦下發“對上爭取試點示范工作的實施意見”；山東淄博則要求全市各級各部門堅持“一月一對接”，及時掌握上級全面深化改革的新政策、新動態、新試點、新要求，努力爭取上級在試點布局、政策、資金和項目上的支持。

先部分試點、后全面推廣的“漸進式改革”顯然能降低試錯成本。由不同地區分頭承擔改革試點任務，探索出幾種相對可行的改革方案后，再由上級政府篩選和推廣，這樣一來，經過實踐檢驗的改革就靠譜多了。

試點的優勢還在于資源的集中。基層的行政資源非常有限，當上級密集布置多項任務時，基層政府限于自身精力，只能有選擇性地重點完成其中幾項，其他任務則在不出事的前提下應付了事。可一旦該地區成為某項改革的試點，改革內容往往會列入當地黨委的中心工作，人力、財政、領導重視程度等都有保障，改革實驗的效率更高。以佛山禪城區的“一門式”政務服務改革為例，佛山是“信息惠民國家試點城市”之一，禪城區委書記將這項大數據領域的改革列為工作重點，親自抓，改革的阻力就少了許多。

近些年，中國已經通過“試點—篩選—推廣”的模式推動了多項改革。比如上海市最早探索的自貿試驗區改革，已經形成了成熟經驗，推廣至全國另外11個自貿區；再比如北京、山西、浙江最早開展的國家監察體制改革試點，也已經在全國各地推開。

國家支持改革試點，其實是鼓勵基層開展政策創新，通過向下賦權來“改變現狀”。但實際上，政策創新的途徑不只有爭取改革試點一條。中央黨校（國家行政學院）教師張克告訴《南風窗》記者，基層政府的政策創新可分為“設計—試點模式”“請示—授權模式”和“自主—吸納模式”三種。

前兩種模式分別由上級政府和基層政府設計改革方案，但都需要通過上級的審批授權，往往適用于力度大、難度高的改革；而“自主—吸納模式”是指下級在權限范圍內自行探索行之有效的經驗做法，通過各種渠道被上級機關發現并總結升華，在更大范圍推廣。由于第三類改革不需要上級審批，改革的風險也相對可控，許多縣鄉一級的政策創新都采取了這種方式。

不管是哪種模式，一項政策創新一旦被列為試點，往往意味著當地在這個領域走在了前列。負責推動改革的官員會利用上級在政策、資金方面的支持，將試點打造成亮點，既可以為當地百姓帶來好處，又能創造政績。這也解釋了為什么地方政府那么重視上級授予的改革試點、示范稱號。

所謂“政績式改革”很好理解，這類政策創新的目的是展現官員政績，換得領導欣賞，所以不管改革的實質如何，都得加以精心“包裝”，要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”，還要盡量獲得上級領導的批示。如果這項改革最終得以推廣，更是再好不過了。

中央多次強調，部署改革試點要目的明確，做到可復制可推廣，不要引導到發帽子、爭政策、要資金、搞項目的方向上。這是因為，一旦改革只是官員獲取政績、尋求提拔的工具，改革往往就會走樣。

政績“指揮棒”

在晉升激勵之下，政策創新已逐漸成為官員獲取政績的法寶。為了調動基層改革的積極性，上級政府在設計年終考核、評比時往往會包括“政策創新”這一項，還會對表現突出的單位和個人予以表彰。一位在縣委辦公室工作的干部回憶，該縣一項改革曾得到了省領導的批示，并在全省范圍內推廣，結果不僅主導這項改革的部門在當年的考核中獲得加分，該部門的負責人還被縣里評為“先進個人”。加分和表彰只是回報的一部分，更重要的是獲得上級部門的認可，哪怕是給領導留下一個能干的好印象，都利于官員未來的提拔。

鼓勵改革當然是對的，但效果怎么樣呢？制度設計的初衷是選拔出最善于改革的官員：基層干部可以通過推進改革，展現個人的執政能力，從而在科層體系內得到升遷。但在實踐中往往事與愿違，晉升通道是許多官員行為的指揮棒，既然推動改革、贏得政績能加速提拔，有些干部就會想盡一切辦法，“為了改革而改革”，甚至把一些普通政策強行“包裝”成改革，就為博取政績。這種情況下，各地出現了許多“政績式改革”“口號式創新”。

所謂“政績式改革”很好理解，這類政策創新的目的是展現官員政績，換得領導欣賞，所以不管改革的實質如何，都得加以精心“包裝”，要“搞出名堂來”“鬧出動靜來”，還要盡量獲得上級領導的批示。如果這項改革最終得以推廣，更是再好不過了。

在實際工作中，這表現為提口號、造材料和邀請媒體宣傳。一位街道干部坦言，同樣是做工作，提出一個響亮的口號比悶頭做事有用多了。他舉了一個例子，市里推動社區網格化管理時，一個街道提出了“格中有我”的說法，得到了市領導的肯定，迅速在全市推廣。但這位干部認為，其實每個街道的做法大同小異，這個街道只是提出了一個便于宣傳的口號，便迅速成為了先進典型。

當然，總結改革經驗、方便上級推廣是必要的，用凝練、響亮的話語概括改革也無可厚非。關鍵在于，口號背后是不是有實質內容，改革經驗是不是真的值得推廣。“格中有我”概括的雖然是常規工作，有強行“創新”之嫌，但畢竟不是一句空話；更值得警惕的是，許多改革并沒有實效，純粹是為了迎合上級的“虛假包裝”。

必須指出，一些改革措施是好的，關鍵在于執行要實事求是，不圖虛名重在實效。現在全國各地重視營商環境的打造，許多地方推出了“千名干部進企業”活動，這是支持企業發展的好事。一位縣級領導告訴記者，他們縣組織部也開展了“千名干部進企業”活動，要求各級干部走訪企業、為企業服務，受到上級領導的認可，成為先進典型。

但在這位縣領導看來，縣里的執行是“雷聲大，雨點小”。大多數黨政干部并不懂企業經營，定期去企業“指導工作”，不僅提不出有價值的建議，還會耗費企業主的時間、精力。至于企業生產經營中遇到的困難，只要稅務、工商等主管部門把本職工作做好，盡量為企業提供服務，不要干擾其正常經營就好了。既然如此，為什么非要折騰縣里的干部呢？很簡單，不這樣做就體現不出亮點，也就不能制造政績了。

然而，“包裝”一項改革會耗費大量的行政資源。首先要挖空心思搜尋響亮的提法，接著整理材料，總結做法經驗，還要請媒體宣傳報道，形成影響力后向上級主管部門匯報和尋求認可，一旦拿到上級的批示或肯定，還要召開經驗總結會來進一步造勢，再請媒體宣傳一輪。基層干部常常抱怨“白加黑”“五加二”的工作強度，但實際上，許多時間都花在了造材料等無謂的事務上，真正用于干實事的時間卻大大減少。

“創新錦標賽”

還有一個現象值得關注，同一項改革卻擁有好多個不同的名字。比如說浙江省最早開始探索的“最多跑一次改革”，這項政務服務改革為企業和百姓提供了便利，是很有價值的政策創新。但這項改革在推廣至全國后卻多了幾種叫法，比如有的叫“不見面審批”，有的叫“只跑一次”，有的叫“馬上辦、網上辦、一次辦”，有的叫“一門式一網式”，有的叫“一次辦好”。

這些名字指的都是一回事，即使各地的情況有差異，但改革的關鍵之處都差不多，為什么不全都叫“最多跑一次”呢？

縣級政府有動力鼓勵各鄉鎮開展創新，鄉鎮開展的改革越多，縣領導越有擇優選擇作為政績的空間。重復“包裝”不僅不會惹麻煩，反倒體現為該縣在這一改革領域的“多點開花”。

這體現出，地方官員中間正進行著一場“創新錦標賽”。有的官員存在一種心態：誰的創新項目多，誰的改革得到了推廣，誰就在這場競賽中拔得頭籌，有更大的晉升希望；反之，只是向競爭對手學習，而不改頭換面一下，不僅體現不出自己的工作能力，還認可了對方改革的合理性，是“漲了別人的威風”。

這種不健康的心態催生出許多重復性的改革。舉例來說，同樣是為社區提供居民服務，干的工作也一樣，但有的街道起名叫“365工作法”，有的叫“蜂巢工作法”，有的叫“跑腿代辦站”。每一項所謂創新都需要造材料、搞宣傳，造成了資源的很大浪費。

按道理講，下級政府的重復性改革應該得到上級的及時制止，以節約行政資源。但現實情況是，即便是重復性的改革嘗試，有的上級政府也會默許，甚至鼓勵，兩者實際上達成了一種“共謀”。以縣鄉兩級為例，縣級政府有動力鼓勵各鄉鎮開展創新，鄉鎮開展的改革越多，縣領導越有擇優選擇作為政績的空間。重復“包裝”不僅不會惹麻煩，反倒體現為該縣在這一改革領域的“多點開花”。

錦標賽機制不僅出現在同級競爭對手之間，還體現為繼任官員不愿延續前任的政策創新。許多地方都存在“新官不理舊事”的情況，新書記上任后，一定要提出新的工作綱領，以此區別前任，否則真出了成績也不好算在自己頭上。也因為這樣，在“一把手”交接后，有的地市甚至要集中清理街上前任書記的工作口號，換上新的。用基層干部的話說，兩任書記“愛修路的只修路，愛修橋的只修橋”，政策失去了延續性，到最后，橋和路都沒有修好。

地方官員的政績競爭由來已久，只是錦標賽的項目發生了許多變化。分稅制前，地方政府為了充實稅基，會采取地區保護主義，設置貿易壁壘，保護域內的國企、鄉企；后來，競爭體現為招商引資和建設開發區，以此拉升GDP數據和財政收入；隨著GDP指標被淡化，財政數據造假的難度越來越大，政策創新成為彰顯政績的最佳途徑。

結果是，那些敢于改革、具備真才實學的官員的確通過政策創新嶄露頭角，獲得提拔；但那些濫竽充數、通過“包裝”改革參與競爭的官員卻沒有被篩掉，甚至也得以晉升。而那些“政績式改革”“口號式創新”往往只是精心“包裝”的空殼子，耗費了大量的行政資源，加重了基層負擔，勞民傷財。

在基層資源緊張，地方財政捉襟見肘的今天，更要優化政策創新的評價機制和官員的政績考核標準，讓“政績式改革”少一點，讓因地制宜、大膽闖、大膽試的改革多一點。