“1+3”區(qū)域新格局下江蘇省政府債務風險特征研究

耿潔

摘? 要： 結合江蘇省“1+3”區(qū)域新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃，重點分析江蘇省債務規(guī)模及風險特征，分別從各主要城市近年來債務余額、城投債規(guī)模、政府一般公共預算收入及GDP增速等方面，系統分析江蘇省政府債務風險特征，提出控制江蘇省政府債務的增量、避免對“1+3”各區(qū)域政府債務管理一刀切等建議，目的在于有效管理政府債務風險。

關鍵詞： 江蘇省; 政府債務; 債務風險; 風險特征

中圖分類號： F812.5? ? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2019）06-0084-05

地方政府債務的運行與管理，不僅會引發(fā)債務風險，還可能導致金融風險和經濟風險，對社會和民生產生極大的負面影響。盡管江蘇省在整體財政預算與政府債務管理中較規(guī)范，但也仍然存在一定的問題和潛在的風險危機，有必要對其風險特征及政府債務風險防控體系進行研究。對于“1+3”區(qū)域新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃，更應該注重其政府債務風險的防范。

一、地方政府債務研究背景

（一）政策背景

新《預算法》出臺后，給了各地方政府合法舉債的權利;之后，中央利用“修明渠、堵暗道”的方式，規(guī)范了地方政府的發(fā)債行為。從2015年開始，我們國家開始允許進行債務置換，因為地方政府的存量債務即將較為集中到期，利用債務置換可以化解這一風險。2016年初，財政部針對當年地方政府債券發(fā)行工作，明確提出要“科學合理設定地方債發(fā)行規(guī)模”，用來防范地方債務風險;當年審計署發(fā)布的報告指出，各地方政府公開發(fā)行的債務是一方面，除此之外，地方政府債務有一些較為隱蔽的渠道，比如：PPP項目、政府購買服務、政府承諾等。

之所以各地方政府顯性和隱性債務難以控制，在某種程度上是因為各地方官員以在任時期的政績作為首要目標，所以在2017年的全國金融工作會議上，強調了嚴格控制各地方的政府債務增量，實施終身問責。財政部也出臺相關通知，強化各地方政府債務管理，當時用13項舉措來加強地方債中各環(huán)節(jié)的管理，目的在于要化解各地方政府累積的債務風險。

近幾年，中央政府多次明確表示，中央對地方債務不會救助，省內上下級也是相同的做法。2018年的博智宏觀論壇的主題為“中國基建投資的增長潛力”。因為地方建設中，基礎設施建設尤其重要，導致地方債務和基建項目有非常密切的關系。地方政府清晰明確的顯性債務，風險是容易控制的;值得關注的是較多的隱性債務，有些地方規(guī)模較大，不低于“明債”，甚至有的達到3倍。這些債務風險程度的合理評估對控制地方政府債務風險意義重大。

（二）“1+3”區(qū)域新格局戰(zhàn)略背景

江蘇省的區(qū)域成局，較為傳統的劃分方法，也是被一真延用到現在的是，蘇南、蘇中、蘇北三個區(qū)域，加強分類指導，推動產業(yè)梯度轉移，在過去很長一段時間確實取得了顯著的效果。隨著江蘇省整體以及各區(qū)域發(fā)展的變化，三大區(qū)域經濟發(fā)展仍然存在一定的差異，要在新的發(fā)展視角下統籌區(qū)域協調發(fā)展，就需要重構江蘇經濟地理版圖，真正推動各區(qū)域經濟功能區(qū)的轉變，從同質競爭向協同發(fā)展的轉變，為了實現這一目標，江蘇省勾畫了“1+3”重點功能區(qū)發(fā)展新藍圖，加快布局了以揚子江城市群為中心，同時劃分沿海經濟帶、江淮生態(tài)經濟區(qū)、淮海經濟區(qū)，這是原省委書記李強在蘇北發(fā)展座談會上正式提出的。

（三）經濟運行背景

江蘇省經濟發(fā)展在全國范圍內一直較為領先，在原來發(fā)展的基礎上，在新常態(tài)背景下，經濟發(fā)展整體穩(wěn)中有進，形勢較好。2018年，江蘇省全年GDP實現92595億元，同比增長6.7%。首先，省內的新興產業(yè)、高新技術產業(yè)的發(fā)展做出較大的貢獻，他們的產值分別增長了8.8%、11%，各處占比提高至32%和43.8%;其次，高技術制造業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長了11.1%和8%，均高于規(guī)模以上工業(yè)6和2.9個百分點。全社會研發(fā)投入占比達2.64%，科技進步貢獻率達63%。

經濟運行整體平穩(wěn)向好，但是企業(yè)轉型升級較慢，財政上事權與支出責任劃分的改革有一些問題，主要是因為支撐的政策較少;轉移支付統籌整合難度大等，這些都對政府債務風險的控制提出了新挑戰(zhàn)。

二、江蘇省政府債務現狀

（一）江蘇省整體情況

我國的地方政府債主要集中在江浙、云貴川、山東、遼寧等地，江蘇省作為2016年我國債務余額最多的省份，債務規(guī)模達到1.09萬億，余額占比為7.29%，所以要關注江蘇省的債務規(guī)模、政府債務風險，有效對政府債務風險進行管理。2018年財政部核定江蘇省新增政府債務限額1665億元（包括政府債券1664億元，國際金融組織和外國政府貸款1億元），截至2018年末，江蘇省地方政府債務余額為13285.55億元，債務率為61.5%，當前債務率是低于警戒線，政府債務風險仍然屬于可控范圍內。（1）

地方債券方面，江蘇省政府性債務規(guī)模較大，近年來以置換形式發(fā)行的地方政府債券規(guī)模較大。2016年及2017年前三季度，江蘇省分別發(fā)行地方政府債券4511.75億元和2241.14億元，截至2017年第三季度末，江蘇省存量地方政府債券額占2016年余額的94.12%，達到了10273.89億元，存量債務置換基本完成。

（二）江蘇省各主要地級市情況

從地級市債務數據看，2016年末南京市政府債務余額大幅領先于其他地級市，當年末政府債務余額為2277.87億元，徐州市政府債務規(guī)模最小。江蘇省各個城市的城投債主要集中于較為發(fā)達的蘇南地區(qū)。與一般公共預算收入規(guī)模相比，省內大多數地級市城投企業(yè)債務負擔相對較大，各地級市的城投平臺，他們的帶息債務余額相對當年一般公共預算收入的比例，均達到兩倍甚至以上，南京、鎮(zhèn)江、連云港等城市的比重尤其高。

值得注意的是，雖然江蘇省地方財力對政府債務的覆蓋程度尚可，但作為發(fā)達地區(qū)，江蘇省基礎設施建設水平較高，地方政府及下屬城投企業(yè)債務中開發(fā)性債務占比相對較大，城投企業(yè)融資規(guī)模亦較大，根據Wind資訊統計，2016年末江蘇省一般公共預算收入為0.812萬億元，省內城投企業(yè)帶息債務余額為3.79萬億元，是前者的四倍還多。這其中包括南京在內的蘇南地區(qū)財政實力較強，相對來說鹽城等蘇北區(qū)域整體經濟發(fā)展水平一般，同時近年來有償息義務的債務規(guī)模增長過快，他們所屬區(qū)域的城投公司風險相對較高。

江蘇省超過50%的有償付責任的債務，有落到縣級及以下的情況，地方政府債務主體有“下沉”現象。過往會依靠一些簡單的債務指標（主要為靜態(tài)的），對反映某地區(qū)債務償債壓力和違約風險情況的有效性不強，對政府債務風險的評價，在結合各區(qū)域的經濟發(fā)展狀況、考慮影響可償債的財政實力等主要因素的變化情況。刁偉濤分析地方政府最優(yōu)的債務率水平時，研究結論提到，當研究樣本債務率水平越過112%后，債務規(guī)模再次擴張將對經濟增長產生負向的影響，江蘇省還沒有越過這一指標，但債務規(guī)模達到最高值。

三、“1+3”區(qū)域新格局主要城市債務規(guī)模及風險

（一）債務余額與當年一般公共預算收入的比率

根據各市財政公開資料整理，2017年末，在各市政府的債務規(guī)模方面，南京市政府債務余額為2357.14億元，在江蘇省內為最高;南通、徐州、蘇州次之;無錫、鹽城、常州緊隨其后（見圖1）;另外，宿遷、淮安、連云港債務規(guī)模最小，均在500億元以下。

以2017年為例，用各地方政府債務余額和當年一般公共預算收入進行比較，除蘇州市外，其他地級市該比率均超過100%，個別城市已經超過200%（南京、南通、鹽城），見圖1。2018年，南京市政府債務限額2755.2億元，其中市本級1328.9億元、江北新區(qū)213.6億元。截至2018年末，全市政府債務余額2419.3億元，其中市本級1161.8億元、江北新區(qū)187.9億元。2018年第四季度，全市計劃化解隱性債務172.5億元，實際化解隱性債務262.4億元，南京市場當年政府債務管理的任務是完成的，在化解債務風險方面較好。（2）

（二）各地城投債情況

1. 城投債規(guī)模

各地方政府都曾以承諾或擔保方式，通過隱性負債方式支持各地方經濟建設，常用的方式之一是地方投融資平臺經常通過向銀行借款，另一種是通過發(fā)行“城投債”，這兩種方法是最為典型的隱性負債方式。截至2019年2月底，南京市、蘇州市和無錫市的城投債規(guī)模分別為2993.9億元、2182.2億元和1436.4億元。宿遷市較少，僅為271.1億元。見圖2。

2. 城投債帶息債務規(guī)模

從各地級市平臺帶息債務規(guī)模看，江蘇省的情況是，主要分布于蘇南地區(qū)，蘇南的五個城市，2017年末，城投平臺的帶息債務余額居于江蘇省前五位，其中南京市、蘇州市、常州市、無錫市和鎮(zhèn)江市分別為7518.10億元、5530.51億元、3694.17億元、3614.45億元和3585.72億元，五個城市累計的金額占全省的比重達到57.39%;宿遷市城投平臺帶息債務規(guī)模最小，為627.51億元。江蘇省各地級市城投平臺帶息債務余額，和同年政府一般公共預算收入相比，都在2倍以上，這一債務規(guī)模相對還是較大，債務的償付壓力較大。其中，鎮(zhèn)江市、連云港市和淮安市該比重達8倍以上，城投平臺帶息債務負擔最重;常州市、泰州市、鹽城市、南京市和南通市城投平臺債務壓力也相對較重，平臺帶息債務對一般公共預算收入的比重分別為7.12倍、6.81倍、6.43倍、5.91倍和5.22倍。如圖2所示。

（三）城市債務風險特征分析

通過觀察近幾年江蘇省主要城市政府債務余額以及一般公共財政預算收入的動態(tài)變化，同時結合國內生產總值的變化，可以分析江蘇省地方政府債務對本地區(qū)經濟增長的效應。下文以南京市作為觀察對象（從江蘇省是目前我國債務余額最多的省份角度，南京又是“1+3”區(qū)域發(fā)展新格局的核心區(qū)域），搜集了其近三年顯性債務余額、一般公共預算收入和GDP的統計數據，作為債務與財政收入及經濟發(fā)展動態(tài)變化趨勢進行分析。

由表1和圖3可知，南京市2016-2018年的顯性債務余額持續(xù)增長，但增速放緩（3.48%、2.64%），明顯低于一般公共預算收入，同時也明顯低于GDP的增速，從某種角度可以驗證，南京市經濟增長不是主要依賴于政府債務融資，當債務資金的投資回報率較低時，對財政收益及地區(qū)經濟增長造成的影響不顯著。這些均是因為之前的過度依賴抑制了地方經濟發(fā)展，目前南京市場政府債務正趨向良性發(fā)展。

四、江蘇省政府化解政府債務的財政空間分析

地方政府化解政府債務的財政空間指政府當前負債額度與政府負債上限的差額。目前國際上通常使用債務率，即債務余額占地方綜合財力的比率，計算地方政府負債的上限，債務率的警戒線大致為80%至120%之間。秦寶寶建議我國此警戒線設置為100%。同時我國地方政府顯性負債與隱性負債的比率大體按照以下公式計算：某地隱性或有負債=某地顯性負債×全國地方政府隱性負債/全國地方政府顯性負債-某地隱性直接負債。根據以上指標選取的方法，截至2018年底，江蘇省的綜合財力情況見表2：

2018年末全國地方政府的隱性債務余額大約為37萬億，加上18.3萬億的顯性債務，合計共有55.3萬億的債務余額。截至2018年末，江蘇省地方政府顯性債務余額為12644億元，隱性債務為55192億元，根據前述公式可進行測算，江蘇省政府隱性或有負債=1.2644×（37/18.3）-5.5192= -2.9628萬億元。由此，2018年江蘇省政府債務余額=1.2644+5.5192-2.9628=3.8208萬億元。政府負債率=3.8208/1.6981×100%=225%，超出了100%的警戒線，說明江蘇省政府財政空間有一定的透支現象，也可能是因為地區(qū)間差異化造成的，所以江蘇省地方政府債務的可持續(xù)性問題就應引起重視。

五、應對江蘇省地方政府債務風險的對策

政府風險防控的方法，從傳統上來說，主要方式如下：（1）在預算管理方面，進行扎口管理，實現預算管理;（2）在風險預警層面，對債務率、逾期債務率兩項指標進行測算，起到監(jiān)督作用;（3）考核問責方面，把政府債券風險和地方的領導責任制相掛鉤。結合當下地方政府債務的現狀及管理情況，兼顧保持地方經濟平衡發(fā)展、控制債務風險發(fā)生所可能引起的經濟風險，對江蘇省地方政府債務的管理提出以下建議。

（一）地區(qū)間債務風險管理避免一刀切

如上述研究發(fā)現，江蘇省整體政府債務管理情況較好，但個別城市的隱性債務問題會影響全省整體情況。結合“1+3”區(qū)域發(fā)展新定位，以不同區(qū)域重點發(fā)展的產業(yè)不同，再結合之前蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域分布的特點，同時為了滿足“去杠桿”的要求，根據各地區(qū)經濟發(fā)展的不同階段和特點制定相關策略。對于資金需求量比較大的區(qū)域，在保證資金需求能夠正常運轉的情況下，盡量避免陷入政府財務困境。在具體措施實施中，發(fā)展較好的城市和區(qū)域會積極主動控制杠桿率;發(fā)展相對較慢的地區(qū)去杠桿的主動性不足。對債務風險進行監(jiān)管時，會將資金主要引導流向產業(yè)群較為集中、競爭力較強、杠桿率能夠得到合理控制、創(chuàng)新示范等地區(qū)，提高資金的邊際產出效率，更為有效地控制債務風險。

（二）控制江蘇省政府債務的增量

2018年底，財政部為了要求地方政府債務信息公開，印發(fā)了《地方政府債務信息公開辦法》。《辦法》中要求地方政府債券在發(fā)行安排、發(fā)行利息、存續(xù)期以及重大事項方面都要進行公開，特別是發(fā)行專項債券的時候，要嚴格披露預期收益、融資方案等具體內容。之所以如此嚴格要求，是因為要對地方政府債務限額落到實處，確保不超出限額。同時控制隱性債務增量，對于顯性債務的風險直接明了，并能夠合理做出分散與管理風險的有效手段，但是隱性債務由于其特殊性，必須嚴格控制，在這個過程中，江蘇省應該加快市場化的步伐，盡可能避免發(fā)生系統性區(qū)域性金融風險。在完善防控機制時，建立相關資產負債約束機制，區(qū)分不同的經濟區(qū)域、不同產業(yè)來設置債務率的預警指標，有效地實時跟蹤非常關鍵，利用控制增量來化解存量的原則管理債務風險。

（三）注意土地財政風險

包括江蘇省在內的很多省份，習慣以土地財政作為財政支配財力的主要來源，出現了很多融資平臺都會在政府同意的情況下，以土地的形式作為抵押。房地產市場之前的高速發(fā)展，雖然目前得到一定的控制，但是前期的各種積累，導致土地價格上漲，所以土地才成為很多融資平臺最安全的抵押物，政府經常利用土地為主的收入來實現規(guī)模較大的舉債，實際上是增加了地方政府的債務風險。2018年以來，一直強調地方政府要穩(wěn)增長，所以未來的一段時間，土地出讓金仍有可能作為政府的主要資金來源。但是一旦出現各地區(qū)房地產價格迅速下跌或者下跌程度過大時，會導致一系列的連鎖反映。在土地財政風險方面，結合“1+3”各區(qū)域的不同發(fā)展特點，結合不同城市的具體情況，有針對性地運用不同的措施，保障市場平衡有序發(fā)展，從而更為有效地控制債務風險。

（四）多樣化發(fā)債主體

新《預算法》中明確規(guī)范了地方政府融資平臺，將原來以其為主的募集資金渠道進行逐漸清除，因為其融資中仍然體現了政府的隱性擔保，但是實踐過程還是會有一定的過渡期。從法律層面看，地方政府融資平臺和地方政府債務進行分割，原本目的是控制政府債務的隱蔽性，實則對地方政府在依賴、鼓勵地方政府融資平臺發(fā)債，促進各地區(qū)基建發(fā)展方面的約束反而是降低的，所以近年來城投債的規(guī)模仍較大，甚至不降反升，這與政策預期是有偏差的。江蘇省在國家政策允許的情況下，應該允許更多層級的省、市、縣等政府進行舉債，確保能夠以各區(qū)域的實際需求為主導，有效的進行舉債，能夠基本實現功能上的匹配與對稱，從而真正落實地方政府債務向地方政府債券的實質性轉化。

以上控制政府債務風險的相關措施要互補開展，能夠從本質上既滿足各級政府資金的需求，又有效控制債務風險。

注釋：

（1）參見江蘇省人民政府《關于江蘇省2018年預算執(zhí)行情況與2019年預算草案的報告》

（2）參見《關于2018年度南京市市級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》

參考文獻：

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[4] 王雅君，陳松威. 地方政府性債務風險、不良資產處置與金融穩(wěn)定[J]. 稅務與經濟，2018（5）：5-10.

Abstract： Combined with the strategic planning of “1 + 3” regional new pattern， this paper focuses on the analysis of debt scale and risk characteristics of Jiangsu Province. From the aspects of debt balance of major cities in recent years， the scale of urban investment debt，? the general public budget revenue and GDP growth rate with the government， it systematically analyzes the risk characteristics of the provincial government debt， so as to propose to control the increase of government debt in Jiangsu Province and avoid the regional government debt. The purpose of all-in-one measures is to effectively manage the government debt risk.

Keywords： Jiangsu Province; government debt; debt risk; risk characteristics

（責任編輯：程勇）