當前我國社會治理實踐創新的趨勢與挑戰

王偉進

加強和創新社會治理是我國“五位一體”總體布局的重要組成部分，關系到國家治理體系和治理能力的現代化。繼黨的十八屆三中全會將“社會管理”正式表述為“社會治理”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。以后，黨的十九大進一步提出打造共建共治共享的社會治理格局②《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月18日。，社會治理逐漸從理念轉化為制度與實踐。十八大以來，我國各地進行了多樣化的社會治理實踐創新，呈現可喜的變化。從結果來看，我國社會大局保持了長期的穩定，成為了世界上最具安全感的國家之一。但也應看到，我國社會治理創新還存在諸多問題，發展不平衡不充分的問題還很突出，需要緊跟實踐，從發展現狀、趨勢與面臨的挑戰方面進行跟蹤考察與研究，推動社會治理實踐創新向縱深發展。

一、社會治理實踐的發展趨勢

為分析當前我國社會治理創新的現狀與發展趨勢，總結存在的問題，我們組織了針對地方政府決策咨詢系統和有關職能部門人員的座談。在中央社會治理創新理論和制度的指引下，結合各地的主要矛盾，地方進行了多樣化的社會治理創新探索。基于訪談資料的分析，我們發現當前社會治理實踐創新的幾大發展趨勢。

（一）治理重心基層化

在社會治理實踐中，鄉鎮（街道）和城鄉社區的作用越來越被重視。比如，2015年上海市委、市政府發布了以《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》為核心的“1+6”的政策文件，主要目的是通過給予社區人員編制待遇、基層政權人事考核權、重大決策項目建議權、剝離經濟職能等方式，將社會治理的重心下移到基層。與此同時，城市治理得以實現精細化。比如，全國各地普遍推行了“網格化治理”。類似，2018年，北京市出臺“街巷吹哨、部門報到”實施方案，賦予街道鄉鎮更多自主權，凸顯街鄉鎮這些社會最基層管理主體的作用，以解決最后一公里的治理問題。

（二）治理主體組織化

公眾依賴性強、責任意識弱、參與不積極是社會治理的老大難問題，各地通過不同形式將群眾組織起來，有效形成了社會參與的激勵與意識。重慶通過大事政府管、小事社區管、私事居民管的“三事分流”行動，建立利益共同體，形成多主體責任。

“NA區老舊社區沒有圍墻，沒有物業，盜竊易發，須按照門洞安攝像頭。資金哪里來？政府原本想出錢，也更省事，但為培養群眾管理自己事情的責任意識，政府出大錢，按照百分之十幾的比例將費用攤到居民頭上，平均每戶幾十元錢。居民開始協商討論，也有扯皮的。政府頂住了壓力，對全體住戶同意的門洞先行安裝。隨著沒安裝的單元發生盜竊的風險上升，群眾開始主動去找街道辦和居委會安裝。安裝后，因為花了錢，群眾有了維護意識，遇到小孩拿石頭砸設備，會主動去管制。后來，當地包括停車等很多公共事情均采用類似方式，開會協商，政府集中調解，形成了很好的社會治理。其啟示是，哪怕出了一塊錢，百姓就有了治理主體意識。作為比較，社區的“星光計劃”康體設施都是政府出錢，沒人管，結果壞得快。”①2018年3月29日C省政府發展研究中心訪談資料。

針對農村空心化、勞動力流失嚴重、脫貧任務重問題，貴州黔東南州臺江縣進行了“十戶一體”的探索。當地按照居住相鄰原則，把十戶左右農戶結為共同體，用來解決環境和衛生整治問題，后來逐漸擴展應用到孤寡老人和留守兒童照顧、鄉村治安聯防聯治、扶貧攻堅領域。“十戶一體”讓部分優秀黨員作為戶長，充分發揮基層黨建引領作用，帶動老百姓推動公共治理和產業發展。其啟示是，在推行家庭聯產承包責任制后，村民小組作用弱化了，農村治理有賴于新的利益共同體的建立和維系。農業合作社、“十戶一體”、股份公司等產業發展模式，改變了農戶單打獨斗的局面，也促成了治理主體的多中心。

類似，針對流動人口中涉海人員比重大，威海積極培育漁業協會、海藻協會、漁業合作社等行業組織，提供行業管理和自律水平，最大程度把涉海矛盾糾紛解決在始發狀態。

（三）治理方式服務化

東部高度重視以民生帶治理，寓治理于服務，與此同時，社會治理也成為民生工作的重要部分。比如，北京推出了“一刻鐘社區服務圈”。浙江2006年起推出民生十件實事，省政府每年拿出新增財政的2/3用于改善民生，著力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，而這十件實事由群眾通過票選來決定。這些民生實事大多直接回應百姓關切，是社會矛盾較多的領域。以浙江省2016-2018年民生十件實事來看，政務服務、食品安全、災害排查、社區有關垃圾整治、便民服務、養老服務、幼教服務等大多與社會治理緊密相關（表1）。在威海，政府扶持企業成立全天候在線“12349”居家服務呼叫中心，提供醫療救助、居家養老、家政服務、社區導購等16大類200多項服務，開創了全國普惠型居家服務的先例。

表1 浙江省2016-2018 年民生十件實事

當前，脫貧攻堅正成為社會治理的重要抓手。以貴州和甘肅為例：

“公路‘組組通’、異地搬遷、‘兩不愁三保障’等扶貧工作拉近了基層黨組織、政府與百姓的關系。比如，今年春節期間，我們都要去看貧困戶……幫助他們解決吃、住、子女上學、看病等問題。現在全省幾萬人在下面，不能回來的都要住在村里，和老百姓打成一片。省里外派的扶貧第一書記下去后曬黑了，干部和老百姓關系搞好了，獲得了信任，這是社會治理很好的基礎。”①2018年3月29日G省政府發展研究中心訪談資料。

甘肅卓尼縣尼巴鄉尼巴村和江車村草場矛盾糾紛持續60年，雙方互不相讓，并付出22人死亡、86人受傷的代價。省市縣廣泛征求意見，從破難題、惠民生、治根本入手，組織實施了易地扶貧搬遷、道路建設、危舊房改造、草原補償、連片開發等一系列民生和發展項目，扎實開展社會治安大整治和法制宣傳教育活動，徹底解決了“尼江”問題，為解決民族地區糾紛樹立了典型。②甘肅省人民政府研究室、甘肅省行政學院課題組：《著力加強和創新社會管理維護社會和諧穩定》，2018。

（四）治理技術智能化

現代信息技術的推廣，極大促進了政府部門間、政府層級間、政社間訴求反饋與處理的智能化。在東部，北京“朝陽群眾”APP打造了“互聯網+警務”模式，河北建立了貫通村民調解員、鄉鎮司法所長、區司法局終端的人民調解管理系統，實現了糾紛排查與化解的快速響應。福建率先建立綜治負面清單信息管理系統，系統歸集自然人、法人刑事犯罪案件、行政違法案件、重大安全責任事故、重大群眾性事件、法院判決失信被執行人等信息，為綜治一票否決提供了基礎信息。得益于氣候優勢，西部大數據產業發展迅速，有關技術與數據成為社會治理領域趕超沿海的重要資源。比如，貴州將大數據作為三大發展戰略之一，建設覆蓋全省四級政府及其部門、延伸到村、共建共享的政務平臺，以政務信息化推動政府治理現代化，提升了行政效率與百姓獲得感。

互聯網技術也有效促進了公眾參與。以下是西部某省利用現代信息技術推動空心村治理的情況：

“我們省很多地方是山區，村民居住分散，不愿跋山涉水跑到村委會去，民主上墻和更新很難被了解，自治困難。加上勞動力外流和人口空心化，DZ區采用了互聯網+的方式推進自治。依靠互聯網+，紀委搞村務平臺，在后臺看。村民在外打工，可通過智能手機查看村里種田直補、森林補貼等發放情況，村領導的親戚享受了什么待遇，誰吃了低保，想在線投訴都很容易。修路等村務的意見征求也在上面，彌補了鄉村居民分散居住的缺陷。也激發了村民的主人公意識，（他們）跑到廣東打工也關注本村，效果非常好。”①2018年3月29日C省政府發展研究中心訪談資料。

（五）治理媒介信用化

城市屬陌生人社會，流動人口眾多，基于現代信息記錄查詢系統而非交往口碑的信用設計尤為重要。比如，威海建立了自然人、社會法人、黨政機關、村居組織為載體的信用征集體系，將四個數據庫與政府部門聯網，建成公共信用網，并根據信用等級提供有差別的公共服務、行業監管、黨政管理、村居管理，針對個人推出“信用貸”“信用騎”“信用醫”等30多個守信激勵產品，形成信用有價的氛圍，使信用成為提高公民素質、促進社會文明、改善社會治理的重要媒介。

（六）治理機制常態化

我國東部社會組織發達，人才吸引力大，公眾參與意識強，自治能力高，具備探索多元共治常態機制的有利條件，也積累了經驗。隨著城市物業管理類問題增多，上海等地黨建共同體開始出現，比如楊浦區定海路街道成立了由街道黨工委牽頭、社區單位黨組織參加的“定海路社區黨建共同體”，形成了共建合作機制，各街道普遍建立服務中心、公益園等社會組織孵化機構，政社協同服務機制不斷完善。陸家嘴街道等設立“自治金”項目，為居民自治提供資源保障和激勵機制。天津堅持“一核多元、合作共治”，推進黨支部、村委會、村監會、服務站、合作社、保潔隊“六位一體”的農村基層治理體系。江蘇太倉在社區開發社工崗位，為社會組織提供空間和資金支持，由政府購買社會組織和社工服務，推動了“三社聯動”發展。深圳龍崗區由居委會牽頭設置“社區民生大盆菜”項目，通過在社區廣泛征求民生項目意見，由居民議事會討論票決，街道辦召集專家進行項目評審，加強社區居委員、居民議事會、社會組織等基層組織的協商自治能力。②龍崗區民政局：《貴在民生 重在機制 “民生大盤菜”探索基層治理新路子》，2018年3月9日。再如，清華大學李強教授帶領團隊在北京開展社區治理的“清河實驗”，其中重要的一環是在居委會增設議事員，進行組織改造，效果明顯。

（七）治理過程契約化

鄉村社會以禮俗為基礎，是我國法治影響相對示弱的地區。隨著城鎮化快速發展，鄉村社會矛盾及其來源的變化也刺激了法律知識和服務的需求增長。為此，山西、廣東惠州等地引入聘任制“法律顧問”、“法制副主任”，在征地拆遷、土地權屬、婚姻家庭等領域為基層群眾提供法律服務。內蒙古阿魯科爾沁旗對容易引發矛盾糾紛的村務進行歸類，形成完整的村級重大事務契約管理體系，對村委會候選人的“競選承諾”、村黨支部書記的“任期目標”、村民代表和民主理財小組的“履約職能”進行契約管理，形成履職履約和監督共同體，有效避免了換屆選舉普遍存在的拉票賄選、宗族控制、亂承諾不承諾等弊病，完善了村民自治機制，培育了鄉村契約精神。

鄉規民約是民間自主制定的共同規范，其發展有益于鄉村治理的法治化進程。一些中部省份已經認識到傳統鄉規民約在促進社會認同和維系社會秩序中的重要作用。

“怎樣使一些東西（價值、規范）讓農民接受是農村治理的關鍵，而村規民約具有這樣的生命力。村規多源于宗族祖訓，不斷延續……為大多數公眾所認可，具有強大教化作用。要高度重視鄉規民約在農村社會治理中的作用，充分發揮基層黨組織、村級組織以及宗族作用，達到法治、德治、自治相結合。”①2018年3月29日J省政府發展研究中心訪談資料。

江西修水縣2017年來將鄉規民約作為推動基層社會治理的重要抓手，以下是四個案例②王平儉、李鵬飛、黃一魏、郝晨宇：《江西省修水縣鄉規民約與鄉風文明之變——鄉規民約在農村社會治理中的作用》，載國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究著：《我國社會治理的制度與實踐創新》，北京：中國發展出版社，2018。：

案例一：馬坳鎮某村逢年過節煙花爆竹越放越兇，為改變這種浪費又危害環境的習俗，村支部提出改放煙花爆竹為掛燈籠彩旗的倡議，獲得多數人支持，于是召開村民代表會將其寫入村規民約，對凡不燃放煙花鞭炮的街巷，獎勵500元用于買燈籠、彩旗。現在全村基本做到了過年過節不燃放煙花鞭炮，環境干凈又安靜。

案例二：寧州鎮過去村規有約，凡鄰里鄉親有婚慶喜事都得隨禮幫忙，近來鄉親們主動修改民約，減少了隨禮，增加了幫忙，金錢交往減少了，鄰里也更親密了。

案例三：太陽升鎮曾是全縣賭博重災區。鎮黨委倡導移風易俗，各村組織“五老”人員成立移風易俗村民理事會，制定實施“禁賭公約”，老百姓一改“大賭三六九，小賭天天有”的習慣，以跳舞、下棋打發業余時間，文明新風撲面而來。

案例四：杭口鎮某村是典型的文明古村，該村黃氏家族在北宋一朝出了48位進士，家族的《黃氏家規》在行孝、為友、從業、求學等方方面面進行了詳細規定，被敬為祖訓，也被當地百姓奉為“黃金家規”。其中，黃氏家規中崇文尚學的內容被吸收為村規，約定“有兒有女必讀書、讀書方能顯功名”,讓每一個兒女讀書成才成為雙井村民共識，提升了百姓文明程度。

二、三大基礎性挑戰

基于對各地的深入調查，我們發現，當前我國社會治理實踐探索進入瓶頸期：“政府要抓經濟、法治、黨建、文化等方方面面工作，社會治理領域廣，基層探索必須尋找突破口”③2018年3月29日NM省發展研究中心訪談資料。。“雖然有一系列嘗試和成果，但再有所突破難度很大。比如，致力于城市精細治理的網格化管理有待大數據等新手段和工具去激活。社會治理重心在基層，但社區對于干什么還在等政府吩咐，干不來或干不好，與共治思路還有距離。”④2018年3月29日B省政研室訪談資料。社會治理進一步突破為什么難？我們認為，主要涉及理論認識、頂層設計、治理能力三方面因素。

（一）理論認識問題

調查發現，有關社會治理的理論認識問題困擾著社會治理政策思路和路徑的選擇。在工作層面這主要表現為：（1）社會治理內涵與外延的邊界在哪里并不明晰；（2）有關社會治理與社會管理關系的認識不一；（3）社會治理過程中如何劃分政府、社會、市場三方的職責尚無定論。以第2個問題為例，一些人認為社會治理是體制與格局層面的表述，社會管理是政府履職方面的表述，二者不是簡單替代關系。其依據是，十八屆三中全會、十九屆三中全會均同時保留了政府社會管理職能與社會治理體制的表述。他們進一步認為，“社會管理”和“社會治理”的本質區別在于，“治理”較之“管理”不分主客體，是政府、社會、企業等力量多中心的協同，最重要的主體可以因事輪換。另一些人認為，無須去辨析“社會管理”和“社會治理”的區別，因為二者的目標是一致的，即以人民為中心鞏固黨的執政地位，減少社會矛盾，降低社會風險。

（二）頂層設計問題

在政策層面，黨的十八屆三中、四中、五中全會，十九大、十九屆三中全會均對新時期的社會治理進行了要求和部署，但地方認為社會治理的政策框架和具體機制還不完善，主要有如下方面的表現：

1. 社會政策與經濟政策間，或者黨政各部門間協同聯動不夠。在社會參與激勵方面，國際上對志愿者參與公益服務會進行詳細行為記錄，據此在升學、就業方面給予獎勵，我國在這方面的部門協調不夠。在財政資源投入方面，包括工青婦在內的很多條線都有社會治理支出，但未形成合力。在治理方式方面，政法口“天網工程”、“雪亮工程”等治安防控體系更多體現為管控，民生口更強調服務，管理與服務間缺乏聯動。由于缺乏體現統一協調的頂層設計，基層各種“碎片化”“盆景式”創新舉措多，但后勁不足或容易人走政息。

2. 對地方層面社會治理創新的正向激勵有限。實踐層面上，各地對社會治理的重視程度整體上還不夠。考核力度最能反映政府的重視程度。除了安全生產等一票否決式的負面約束外，目前各級政府對社會治理工作不像對經濟工作那樣有考核、有指標、有進度、有激勵。考核力度小，干部就缺乏動力，地方社會治理工作就取決于一把手的態度。

“一把手重視，就搞得比較好，換一個人就沒那么重視了，前面推動的工作甚至都有可能倒退，人走政亡時有出現。”①2018年3月29日C省政府發展研究中心訪談資料。

從發展改革的大環境來看，我國提出社會建設的時間很不長，社會建設仍落后于經濟建設。很多干部對經濟管理業務熟，對社會管理認識不夠。在社會治理內部，關注的目標更多在社會穩定而非社會活力。以東北某省為例：

“自1998年國企改革以來，全省有600多萬下崗職工，至今還有很多沒有安置，這部分群體是上訪大戶。穩定是硬任務，政府維穩意識更強，社會治理的探索少些。”②2018年3月29日L省政府發展研究中心訪談資料。

3. 社會組織培育與參與的政策保障持續性、穩定性不夠。社會組織是社會治理的重要主體，但我國社會組織在數量和質量上都與發達國家乃至很多發展中國家有較大差距。2016年，我國中西部的多數省份乃至北京、山東、天津等東部省市的萬人社會組織數尚不到5個（圖1）。社會組織自我發展與參與治理的能力不足，既需政府資源方面的扶持，也需參與治理方面的適當渠道。

圖1 2016 年各省萬人社會組織數（個）

“盡管中央財政每年拿幾個億來支持地方社會組織參與社會服務，但還遠遠不夠。社會需要的社會組織太多，特別是公益類的，而供給太少。對于一些公益組織，政府的投入無需太多，撬動作用就會很大。此外，主管部門仍更多將社會組織視為管控對象，而非須培育的治理幫手，落后地區尤為嚴重。”①2018年3月29日G市民政局訪談資料。

4. 群眾自治組織去行政化存在體制性障礙，依然任重道遠。基層工作人手較少，村居工作人員工資由財政撥付，工作成績由街道考核，自我和群眾認知都是官員，這樣，社區工作人員大部分時間在做報表，疲于完成政府交辦的任務。多數社區治理還是在管人，缺乏開展自治的動力和精力，社區活動對公眾的吸引力也就不大。從深層次來看，基層自治組織行政化源于計劃思維，政府習慣管到底，對基層群眾能力等方面缺乏信任。

“G市2012年把街道辦事處建成了社區服務中心，初衷是實現政府從主抓經濟轉到社會管理和公共服務上來，推動居委會去行政化。但現實是，基層政府治理力量不足，居委會如果不協助做行政，工作難以開展。”②2018年3月29日G市民政局訪談資料。

村（居）委員會行政化強化了群眾對政府的依賴，群眾維權意識日益增長，而履行義務意識變化甚小，自治意識淡薄。無論是流動人口還是常住人口，對社區的認同感普遍不高，反映問題多，對社區公共事務采取不參加、不了解、不投票、不承認的態度。

“有時自己該擔責的事情也轉嫁給政府……有個小孩跳到水里淹死了，池塘旁邊是豎了禁止游泳指示牌的。這是自己的行為，但村民抬著小孩尸體在政府門口靜坐，政府被迫賠償了很多錢。”③2018年3月29日G市民政局訪談資料。

5. 對社會矛盾與風險的超前研究和防范也準備不夠。其結果是，很多矛盾由小積多、漸成頑疾。

“一度復退軍人當中參戰退役人員鬧得最兇，2007年前沒有對他們進行認定，他們開始上訪，政府開始對自衛反擊戰部分人員認定。這樣，身份被認為是鬧來的，由此群訪、集體訪此起彼伏，政府人員天天被動應對、身心疲憊。如能超前預見這些矛盾，制定政策，就不會有這么高的行政成本。”①2018年3月29日G市民政局訪談資料。

（三）治理能力問題

1. 專業治理人才短缺。社會治理形勢不斷變化，政府部門懂大數據、互聯網、云計算的人才并不多。人們生活水平在改善，但精神世界及平和理性的現代心理要去引導，社會心理人才、社會工作者、法律服務人員也是未來所需。近年我國社區服務經費、場地、設施都有較大改善②王偉進、李蘭、沈和：《社區多元共治機制建設路徑——基于江蘇太倉系列實踐的考察》，《行政管理改革》，2018（7）。，但人員素質參差不齊。許多社區居委會主任并非本小區居民，官方色彩濃厚。激勵不夠是制約社區人才的另一重要因素。

“我家夫人在社區當書記，我深有體會，她們工資不高，做的事情不大，都是雞毛蒜皮、油鹽醬醋的事情，但夜以繼日，比市長還忙。期待從收入上提高，不然沒有動力，難以做好事情。”③2018年3月29日A省政府發展研究中心訪談資料。

2. 技術工具使用缺乏經驗。大數據是社會治理的重要手段和工具，在便捷公共服務、暢通訴求表達、協助風險研判、支持應急管理等方面卓有成效，是社會治理的潛在突破口，但由于缺乏經驗有關技術的使用也存在諸多問題。一是大數據應用導致泄密進而侵犯公民隱私和影響國家安全的風險較大。部門反映，有些涉密敏感信息不愿公開，也不敢公開。“公安部2007年就專門發了文件，公安數據要服務社會經濟發展。但數據全部共享肯定不行，比如人口數據涉及到公民的隱私，要處理好共享和開放關系。”④2018年3月29日G市公安局訪談資料。

二是數據互聯互通過程中的可信性存在問題。“現在建立的人口居住庫或實有人口庫是要把各方面的數據匯總，需要統籌和頂層設計，數據放到一起后能不能用、敢不敢用，數據的可信度怎么樣，如果數據被修改了或者原始數據發生變化了，共享數據怎么辦？現在還缺乏數據共享的授信機制，部門電子印章和簽名都是各做各的，系統內部可以來做驗證，跨部門的怎么辦？”⑤2018年3月29日G市公安局訪談資料。

三是在商業利益主導大數據使用時，比如基于大數據挖掘的營銷“殺熟”，如何更好保護消費者的利益，維護公平正義。此外，過多強調管控的技術應用可能帶來結果的異化，即迷信冰冷的技術，而不注重人文關懷、社會心態引導和社會關系的協調。

三、挑戰的地區差異

從經濟社會發展來看，我國區域間差異巨大。以城鎮化為例，2016年全國城鎮化率為58%，而城鎮化水平超過60%的主要是東部省份，排在前面的上海、北京、天津均超過了80%，廣大的中西部省份則要低很多，四川、河南、新疆、廣西、云南、甘肅、貴州均低于50%，西藏甚至只達到30%。

由于發展階段和水平的差異，不同地區的主要矛盾不同，社會治理面臨的主要挑戰不同，乃至政府對社會治理的認識也會大相徑庭。這種差異在我國的東中西部之間尤為明顯。

（一）東部與城市治理

東部省市城鎮化水平高，較早遭遇各種城市治理問題。隨著城市化推進，我國城市尤其是特大型城市，普遍面臨交通擁擠、環境惡化、資源緊張、公共安全事故易發、舊城改造、違建整治等難題。近些年，我國一線城市頻頻出現的火災、爆炸、洪澇、食品安全、人群踩踏、幼兒園虐童等一系列事故暴露了我國大城市治理中存在諸多隱患。城市精細化管理是個世界級難題，作為城市治理的引領者，東部省市肩負著探索符合超大城市特點和規律社會治理新路子的重要責任。

大規模人口流入給東部省市的城市治理帶來長期性挑戰。根據國家統計局的數據，2016年，上海、北京、廣東、天津、浙江、福建等省市，住在本鄉、鎮、街道，戶口在外鄉、鎮、街道且離開戶籍地半年以上人口數占比均超過了30%，上海和北京甚至達到了55%和47%。以廣東為例，作為全國流動人口第一大省，常住人口1億多，流動人口4369萬，其中外省的2982萬，省內的1387萬。居住1年以下的占42.7%，五年以上的占15.4%。①廣東省公安廳：《廣東省流動人口服務管理工作調研資料》，2018。② 2018年3月29日GD省政府發展研究中心訪談資料。如此高比例的流動人口比例對城市治理的影響是全方位的。

“大家對1990年代的廣東印象深刻，火車站很亂，“摩托仔”多。廣東外國籍流動人口也很多，每年辦理臨時住宿（含酒店住宿）的有400多萬人次，其中持簽證住宿的10多萬，另有“三非”人員1.1萬。眼下建設粵港澳國際大灣區，會帶來更多的人口集聚。”②

實際上，圍繞流動人口的公共服務與管理問題因得不到妥善處理，已成為許多社會矛盾的直接或間接誘因，而且這種影響將是長時期乃至跨代際的。

值得注意的是，東部社會形勢也開始更緊密地影響經濟形勢，社會治理正成為重要的政府議程。比如，浙江省提出要像分析經濟形勢一樣重視分析社會形勢，一手拿經濟報表，一手拿平安報表，早在2012年就開始定期進行社會形勢的例行分析，省委常委定期聽取報告。福建省也已經建立起社會穩定指數信息系統，對社會形勢進行分析預警。

（二）中西部與鄉村治理

從全國來看，按照2017年常住人口城鎮化率58.5%的水平，我國仍有41.有41.5%的人口常住農村，且大多數中西部省份鄉村常住人口超出這一比例。鄉村治理是社會治理的重要組成，是中西部地區治理的共同難題，調查過程中，中部省份對鄉村社會治理的反映更為強烈。

從訪談情況來看，農村社會治理面臨很多新情況，統計數據顯示這些變化是結構性的，值得關注。

1. 人口流失嚴重，農村治理主體弱化。2001至2016年，中國常住人口城鎮化率從37.66%增長到57.35%，平均每年增長1.2%，意味著平均每年2000萬農村人口流入城鎮。從農村人口流失絕對量來看，2017年全國農村人口較2010年減少9081萬，較2000年減少3.127億，這其中中西部農村人口下降的幅度普遍較大。人是治理的基礎，人口流失勢必影響鄉村治理的形態。

2. 宅基地、土地承包、流轉、征收、收益分紅等方面土地權益糾紛日趨復雜，化解難度增大。在一些城郊、土地收益較好的農村，圍繞分紅出現了“外嫁女”“入贅男”的利益申訴問題，成為鄉村治理的新難題。

3. 社會結構進一步分化，群眾利益訴求更多元。這種分化首先源自職業的非農化，我國第一產業就業人員占比已經由2000年的50%降到了2010年的37%、2016年的28%，總量由3.6億分別降到了2.8億、2.1億。體現到收入上，從不同純收入的農村戶數分組看，5000元以下的戶數占比從2008年的81%下降到了2012年的32%，而純收入介于5000—15000元的中間層戶數以及純收入高于20000萬元的戶數占比均在提高，收入水平的變化勢必帶來訴求結構的多樣化（表3）。

表3 2005-2012 年農村居民按純收入分組的戶數占比（%）

4. 生產承包責任制和人口大量流出后，農村社會組織程度降低。基層出現了政府服務、組織、動員能力弱化，黨組織軟弱渙散的現象，村民自治機制組織農民的難度不斷加大，難以有效發揮作用。從深層次來看，鄉村治理面臨行政管理和鄉村自治間的矛盾。村委負責人實際更多靠鄉鎮任命，過度的政府參與可能導致自治的不完善。以某省為例：

“從2015年開始推行合鄉并村，村長、村支書基本都是由黨委擬定人選，行政色彩很強。農村自治組織免費承擔了包括扶貧調查在內的很多并非自治范疇的政府移交職能。”①2018年3月29日HN省政府發展研究中心訪談資料。

因此，鄉村治理中，厘清政府和村民自治組織關系、積極培育農村和農民自治組織、提高農村社會治理服務水平成為緊迫任務。

5. 宗族等傳統治理機制的功能在下降，維系社會秩序的鄉村精神在丟失，造成鄉村社會失范。宗族、鄉約組織、鄉賢是我國鄉村治理的傳統力量，這些治理力量變弱帶來多方面影響。一些農民家庭觀念淡化，與家人感情日益淡漠，不養父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會公德的現象增多，家庭穩定性變弱。②韓俊：《于實施鄉村振興戰略的八個關鍵性問題》，《中國黨政干部論壇》，2018（4）。

“現在農村，如果山頭起火了，救火的基本上都是黨員，老鄉們會看熱鬧。而在以前，大家會發動起來一起去撲火。社會治理的一些傳統丟失了或者沒有很好繼承下來，社會自下而上形成的宗族治理作用在弱化……現在宗教在一些農村地方發展較快，在群眾中‘威信’高。鄉賢在我國傳統治理中長期發揮過很大作用，現在我們省在鄉村振興戰略中推行“鄉賢回鄉”工程，吸引退休的鄉賢回農村，參與社會治理，效果很好。”③2018年3月29日HB省政府發展研究中心訪談資料。

（三）西部與雙重難題

由于少數民族和宗教人口集中，文化融合成為西部維系社會秩序的關鍵。而當前，由于脫貧摘帽是攻堅性任務，實際上統領著包括社會治理在內的各項工作。

1. 文化融合難題。西部省份多是少數民族和宗教群體聚集地，衣食住行等生活日常事件容易民族化、宗教化、政治化，成為社會治理的重要議題。以N省為例：

“現在機關、學校食堂基本上都是清真的，稍有差池可能釀成大事，引起強烈社會反響。我們有4000多個清真寺，清真寺周邊居民生活或者商鋪一旦出現問題就可能是重大政治問題。”①2018年3月29日N省政府發展研究中心訪談資料。

民族宗教地區的社會治理本質上是文化融合問題，文化融合的方式方法直接影響效果。在貴州黔東南苗族侗族自治州，當地給予場地和勞務支持，鼓勵和引導寨老“榔規”繼續發揮作用，有效化解了很多社會矛盾。而在另一些地區，由于語言障礙，或者沒有厲行法治致使日常生活問題復雜化，影響到社會的穩定和人民的安居樂業。

“新疆有13個少數民族，維吾爾族人口占到一半，在南疆甚至超過80%。在南疆農村，除了鄉黨委書記配一個漢族秘書外，其他清一色是少數民族，語言障礙影響了社會治理工作的開展。”②2018年3月29日X省政府發展研究中心訪談資料。

2. 脫貧攻堅難題。經濟是社會治理的基礎，這在西部省份表現得尤為突出。2016年，青海、云南、新疆三省區的城鄉低保和“五保”人口占比均超過了10%，貴州、西藏、寧夏、廣西、內蒙、四川這一比例也均超過了6.5%，這9省區成為我國吃低保和五保人數比重最高的地區。其中：

“西藏是全國唯一省級集中連片貧困區，面臨脫貧摘帽和社會治理雙重壓力。經濟發展是西藏的短板，與全國的差距在持續拉大……就業及讓大家普遍過上小康社會是一項緊迫任務。”③2018年3月29日XZ政府發展研究中心訪談資料。

“甘肅也是民族宗教地區，一些社會現象是經濟現象導致的。要徹底解決貧困問題，在發展中帶動社會治理。”④2018年3月29日GS省政府發展研究中心訪談資料。

“各地社會治理的著力點不一樣，貴州就是要改變貧窮，圍繞“大扶貧”讓老百姓感覺到改革紅利，將大部分矛盾化解在基層。”⑤2018年3月29日G省政府發展研究中心訪談資料。

四、結論與討論

基于上述分析，我們對當前全國的社會治理創新有了一個整體性的認識與判斷：（1）地方在社會治理方面的實踐創新發生在非常廣泛的領域與維度上，其切入點也是多樣化的；（2）這些創新呈現出一些趨勢性的特征，表現為基層化、組織化、服務化、智能化、信用化、制度化、契約化，整體上朝著有益于國家治理能力與治理體系現代化的方向發展；（3）盡管如此，我國社會治理創新仍存在一些基礎性的挑戰，這既有理論認識層面的，也有政策設計層面上的，還有能力保障層面的，它們共同構成進一步創新的重要瓶頸； （4）同治理創新的具體形式一樣，社會治理創新所回應的社會矛盾存在地域分布的差異，這些差異同時表現在城—鄉、人口流入—人口流出、協同發展—脫貧摘帽、文化融合—文化沖突等多重維度上，最終體現為顯著的東中西差異。

上述認識與判斷引發我們的進一步思考，而要理清這些問題有待進一步的深入研究。首先，為什么各地社會治理創新的切入點差異如此之大，何種因素影響了決策者的判斷與選擇？考核體系、民眾需求、與中心工作的關系、所在地區的所具備的資源等都可能發揮作用。其次，地方社會治理創新的上述趨勢一定程度上表明，信息技術正在全方位改變社會治理的理念與方式方法，社會治理與社會服務互為載體、互相融合、互相促進的關系更加清晰可見，組織建設與制度建設在創新和維系良好治理中的作用也愈發被重視。再次，社會治理面臨的共性挑戰暗示，我國社會治理創新尚面臨一些深層次的阻力，或者說尚須一些深層次的改革，而這些改革在何種條件下可能還須研究。第四，面對社會治理創新巨大的地域差異，政策的頂層設計應該如何開展或者說如何實現與地方創新探索的適度平衡？

自黨的十六屆四中全會首次提出“社會建設”，十七大提出“四位一體”建設，到十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，再到十九大將“現代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”作為基本實現現代化的重要指標之一，我國加強和創新社會治理面臨著前所未有的機遇。而面對新形勢新挑戰，加強和創新社會治理需要在以下兩個方面下大力氣：

第一，加強頂層設計，搭建好共建共治共享的制度化渠道。加強頂層設計，通過制度建設確立社會治理各部門的領導與被領導、分工與協作關系，將社會治理真正納入黨政議事日程與政績考核體系，確立社會組織在社會治理中依法依規發揮建設性作用的渠道，培育群眾積極參與公共事務自治的意識與能力。治理創新的突破口宜優化組合，兼顧黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障，兼顧政府的中心工作與治理效益。借鑒新加坡以五大共同價值觀統領有關社會政策的做法，充分發揮好社會主義核心價值觀和傳統文化的認同整合作用，堅持在改善和保障民生中促進社會治理，使社會治理有比較堅實的基礎。

第二，堅持問題導向，鼓勵與支持地方因地制宜的多樣化治理探索。重點關注土地確權、流轉、分紅、征收、房屋拆遷、人口流動管理服務、勞資關系、醫療糾紛、互聯網金融等重點難點領域，適當下放權力，支持地方針對某一類問題的治理創新。城市要穩步推進居住證制度改革和治理信用化，及時總結和吸收國際大城市治理及自身經驗教訓，提升城市治理智能化、精細化、人性化水平。農村要激活和發揚好傳統治理資源，積極開展跨區域交流學習，及時提升現代化治理能力。民族宗教地區要樹立法治優先地位，發揮民族自治的制度優勢與民族文化優勢，利用發展大數據技術的有利條件，堅持社會治理與經濟發展相結合，全面提升社會治理能力與水平。