社區基金會的本土實踐邏輯、治理結構 及其潛在張力

唐有財 王小彥 權淑娟

一、引言

20世紀初，為應對快速工業化而產生的各種社會矛盾，作為社會創新的重要組織形式，社區基金會應運而生。自1914年Frederick H. Goff在美國克利夫蘭市設立了全美第一個社區基金會后，社區基金會在全球發展已有整整一百多年的歷程，社區基金會秉持依靠本地的利益相關群體，充分挖掘本地資源來尋求本地解決方案的理念，在領導社區、促進公益慈善和創新社區治理方面發揮了重要的作用。

近年來，社區基金會在國內也開始迅速發展，到2017年底，我國目前以“社區”命名的基金會共有126家，其中上海市有72家，最近三年來更是以每年新增近30家的速度增長。而西方社區基金會經過百年的發展，截止2016年9月底，全世界共有1849家社區基金會，從數量上看增長非常慢，但在某種程度上，全球社區基金會在數量上的發展主要來自中國的貢獻。顯然，這種數量上的對比是由于社區基金會不同的發展模式導致。西方的社區基金會更多的是自下而上的成立模式，他們主要是一些來自民間的企業家捐助而成立，是基于社區的內在需求而產生，通過組織擴散、復制等方式逐步形成行業生態，因此盡管經過了近百年的長期發展，但是社區基金會的總體數量還是非常少。而中國本土的社區基金會則是基于非常不同的驅動邏輯，它主要是自上而下的行政驅動而快速建立一個社區基金會的行業生態，雖然也有少數是來自民間力量或者企業自發成立，然而大部分的社區基金會都是政府以直接或間接的方式推動成立，因此行政驅動是最典型的特點。

本文主要關注的問題是，行政驅動邏輯下社區基金會是如何成立和運作的？這一行政驅動邏輯如何形塑了內在的治理結構，進而存在怎樣的運作張力？本課題研究將嘗試對2017年5月前上海市50多家①本課題在調研時候，上海總共社區基金會為54家，而截至2017年底，上海的社區基金會已經發展到了72家。本文對于社區基金會內部治理結構等數據主要是基于2017年5月對上海市54家社區基金會的調研，但是介紹社區基金會總體情況時，我們采用的是2017年底的相關數據。已經成立的社區基金會進行問卷調研，總體把握上海市社區基金會的發展狀況及其運作模式，發現社區基金會運作和發展中存在的問題，從而為本土社區基金會的健康和可持續發展提供對策建議。

二、文獻綜述

國外關于社區基金會已經積累了豐富的研究文獻，但是由于社區基金會的本土化歷史非常短，國內關于社區基金會研究文獻相對較少。國內最早關于社區基金會的文獻出現在2006年，并且由于社區基金會成立的還不多，成熟的個案更少，因此已有的研究主要是基于西方社區基金會發展情況的一些引薦性介紹。總體來說，現有的研究主要集中在以下幾方面：

首先是關于社區基金會的界定。雖然學術界對社區基金會尚沒有形成統一的定義，然而對社區基金會在實踐中的形式，已經基本得到共識，認為社區基金會是動員和經營當地資源, 建立當地資源（尤其是資金）管理的中介和整合機制，為社區中有需要的組織、群體和個人提供資金和能力支持，促進社區可持續發展。②③④Doug Easterling. The leadership role of community foundations in building social capital. National Civic Review, 2010, 97(4):39-51.正是基于對上述實踐形式的認可，國內學術界積極呼吁推動成立社區基金會。雖然學者們在對于中國成立社區基金會的現實條件、成立路徑以及運作方式都并不十分清楚的情況下，主要基于對社區基金會價值和理念的認可而積極呼吁成立，這也對社區基金會成立后的實際運作產生了一定的影響。

其次是關于社區基金會的運作模式分析。學者們歸納了不同的模式，根據戰略方向的不同將社區基金會分為三種模式。一是捐贈者服務模式（donor service），二是媒介模式（matchmaker），三是社區主導模式（community leadership）。如郭超和William A. Brown也提到了社區基金會的兩種模式，與上述模式基本相同。即以社區主導型的社區基金會和以捐贈者主導的社區基金會模式。①Guo Chao, Willam A.BrownCommunity Foundation Performance:Bridging Community Resources and Needs. Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, 2006, 35(2):267-287.社區主導型的社區基金會性能的評價因素根據其引導基金解決社區問題方面。以捐贈者主導的社區基金會的評價因素主要是根據其獲取個人捐助的資金和促進每一個捐贈者的個人慈善利益效率方面。國內關于社區基金會運作模式的討論，學者們也歸納了多種類型，如銀行模式與聚集模式下的類聚集模式②章敏敏、夏建中：《社區基金會的運作模式及在我國的發展研究——基于深圳市社區基金會的調研》，《中州學刊》，2014（12）。、“形”與“神”組合下的“社區基金會+專業社會組織③徐宇珊、蘇群敏：《社區基金會的“形”與“神”》，《中國社會組織》，2015（3）。、資源依賴視角下的政府主導運作、企業主導運作、居民主導運作。④徐家良、劉春帥：《資源依賴理論視域下我國社區基金會運行模式研究——基于上海和深圳個案》，《浙江學刊》，2016（1）。

三是社區基金會的作用機制分析。社區基金會的社區性不僅體現在其扎根社區，更主要體現在對社區的發展所發揮的作用。國外社區基金會的作用機制包括為社區組織提供運行或者項目支持；通過捐贈者基金促進街區的發展；通過技術援助促進社區的組織以及通過識別社區發展機會，并作為召集人發揮社區發展的關鍵作用；通過規劃投資促進住宅和社區的發展等多種機制形式。除了上述常規機制外，最近的研究更加強調社區基金會作為社區領導者的角色。⑤Easterling D. Promoting Community Leadership Among Community Foundations: The Role of the Social Capital Benchmark Survey. Foundation Review, 2011, 3(1):81-96.這是因為社區基金會擁有包括如何處理社區問題等重要的社區知識；在資助者、非營利組織、公共事務機構、社區組織、草根組織領導者有廣泛的信譽等優勢，因此可以充當社區領導者的角色，特別是從培育公民參與到會議召集、維護社區利益，社區基金會都可以領導其他主體共同行動。

四是關系視角下關于社區基金會的治理結構研究。本文主要關注社區基金會的成立與運作邏輯，因此核心是分析社區基金會與政府部門、社區以及與其他社會組織的關系。雖然國外的社區基金會很大程度是基于內生發展起來的，但是政府部門的支持仍然是一個重要的影響因素。如不同層級的公共部門對社區基金會的形成負有責任，在多數發展中國家或者在經濟轉型期，社區基金會的發展能力有限，所以政府支持是社區基金會發展的必要條件。⑥Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships, 2000.Daly S在研究英國的社區基金會后認為，政府支持是早期社區基金會發展的基礎，近幾年間接影響社區基金會的角色更加突出，政府在為社區基金會提供資金支持的同時，也把社區基金會作為改善服務組織服務有效性的長期性策略。另一些學者甚至認為，社區基金會在發展過程中更加依賴于政府資金，使社區基金會的生存與發展更加脆弱。⑦⑧Daly S. Institutional Innovation in Philanthropy: Community Foundations in the UK. Voluntas International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, 2008, 19(3): 219-241.除了與政府部門關系外，與其他社區組織的關系也被學術界廣泛關注。如研究者認為社區基金會對社區發展公司及其他社區組織的生存與發展提供重要支持，他們之間是“天作之合”有共同的目標，在為其他不同組織表達政策性觀點，參與到與政府的政策對話過程中提供良好空間的同時，也在調動社區資源，解決社區問題，促進“社區治理機制”的形成發揮積極作用。①②③④Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships. 2000.Martin D G 通過訪談，觀察認為非營利性的基金會對其他新組織的形式影響很大，是城市治理的重要伙伴，與社區精英，城市職工，基金會職員和社區組織形成“社區治理機制”，他們為實現社區治理目標而彼此依靠，社區成為服務的生產領域，但是他們之間的交流與協調機制也是偶發性的，在資源獲取過程中也存在競爭關系。此外，社區基金會也為其他不同組織表達政策性觀點提供良好的空間，參與到與政府的政策對話過程。⑤Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships. 2000.

三、構建“社區公益漁場”：上海社區基金會的行業生態

如果說西方社區基金會成立是基于內生邏輯從個體逐步擴散而形成行業生態，那么本土則是通過行政直接介入快速的構建了社區基金會的行業生態，在短期內營造了“社區公益漁場”。以上海為例，到2017年底全市登記注冊的社區基金會共有72家，約占全市街道（鄉 鎮）數量的33%，其中普陀、虹口、徐匯、楊浦等四個中心城區將率先實現街鎮社區基金會全覆蓋。

實際上，上海第一家冠名“社區基金會”的是美麗心靈社區公益基金會，于2012年9月份成立，其主要是由一些公益人士共同籌備成立。此后政府開始介入驅動推廣，2013年成立了全市第一家公募社區基金會即洋涇社區基金會，2014年增加了2家，2015年新增13家社區基金會，2016年新增11家，截至2017年底上海市新增社區基金會39家，呈現井噴式發展的特點，社區基金會的行業生態基本形成。上海社區基金會的原始資金總量達到了1.6億余元，凈資產總額超過2億元；累計開展公益項目600余個，公益支出2千余萬元，服務社區居民50萬人次以上，初步形成了良好的社區公益生態結構。

顯然短期內營造社區基金會的行業生態是與政府行政推動密不可分的，這種行政推動首先是指在社區基金會成立時的人、財、物給予全力的支持。首先，在原始資金上，67.39%的社區基金會完全由政府出資，此外，21.74%的社區基金會雖然是由政府和企業共同發起的，但調研中也發現企業的介入也有很深的政府烙印，他們多以區域化黨建、政府動員等途徑為主，而不是基于公益慈善的方式。具體的運作資金政府也通過不同形式的直接和間接資助為社區基金會提供充分的支持；人員上主要以街道購買的社工來運作；在場地支持上也主要以政府無償提供為主，占84.78%，此外，政府優惠提供和企業提供的占近10%。

雖然很多地方政府對于社區基金會這一新生事物并不太了解，但是一旦形成一個行業生態，這就使得不同社區基金會的交流、合作以及比較成為可能，呈現了以行業整體發展來助推促進組織成長的發展路徑，這種助推效應主要表現為三個方面：首先是行業生態的形成有利于建構一個社區基金會的信息交流和溝通的組織網絡，這種網絡不僅有利于促進不同組織間的相互學習，而且也有利于促進情感的支撐以及形成發展中的共識。比如在訪談中，一些社區基金會秘書長表示本來自己也很彷徨，但是看到還有很多的同行都在努力，他們也有信心了；其次，行業生態的形成有利于在更高的層級上整合資源，從而有利于形成資源的規模效應。比如上海市民政局在推動成立社區基金會后，連續舉辦了若干場針對社區基金會能力建設的相關培訓和各類論壇，同時在市級層面上為各社區基金會鏈接了外部資源。顯然這些工作對于個體的社區基金會來說是很難完成的，這也體現了以行業發展推動組織發展的特有優勢；第三，社區基金會行業生態的形成，在一定程度上會形成不同區、街鎮社區基金會發展的競爭和壓力機制。由于不同區和街鎮領導對于社區基金會的重視程度和支持態度不同，這樣就導致了在整體行業中，不同社區基金會的發展參差不齊。而行政驅動邏輯下形成的社區基金會使社區基金會的發展狀況某種程度上成了衡量相關主管部門工作成效的重要體現，這也促使區和街鎮相關部門會通過多種方式扶持其發展。總之，這種自上而下的行政驅動模式所形成的社區基金會行業發展的規模效應是基于自發而成的個別社區基金會所無法完成的使命。在這個意義上，上海社區基金會的成立和發展走出了一條從授人以漁到營造公益漁場的新型路徑，是一個重大的創新，也是符合當前中國基層社會治理結構的現實選擇。不過，這種行政驅動模式下的社區基金會如何形成內生的發展動力，以及如何實現可持續發展仍然有待深入的觀察和探索。

四、行政如何驅動：上海社區基金會的成立運作的四種形態

正如文獻中所指出的，雖然西方社區基金會的發展與政府的大力支持密不可分，特別是早期階段依賴程度也很高，但是總體來說這種支持更多的主要是政策層面的扶持。而本土社區基金會的行政驅動邏輯則是指政府不僅為社區基金會成立提供寬松和有利的宏觀政策環境，更是直接介入到社區基金會的成立和運作中來。這種行政驅動包括了市層面的政策倡導、區層面的鼓勵動員和街鎮層面的直接介入三個層級政府共同合力推進。

對于上海的社區基金會而言，市民政局是直接的推動部門，他們為社區基金會成立和發展提供堅實的政策支持。2014年12月上海市委的“一號課題”《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》明確指出“在街道、鄉鎮層面探索設立社區發展基金（會），為社會資金支持社會力量參與社區治理創造條件”。2015年與“一號課題”配套的“1+6”文件的出臺，為全市社區基金會的培育發展奠定了政策基礎。2015年6月，上海市民政局、社團局聯合有關部門出臺了關于社會組織的“1+2+1”系列政策文件，即：《關于加快培育發展本市社區社會組織的若干意見（試行）》、《關于加強本市社會組織服務中心建設的指導意見（試行）》、《上海社區基金會建設指引（試行）》（滬民社基〔2015〕1號）和《建立上海市承接政府購買服務社會組織推薦目錄（試行）》。其中《上海社區基金會建設指引（試行）》意在解決參與社區治理的資源問題，倡導在有條件的街道（鄉鎮）成立社區基金會，創新項目對接方式，引導社區多元主體共同推進社區建設，其政策設計的初衷主要是推動街鎮層面的公益慈善創新，做大公益蛋糕以及實現公益慈善的在地化，即更多的將本地的公益慈善資源用于本地的社區發展。除了提供政策支持外，上海市社團局還通過業務指導培訓、優化登記辦理，召開了社區基金會建設現場會，與高校等合作開展社區基金會培育課題研究，在全市層面積極予以推進。

市層面的政策倡導傳導到區層面則轉化為積極動員，相互競爭和復制擴散的邏輯。區民政局作為重要的推動主體，對各個街鎮成立社區基金會給予了具體的要求。在某種程度，他們對于社區基金會的理解、接受程度對社區基金會的成立數量就起到了重要的作用。從下圖可以看出，上海各區對于成立社區基金會表現為非常不同的態度，大體來說表現為兩種極端，一種是在區民政局等部門的大力推動下，幾乎實現區里各街鎮社區基金會的全覆蓋，如普陀區、虹口區、楊浦區等；另一種則是主要基于街鎮自身的意愿而成立，區里不做統一要求，如長寧、嘉定、松江等大部分區的社區基金會的覆蓋率僅有20%以下。特別是長寧區、靜安區等區地處中心城區，經濟發展水平高，企業資源豐富，社會治理基礎總體也比較好，但是成立社區基金會的動力卻并不足。顯然這種社區基金會的兩極化分布狀況并不能用當地的經濟水平、社會需求來解釋，而主要從區民政局和街鎮等部門的觀念和態度來理解。如普陀區由于區主要領導非常重視，專門制定了《普陀區社區基金會管理辦法（試行）》，對社區基金會在政策上給予了充分的資金支持，有意識地將社區一些主要工作與社區基金會的公益項目有機結合，讓社區基金會主導部分社區創建活動，參與社區治理，因此該區的社區基金會整體發展勢頭也更好。上海市社區基金會的上述分布狀況也進一步表明了其行政驅動的特點。

圖一 上海各區社區基金會的分布及覆蓋率

在行政驅動模式下，雖然市、區層面積極倡導，并提供有力的政策支持，但是真正出錢、出人和出場地的卻是街道。因此，市區層面的政策支持和倡導對于社區基金會的成立數量具有重要的影響，而社區基金會多大程度上能夠有效的運作則很大程度上取決于街道的支持程度和處理方式。對于街鎮而言，是否成立社區基金會，以及如何對待和運作社區基金會是受外在壓力機制和內在激勵機制雙重影響的結果。其中外在壓力機制主要是指來自上級相關部門的行政壓力以及來自其他街道社區基金會發展的競爭壓力。而內在驅動機制主要是街鎮本身的資源稟賦、內在需求以及街鎮主管領導的認知程度和創新意識。這些要素的不同組合形態也導致了街道成立和運作社區基金會的不同形態。大體來說，上海各街道對社區基金會的成立和運作方式主要表現為四種類型：

一是冷漠旁觀型。主要是指上海尚沒有成立社區基金會的街鎮，表現為街道對于成立社區基金會表示尚未準備好，因此以條件不成熟暫緩成立。在調研中發現，此類街道主要特點是來自上級政府相關部門的壓力相對較小，此外街鎮本身也缺乏培育和發展社區基金會的有利條件，同時由于社區基金會的成效尚沒有顯現出來，街鎮領導對于社區基金會這一新生事物的價值也并不清楚。總之，內在驅動和外在壓力都不足的情況下，街鎮自然對社區基金會的成立持旁觀態度。在調研中也發現，一些區和街鎮對于社區基金會的冷漠旁觀并不是因為其不理解，相反是因為他們思考較多而做出的理性選擇。比如，一個街道的分管副主任就表示，對于上海的街道而言，出資200萬成立社區基金會非常容易，但是成立之后如何運作還沒準備好，在這種情況下，寧愿不去跟這個風。因此，冷漠旁觀并非簡單是消極應對，也可能是深思熟慮的選擇。

二是盆景擺設型。街道雖然也成立了社區基金會，但是僅僅將其作為市區委辦局交代的工作任務，主要是體現在資金、人員和場地等方面給予充分的支持，但是在具體運作方面卻形同虛設，因此導致了一批僵尸基金會的產生。此類街道的主要特點是，來自較強的外部壓力，如基于區民政局的強烈建議而成立，或者由于本區其他街道都成立了而跟風成立。但是街鎮領導自身對于成立社區基金會并沒有充分的準備和理解，特別是由于缺乏真正意義上的創新主體，因此雖然街鎮成立了社區基金會，但卻是“有形無神”，本來理應作為創新事物的社區基金會成了一種行政任務，這就導致了社區基金會的“空心化”。在多個街道的調研過程中我們都發現，社區基金會成立兩年后幾乎還沒有正常的運作起來，不僅基礎性的制度沒有建立，而且對于未來如何推動也缺乏清晰的思路。對于為什么沒有去運作，街道領導的態度通常是由于社區基金會是通過街道公共財政出資的，因此他們非常謹慎，在沒有專業人員到位的情況下不敢輕易去開展活動，以免產生不必要的風險。顯然，這種完全基于外在壓力機制而成立的社區基金會在某種程度上反而會傷害了這一創新事物。

三是介入干預型。街道不僅成立了社區基金會，而且積極推動社區基金會運作，但卻將其作為街道的下屬機構來對待，即行政化驅動和行政化運作，因此具有“形同質異”的特點，不具備社區基金會的實質屬性。從這些社區基金會的驅動邏輯看，介入干預型是同時具有強大的外在驅動和內在驅動力的背景下成立的，街道將社區基金會的成立作為一個重要的社會創新工作來積極推動，并且較為迫切的希望在短期內產生成效，因此就積極介入到社區基金會的內部運作中去。這種介入干預短期內會產生雙重效應，即表現為積極干預和消極干預兩種。積極干預表現為能夠借助行政力量的方式整合資源將社區基金會做實，特別是當街道的相關領導自身對運作社區基金會具有一定的專業認知和運作經驗時，因而對社區基金會的發展短期內具有積極的推動作用，但可能忽視完善社區基金會治理結構等基礎性工作，因此其長期效應有待評估。消極干預則是街道主管部門對于社區基金會并沒有正確的認知而進行了錯誤的干預。如調研中發現，很多社區基金會僅僅成為街道自治辦的一個下屬機構，其日常工作主要是完成自治辦交派的相關工作，社區基金會的具體的運作幾乎是街道相關部門行政領導的思路，社區基金會完全失去自主性。在這種情況下，社區基金會看上去也很活躍，但僅有社區基金會的“名”，而沒有社區基金會的“實”，過度強調社區基金會的組織形式，而忽視了其內在的功能和價值，很容易導致社區基金會的“異化”。

四是合作伙伴型。街道真正將社區基金會作為一個推動社區公益慈善和治理創新的主體來對待，對社區基金會給予充分的支持但不介入具體的干預，為社區基金會的發展提供了很大的空間，初步實現行政化驅動和社會化運作的特點，將其發展成為政府推動基層社會治理的合作伙伴，在推動社區治理創新中發揮了積極的作用。合作伙伴型的運作模式，雖然外在的壓力機制會產生一定的影響，但最根本的則是街道的內在驅動力，主要表現為街道領導本身對于社區基金會的認知、社區對于社區基金會的內在需求以及當地潛在的資源，特別是街道主管領導的認知。以上海的社區基金會為例，上海街道層面較早探索的如陸家嘴社區基金會和洋涇社區基金會均是街道主動發起的，這一方面是由于當地社區外在資源豐富為社區基金會的籌款募資提供了良好的經濟基礎和外部環境，更重要的則是街道主管領導的開明態度。這種開明態度表現在按照社區基金會的運作規律來恰當的處理政府與社區基金會的關系，即一方面給予充分的支持，如通過提供有競爭力的待遇引入專業人員來運作，開發了一系列品牌項目，充分發揮了社區基金會的功能；另一方面則是秉承支持但不介入干預的原則，注重社區基金會的治理結構建設，給予充分的放權，在決策上充分發揮理事會的作用，從而為社區基金會的未來可持續發展提供了空間，從而使社區基金會與街道保持著一種良好的合作關系。

五、行政驅動邏輯下的社區基金會的治理結構及其潛在張力

如果說成立社區基金會需要得到政府以及其他外部資源的支持，那么其內在功能的發揮則需要完善的治理結構。治理結構是社區基金會實現其預期功能的制度配置，治理結構完善與否既關系到基金會發展中各相關方捐贈人、社區民眾等的利益實現程度，也關系到組織能否更為有效地整合資源、籌集資金。健康的治理結構將有助于提供策略性領導，包含設定基金會發展與運作的方向、做出決策與行動策略，監督與審視基金會的績效表現以及確保社區基金會的責任等。在行政驅動邏輯下成立的社區基金會，雖然在構建外在的行業生態上具有一定的積極作用，但同時必須看到，這種行政驅動邏輯深刻的影響了社區基金會的內部運作，對上海已經成立的54家社區基金會的調研，我們發現社區基金會普遍存在內部治理結構不合理以及由此導致的運作中的內在張力。

（一）理事會的形式化

理事會是社區基金會的最高權力機構，具有絕對的決策權。理事會對組織、政府和社會承擔著法律和道德上的具體責任。在規范的意義上，理事會應有責任決定組織的使命，保證社區基金會的項目合理有效地支持這個使命，對自身的一切行為負責并保持透明度。理事會的成員應該高度認可社區基金會的價值理念，并且能夠積極投入到社區基金會的發展中來。然而，在行政驅動邏輯下，大多數本土社區基金會的理事會則被虛置化和形式化了。這種虛置并非由于街道有意的制度設計或者理事會成員的能力因素，而很大程度上源自街道基于信任邏輯推選出的理事會成員缺乏內在的動力。正如前面所指出的，由于社區基金會是街鎮公共財政出資的，因此安全通常是街鎮領導的第一考量，畢竟為了并非必須的創新而承擔不必要的風險并不是街鎮領導所希望看到的。在這一背景下，上海社區基金會的理事會成員主要由街道推薦產生，調研發現這一產生形式占到65.22%，其次是選舉產生占30.43%， “不清楚”理事會成員產生方式的為4.35%。相關街道領導在訪談中也表示，理事會成員的人品是否可靠以及與街道的關系如何是他們優先考慮的。因此，相當一部分街道選出的理事會成員主要是居民區或者轄區單位的總支書記。這些理事會成員大多具備較強的政治意識，與街道的意圖也能保持高度一致，從而在一定程度上規避了社區基金會運作的風險，同時也有利于實現街道對于社區基金會運作的實質掌控。

由于社區基金會的理事會成員大多都是被推薦產生，他們對于社區基金會缺乏內在的認同，同時也不具備運作社區基金會的必要專業知識，因此導致社區基金會理事會的形式化，使得社區基金會這一最重要的決策機構無法發揮實質性的功能。調研發現，社區基金會理事會鏈接資源能力非常弱，很難發揮實質的功能。如上海社區基金會理事會的理事成員主要是社區干部以及一些轄區事業單位負責人，企業家的比例極低，這些成員雖然社區屬性較強，但是公益屬性不足，因此并不是理想意義的理事會架構。

（二）無力的秘書處

秘書處是社區基金會的執行機構，由于社區基金會兼有社區和基金會的雙重屬性，在各類基金會中屬于綜合實力較高的一類，因此對秘書處從業人員的要求比較高，他們不僅要有基金會行業的專業素養，還要掌握社區工作的方法和技巧，這就需要一支專業的團隊來運作。然而普遍來看，上海社區基金會秘書處能力非常弱，表現為高度兼職化、授權不足以及內驅力弱等問題。

首先，受制于基金會條例的約束，社區基金會還無法支付自身工作人員的薪酬，因此主要是街道聘用的社工兼任社區基金會的工作人員，這就導致基金會秘書長的兼職化程度較高。調查發現，所在社區基金會“沒有專職人員”的占比37%，“只有一個專職人員”的為35%，“有兩個專職人員”的為22%，“有3個專職人員”的為6%。兼職化導致了秘書處工作人員沒有足夠的時間來運作社區基金會，有63%的社區基金會秘書處工作人員表示投入在社區基金會工作上的時間比較少。

其次，社區基金會的秘書長沒有得到充分的授權。調研中，我們發現，很多社區基金會秘書長的日常工作都需要自治辦領導或者街道分管領導批準。在運作管理上，很多社區基金會甚至是作為街道自治辦的下屬機構，主要完成的是街道自治辦的工作，比如街道自治辦主要做自治金項目，這導致社區基金會的主要工作也是做自治金項目。而授權不足導致了社區基金會秘書處工作人員普遍缺乏自主性和能動性，這也一定程度上影響了社區基金會的運作。

（三）外部治理代替內部治理

內部治理是指社區基金會重要事項的決議包括章程的修改，選舉或者罷免理事長、副理事長、秘書長，章程規定的重大募捐、投資活動，基金會的分立、合并等都應由社區基金會的理事會做出。外部治理則是指政府行政力量的介入代理了理事會直接發揮作用。行政驅動模式下的社區基金會很容易導致外部治理代替內部治理的傾向。本次調查發現社區基金會的重大決策主要是“街道領導做出”的為19.57%，“理事會做出”的為69.57%，“說不清社區基金會重大決策是誰做出”的為10.87%。可見社區基金會的理事會已經獲得了一定的權限，但是仍有社區基金會的重大決策由街道領導說了算。作為一個獨立的法人，社區基金會除了重大決策受街道的影響，社區基金會的日常運作，如項目的征集、發布、監管、評估、票據的報銷，街道的介入也非常嚴重。據調查發現“社區基金會的各項工作大部分都會向街道分管領導匯報”的為73.91%，“少部分匯報”的占比21.74%，“不用匯報”的為4.35%。

六、小結

社區基金會作為兼具社區治理功能和公益慈善功能的社會組織，對于推動基層社會治理創新具有重要的意義。社區基金會的本土化進程雖然起步較晚，但是其發展勢頭卻非常迅猛，特別是在各級政府部門積極倡導以及社會創新擴散的推力下，未來將會有更多的社區基金會快速成立和發展起來。強大的行政驅動使得中國走出了一條與西方社區基金會發展不同的路徑，這一路徑是契合中國社會治理結構的，我們應該看到其積極的正面價值。

在行政驅動邏輯下，由于不同層級政府的利益、理解、資源和互動方式等差異，導致了社區基金會的成立呈現為不同的形態，這些不同形態既是理解政府行為的一個重要切入口，也是理解社區基金會本土化邏輯的重要窗口，即大部分的社區基金會的發展和運作都必須放置在與政府的關系中才能獲得理解，而如何建立兩者之間的恰當關系是個難題。基于上海社區基金會的研究，我們發現很多社區基金會都陷入了某種困境，如只成立但不運作，或者行政化驅動和行政化運作，這種不恰當的關系在某種程度上反而會傷害社區基金會這一新生行業的發展。這就要求政府特別是街道應該逐步重構與社區基金會的關系，特別是從盆景擺設、消極干預逐步轉變為合作伙伴型，對社區基金會充分支持但不直接介入，給予其充分的發展空間和足夠的自主性，從而為社區基金會未來的可持續發展提供制度和組織保障。

對于社區基金會而言，成立組織只是第一步，更為重要的是如何發揮其功能，因此完善社區基金會的內在治理結構是其首要目標。治理結構不完善是當前社區基金會運作存在的普遍問題，這種治理結構不完善主要的表現包括與政府的角色不清、政府過度干預、社區基金會的理事會虛化以及秘書處的能力不足等一系列問題。因此，完善社區基金會的治理結構是未來社區基金會的健康發展的基礎。

首先，理順政府與社區基金會的關系。街道雖然是大部分社區基金會的出資方，但是社區基金會并不是街道的派出機構和所屬部門，街道的相關部門并不是社區基金會的業務主管部門，因此在具體的運作層面，街道必須給予社區基金會充分的放權，保證其運作層面基本的自主性，同時招聘專業人員來運作。由于社區基金會初始階段普遍能力較弱，因此各級政府在協助銜接各類資源方面應該給予充分的支持，從而幫助這一新生的行業能夠快速成長。

其次，做實社區基金會理事會。一是理事會的產生應廣泛動員、民主選舉，充分吸引有社會聲望、有資源能力且有志于公益慈善事業的人士來參與，而不能僅僅通過政府部門指派或者建議的方式。二是明確理事會的權利和職責，特別是動員社區基金會理事會成員能夠主動為社區基金會銜接資源，或者協助宣傳介紹社區基金會；三是要規范理事會會議制度，一年必須要保證若干場理事會，特別是在社區基金會的制度制定、發展決策和項目資助方面發揮積極作用。

第三，積極培育社會創新主體。社區基金會作為一種社會創新的重要方式需要真正意義上的創新主體來推動和運作，否則很容易陷入社會創新的“內卷化”陷阱中去。為此，政府在培育推動社區基金會成立的同時，更應該挖掘、培育和引入社會創新主體，真正吸引一些有志于從事這一行業的專業人員進入秘書處，實現社區基金會的專業化和社會化運作。